農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革路徑、模式與經(jīng)驗(yàn)

張偉

摘要：鄉(xiāng)村全面振興時(shí)期，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、保障集體成員利益中扮演關(guān)鍵角色。經(jīng)過(guò)四年農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革實(shí)踐，陜西省西安市逐步形成“三定三設(shè)”的實(shí)踐路徑，“合作社主導(dǎo)”“企業(yè)助推”“政府引領(lǐng)”“合作社+X”等運(yùn)行模式，為全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供借鑒參考。新時(shí)代發(fā)揮農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)勢(shì)，提升治理效能，建議加強(qiáng)基層政府主導(dǎo)責(zé)任，完善市場(chǎng)化、法治化、共享化、開(kāi)放化改革取向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 股份經(jīng)濟(jì)合作社 集體經(jīng)濟(jì) 集體成員利益

一、引言

2020年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)全面推開(kāi)之際，如何促使農(nóng)民分享更多集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，成為深化農(nóng)村改革的急切議題?！斑€權(quán)于民”，賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)收益權(quán)利成為深化農(nóng)村改革的必然要求，而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正是契合這一要求的時(shí)代改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在保障集體成員利益、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)方面扮演重要角色，是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵抓手。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革是增強(qiáng)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力的重要舉措，也是激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民致富的有效手段。

西安市高陵區(qū)2015年以來(lái)作為國(guó)家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)，以實(shí)施“三變”改革為重點(diǎn)，以完善“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)”市場(chǎng)化、法治化、共享化、開(kāi)放化改革取向，深入開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，形成特定實(shí)踐路徑、多樣化運(yùn)行模式，為全面推開(kāi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、西安市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革路徑

經(jīng)過(guò)四年農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐，西安市逐步形成“三定三設(shè)”的改革路徑，即定方案、定身份、定資產(chǎn)，設(shè)置股權(quán)、設(shè)集體經(jīng)濟(jì)合作社、設(shè)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。

第一，組建改革機(jī)構(gòu)，制定具體工作方案。在區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)層面成立“農(nóng)村改革試驗(yàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，協(xié)調(diào)解決改革中遇到的各類(lèi)實(shí)際難題?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”按照股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作的要求，立足實(shí)際協(xié)同村集體經(jīng)濟(jì)組織制定方案標(biāo)準(zhǔn)和工作的方式，并細(xì)化實(shí)現(xiàn)途徑、改革內(nèi)容、實(shí)施步驟和保障措施，通過(guò)完善實(shí)踐方案，為改革實(shí)施提供方向指導(dǎo)和要求。

第二，成員身份認(rèn)定，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。依據(jù)西安市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革有關(guān)集體成員身份確認(rèn)登記的程序規(guī)定，第一步界定集體成員身份資格，然后在相關(guān)部門(mén)進(jìn)行備案，為后續(xù)改革實(shí)踐奠定基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)集體成員省份的認(rèn)定工作，既保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，又為改革掃清潛在矛盾糾紛，為維持改革中農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定提供條件。

第三，清產(chǎn)核資，摸清集體資產(chǎn)狀況。為掌握農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)的實(shí)際狀況，西安市通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)會(huì)計(jì)公司等方式，對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)行賬目審查、實(shí)物清點(diǎn)、實(shí)地測(cè)量等，實(shí)施分類(lèi)登記清單制度。并通過(guò)召開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)，對(duì)清產(chǎn)核資的結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)及張榜公示，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，及時(shí)回應(yīng)群眾疑問(wèn)。高陵區(qū)探索制定農(nóng)村集體“三資”管理辦法，創(chuàng)新資產(chǎn)交易處置細(xì)則和工作流程，將清理后的集體資源、資產(chǎn)、資金納入農(nóng)村集體“三資”管理系統(tǒng)，形成對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)的有效監(jiān)管。

第四，股權(quán)設(shè)置，量化農(nóng)村集體資產(chǎn)。股權(quán)設(shè)置是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的關(guān)鍵，在集體成員身份認(rèn)定、清產(chǎn)核資之后，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)討論商定股權(quán)設(shè)置方案。改革初期一般實(shí)施動(dòng)態(tài)管理模式，后期實(shí)行“生不增、死不減、可繼承”靜態(tài)股權(quán)管理模式。高陵區(qū)為保障集體成員利益，規(guī)定政府轉(zhuǎn)移支付的財(cái)產(chǎn)也歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并最終量化為集體成員持有的股份。

第五，設(shè)立股份經(jīng)濟(jì)合作社，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體資產(chǎn)既要保值，也要持續(xù)增值。設(shè)立和發(fā)展股份經(jīng)濟(jì)合作社，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、維護(hù)集體成員利益奠定組織基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)增值有重要積極影響。建立股份經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)公開(kāi)、議事等制度，通過(guò)對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)持續(xù)增值、集體成員持續(xù)增收，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

