農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷研究
——基于間斷-均衡理論的闡釋

郭永芳 袁德娟

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 安徽 蚌埠 233030)

黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，十九大報(bào)告明確提出構(gòu)建農(nóng)村老人關(guān)愛服務(wù)體系，實(shí)施“健康中國”戰(zhàn)略，為解決農(nóng)村地區(qū)老齡化、空巢化、高齡化等嚴(yán)峻問題提供戰(zhàn)略指導(dǎo)[1]。此外，2018年國家開始實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系指明了方向，并將新一輪鄉(xiāng)村養(yǎng)老計(jì)劃推向新的發(fā)展階段[2]。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，加快了農(nóng)村老齡化速度。相比城市，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給無法實(shí)現(xiàn)均等化，補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板成為解決農(nóng)村養(yǎng)老掣肘的關(guān)鍵所在。回顧1956年以來農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的變遷歷程，基于間斷-均衡理論對其政策變遷進(jìn)行理論闡釋，分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的影響因素，有助于多元化供給主體更好地落實(shí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老資源利用率，從而最大程度地滿足農(nóng)村老年人的多元化養(yǎng)老需求。

一、分析框架：間斷-均衡理論模型簡介

(一)間斷-均衡理論模型引入

20世紀(jì)90年代，F(xiàn)rank 和Jones在線性政策過程和非線性政策過程共同研究的背景下，提出了分析漸進(jìn)式和突發(fā)式政策變遷誘因的間斷均衡理論模型。該理論主要用于描述和闡釋兼具漸近性和非漸近性政策變遷現(xiàn)象及過程。在政策制定過程中，政策參與者和行動者依據(jù)自身利益和目的，彼此協(xié)商構(gòu)建出政策的封閉場域，形成具有特定政策場域和正負(fù)政策圖景特征的政策壟斷。政策壟斷一旦形成，處于其中的政策子系統(tǒng)為追求自身利益，會與利益相關(guān)者合作，并試圖拉攏外部力量，加強(qiáng)自身壟斷，從而阻礙重大的政策變遷，使政策處于長期漸進(jìn)平衡狀態(tài)[3]。

隨著時間的推移和政策環(huán)境的改變，政策問題會因政策圖景的轉(zhuǎn)移而被提上政策議程重新界定。一方面，地方政府態(tài)度的轉(zhuǎn)變、人民群眾反應(yīng)的變化，以及宏觀層面價值觀念的非連續(xù)性變化等，都會引起政策圖景的轉(zhuǎn)移；另一方面，在政策圖景轉(zhuǎn)換中，隨著新的行動者不斷加入，他們可能重新制定規(guī)則，改變原有政策場域的力量對比，使得原來的制度和結(jié)構(gòu)所賦有的權(quán)力低于新獲得合法性機(jī)構(gòu)擁有的權(quán)力，最終導(dǎo)致政策場域發(fā)生變化。新的政策圖景和政策場域互動沖突使得政策壟斷走向崩潰，新舊價值和結(jié)構(gòu)沖突升級，從而引發(fā)劇烈變化，即政策問題被提上議程重新界定，原有的政策系統(tǒng)失去平衡，發(fā)生突變式政策間斷。

如果將間斷-均衡理論運(yùn)用到國家政策變遷歷程的分析中，關(guān)鍵之處在于尋找出政策間斷與均衡的臨界點(diǎn)。根據(jù)霍爾所提出“政策范式”的概念可知，一項(xiàng)政策的發(fā)展過程主要含有三大變量，即政策的總目標(biāo)、為實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的手段或政策工具和運(yùn)用這些政策工具進(jìn)行的精準(zhǔn)設(shè)置[4]。三大變量的不同變化，引起政策間斷的劇烈程度變化，而不同的劇烈程度帶來政策變遷的三大變遷序列的出現(xiàn)(見表1)，每間隔變遷序列之間便是政策間斷的臨界點(diǎn)，劇烈程度高低與臨界點(diǎn)的正太分布波峰高度成正相關(guān)。

表1 間斷-均衡理論視角下政策變遷序列的示意表

(二) 間斷-均衡理論模型核心構(gòu)成要素

間斷均衡理論自引入公共管理領(lǐng)域以來，國外學(xué)者運(yùn)用該模型對公共政策進(jìn)行了大量的實(shí)證研究，但我國學(xué)者的研究多停留在理論層面。為了更好運(yùn)用該理論模型，首先對該模型的核心構(gòu)成要素進(jìn)行分析。