第六，設(shè)置流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保功能。為提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)利用率和收益率、增加農(nóng)民收入，高陵區(qū)按照政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的思路，通過(guò)財(cái)政貼息、金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)獎(jiǎng)勵(lì)等政策，積極引導(dǎo)信合、郵儲(chǔ)、村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保業(yè)務(wù)，推動(dòng)深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。

三、西安市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革模式

（一）“合作社主導(dǎo)”模式

集體經(jīng)濟(jì)合作社與村委會(huì)、村支部共同構(gòu)成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“三駕馬車(chē)”，集體經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)，后兩者聚焦基層黨建、社會(huì)管理服務(wù)等?！昂献魃缰鲗?dǎo)”模式是指集體經(jīng)濟(jì)合作社在集體成員認(rèn)定、清產(chǎn)核資等過(guò)程中發(fā)揮重要作用，充分提升集體成員積極性，共治共享產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐與成果，主導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革。

作為第一批“三變”發(fā)展改革的5個(gè)市級(jí)試點(diǎn)村，長(zhǎng)安區(qū)灤鎮(zhèn)街道上王村于2017年10月成立上王村股份經(jīng)濟(jì)合作社，從而646名村民入股成為股東，享受集體增值收益。上王村股份經(jīng)濟(jì)合作社利用160畝集體土地，種植20多個(gè)葡萄品種，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。并且，通過(guò)發(fā)展康養(yǎng)、健身、觀光等項(xiàng)目，延長(zhǎng)葡萄產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)集體資產(chǎn)持續(xù)增值。

（二）“企業(yè)助推”模式

工商資本下鄉(xiāng)為農(nóng)村帶來(lái)資金、技術(shù)和專(zhuān)業(yè)人才，激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力，并促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)改革發(fā)展帶來(lái)積極影響。企業(yè)在農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源、勞動(dòng)力等要素自由流動(dòng)，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合vv發(fā)展。同時(shí)，現(xiàn)代企業(yè)管理方法為股份經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)營(yíng)管理提供了借鑒，為農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值。

閻良區(qū)武屯鎮(zhèn)老寨村有410戶(hù)1560人，耕地面積2360畝，蔬菜甜瓜種植為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革以來(lái)，老寨村于2016年9月成立村集體公司——“老寨為民農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”，并且成功吸引到兩家涉農(nóng)企業(yè)入駐。涉農(nóng)企業(yè)當(dāng)年流轉(zhuǎn)500畝土地種植花卉苗木，涉及80余農(nóng)戶(hù)以土地入股的方式參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)入股農(nóng)戶(hù)每畝1000元的保底收入。

（三）“合作社+政府引領(lǐng)”模式

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革不能缺少政府參與，需要政府進(jìn)行頂層政策設(shè)計(jì)、改革資金投入、改革共識(shí)形成等，并且行政力量促進(jìn)合作社發(fā)展。囿于內(nèi)部資源稟賦匱乏及外部市場(chǎng)支持不足，推動(dòng)西安市及西部農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展，不能夠忽視政府積極作用，應(yīng)發(fā)揮政府在改革實(shí)踐中的引領(lǐng)作用。

鄂邑區(qū)玉蟬鎮(zhèn)胡家莊村共220戶(hù)1020人，耕地面積1080畝，800余畝戶(hù)太葡萄為其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。胡家莊村發(fā)揮村委會(huì)積極作用，將土地流轉(zhuǎn)到合作社，實(shí)行“農(nóng)戶(hù)投地、企業(yè)投資、村委會(huì)持股”的運(yùn)作機(jī)制，形成“企業(yè)、村集體、農(nóng)戶(hù)三方占股，企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的新模式。

（四）“合作社+企業(yè)助推”模式

更多的改革模式是由多元主體協(xié)同共力的結(jié)果，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革充分利用多方力量，包括吸引農(nóng)業(yè)企業(yè)參與，結(jié)合鄉(xiāng)村內(nèi)部力量，共同推動(dòng)改革實(shí)踐?！昂献魃?企業(yè)助推”模式既發(fā)揮了改革村的主體積極性，也有效利用外部力量，充分利用村莊內(nèi)外兩種力量。

鄂邑區(qū)澇店鎮(zhèn)平東村人口630余人，耕地面積600余畝，主要種植小麥、玉米等農(nóng)作物。2017年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，成立西安東平農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，開(kāi)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化紅薯粉條加工，形成“股份經(jīng)濟(jì)合作社+企業(yè)+農(nóng)戶(hù)”的模式。

四、西安市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革經(jīng)驗(yàn)

（一）“前期”加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作涉及利益主體多、矛盾多，因此，有關(guān)改革的宣傳和培訓(xùn)工作成為改革實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。西安市各區(qū)改革實(shí)踐雖然采用的宣傳方式各有不同，但具體都是從以下三個(gè)層面入手：

區(qū)縣級(jí)政府層面，成立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)安排農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革相關(guān)工作，并將涉農(nóng)各項(xiàng)工作分解到區(qū)級(jí)各部門(mén)、各鎮(zhèn)街。基層干部層面，通過(guò)組織推動(dòng)改革的培訓(xùn)會(huì)議，實(shí)地參觀學(xué)習(xí)先行改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度改革信心。群眾層面，對(duì)村組干部及群眾代表進(jìn)行集中培訓(xùn)，通過(guò)廣泛的宣傳、動(dòng)員和培訓(xùn)工作，提高群眾對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的知曉率和參與率，為改革工作的順利推進(jìn)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）“事中”農(nóng)民充分參與

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，農(nóng)民既是改革涉及的對(duì)象，更是重要改革主體，改革的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益。農(nóng)民參與農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，是持續(xù)深化農(nóng)村改革的合法性所在。為此，西安市因地制宜、充分尊重農(nóng)民意愿，使農(nóng)民參與成員認(rèn)定、資產(chǎn)認(rèn)可、量化范圍、股權(quán)設(shè)置等重要改革內(nèi)容。

在集體成員認(rèn)定上，西安市尊重農(nóng)民意愿，通過(guò)召開(kāi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)，確定每一位成員身份。在股份經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)營(yíng)上，完善公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)制，定期公開(kāi)合作社財(cái)務(wù)情況，長(zhǎng)期和不定期監(jiān)督合作社經(jīng)營(yíng)管理。

（三）“事后”及時(shí)督查考核

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革涉及農(nóng)村集體、農(nóng)民、基層政府、基層干部等多方利益主體，如何對(duì)改革全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督是一大難題。另外，部分改革地區(qū)腐敗嚴(yán)重，利用改革進(jìn)行尋租，侵占集體與農(nóng)民利益。為此，需要加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的督查考核，對(duì)工作不力、慢作為、不作為進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

西安市通過(guò)建立改革任務(wù)臺(tái)賬，定期督促檢查改革進(jìn)度及效果，排查阻礙改革實(shí)踐的不利因素，對(duì)改革效果顯著、成績(jī)突出的地區(qū)，機(jī)遇表彰獎(jiǎng)勵(lì)。將改革進(jìn)度及效果納入年終考核指標(biāo)體系，督促改革目標(biāo)落地落實(shí)。

（四）“長(zhǎng)期”完善制度體系

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革需要政府頂層規(guī)劃，離不開(kāi)市場(chǎng)力量投入，更需要完善制度體系作為后盾。高陵區(qū)自2015年被確定為改革地點(diǎn)單位以來(lái)，逐步完善了改革的三大制度體系，為順利推進(jìn)改革工作提供重要保障。

一是核心制度體系，印發(fā)關(guān)于成員資格認(rèn)定、土地確權(quán)登記等改革關(guān)鍵舉措的系列文件，使改革有章可循、穩(wěn)步推進(jìn)，從而有效維護(hù)了改革所涉及的各權(quán)利主體的合法權(quán)益。二是配套制度體系，出臺(tái)確權(quán)頒證、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易等改革制度，完善集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法等保障制度。三是綜合制度體系，出臺(tái)宅基地改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、兩權(quán)抵押貸款等方面的綜合性制度體系，破解“空殼村”發(fā)展的制度障礙，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

五、優(yōu)化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的建議

（一）創(chuàng)新農(nóng)村集體組織成員參與途徑

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過(guò)程應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)、透明程序，促進(jìn)農(nóng)民廣泛參與到改革中來(lái)，分享改革成果。要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，促使村民自治與農(nóng)村改革互促局面。同時(shí)，建立參與的正式途徑，形成“改革對(duì)話(huà)”機(jī)制，對(duì)涉及農(nóng)民廣泛利益的改革實(shí)踐，應(yīng)組織農(nóng)民與地方政府等主體面對(duì)面溝通，解決土地利益糾紛等復(fù)雜矛盾。

（二）規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運(yùn)行機(jī)制

建立現(xiàn)代農(nóng)村資產(chǎn)財(cái)務(wù)制度，增強(qiáng)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理的規(guī)范性。優(yōu)化管理人員選配結(jié)構(gòu)，理順農(nóng)村社區(qū)組織關(guān)系。通過(guò)招聘制、競(jìng)爭(zhēng)上崗等規(guī)定，優(yōu)化股份經(jīng)濟(jì)合作社管理人員，提升其對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理能力。明確管理人員權(quán)利義務(wù)，理順股份經(jīng)濟(jì)合作社與村兩委等農(nóng)村組織的關(guān)系，發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)職能作用。

（三）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革配套措施

完善農(nóng)村矛盾糾紛化解機(jī)制，持續(xù)解決改革中及后續(xù)矛盾糾紛問(wèn)題。強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督機(jī)制，明晰產(chǎn)權(quán)主體，限定農(nóng)村基層干部的權(quán)力范圍，保障落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。針對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的排外特性，保護(hù)集體成員權(quán)利，確定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)成員資格和資產(chǎn)范圍。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為股民提供表達(dá)利益訴求和獲取監(jiān)督信息的有效平臺(tái)。

責(zé)任編輯：張捷