1.政策場域與政策圖景：政策場域，又稱政策的議定場所，指社會中擁有相關(guān)政策議題決定權(quán)的機(jī)構(gòu)或決策團(tuán)體。政策圖景，指某政策如何被理解和討論，構(gòu)成政策存在的合理性基礎(chǔ)[5]。政策圖景有正負(fù)形象之分，正負(fù)圖景的轉(zhuǎn)化受到多種因素影響，如科學(xué)發(fā)現(xiàn)、重大事件的發(fā)生、媒體的引導(dǎo)等。兩者之間的互動會加快社會問題進(jìn)入政策議程的步伐[6]，從而影響政策間斷與均衡期的非線性變遷。

2.政策壟斷與政策崩潰：政策壟斷，指一項(xiàng)政策的參與制定者通過維護(hù)政策的正面形象，統(tǒng)一行動形成政策制度的封閉空間，其他參與者很難進(jìn)入該封閉空間。這一時期政策的變遷往往呈現(xiàn)變化緩慢或者幾乎停滯狀態(tài)，是政策漸進(jìn)性變遷的主要動力[7]。政策崩潰，指當(dāng)政策圖景與政策場域同時發(fā)生劇烈“震動”時，注意力的轉(zhuǎn)移和新政策制定者的介入，可能會導(dǎo)致政策壟斷出現(xiàn)崩潰的狀態(tài)，從而使得政策發(fā)生突發(fā)性的間斷，最終政策壟斷相繼終止。

3.制度-價值歸因：是間斷均衡-理論對政策變遷原因的闡釋，該模型認(rèn)為制度結(jié)構(gòu)和政策價值引起政策變遷。政策外界環(huán)境的改變，引發(fā)新舊政策形象(圖景)的對抗，政策壟斷走向崩潰，從而使得新舊政策場域進(jìn)行重組[8]。在這一過程中，制度結(jié)構(gòu)變遷是政策場域重組的前提條件，價值理念的變化是新政策形象出現(xiàn)的誘因。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的間斷均衡闡釋

(一)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策文本分析

通過對1956年以來國家及地方政府所頒布的有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策文件進(jìn)行梳理，本文認(rèn)為可以將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷劃分為五個階段。第一個階段是1956年-1977年，農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式占據(jù)主導(dǎo)地位，養(yǎng)老服務(wù)的供養(yǎng)對象為農(nóng)村孤寡老人，但由于特殊的政治經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展速度緩慢；第二個階段為1978年-1998年，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍未被提上政策議程，甚至因集體經(jīng)濟(jì)的衰落而陷入困境，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隱含在社會福利中得以發(fā)展；第三階段是1999年-2005年，1999年我國邁入老齡化社會，老齡化問題引起國家宏觀層面的重視，國家重新關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展；第四階段為2006年-2012年，國家開始將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展作為重要政策議題，相關(guān)政策數(shù)量呈現(xiàn)明顯上升趨勢；第五階段為2013年至今，國家穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，不斷補(bǔ)充和完善養(yǎng)老服務(wù)政策(如表2所示)。

表2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的性質(zhì)特征

(二)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷歷程

1.均衡期：萌芽階段(1956年-1977年)

依據(jù)間斷—均衡理論，將研究政策變遷過程的起始階段視為均衡期。新中國成立以來，確定了平均主義的價值理念和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。建國后，由于農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的孝道文化、限制人口流動政策，以及年齡結(jié)構(gòu)年輕化等因素，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式是農(nóng)村老人的首選，此時的養(yǎng)老問題并未成為社會問題。因此，在此階段只有鰥寡孤獨(dú)等社員是“養(yǎng)老服務(wù)”的主要幫扶對象。1956 年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，農(nóng)村合作社需對孤、寡、老、弱等社員予以生產(chǎn)生活照顧，為他們提供吃穿、柴火服務(wù)，保障其日常生活質(zhì)量。這是“養(yǎng)老服務(wù)”第一次隱含出現(xiàn)在國家政策中。同年，中共中央出臺《1956-1967 年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》，指出農(nóng)業(yè)合作社需實(shí)施“五保供養(yǎng)”，將鰥寡孤獨(dú)社員作為供養(yǎng)對象，保障其“穿燒教葬”，同時對孤寡老人采取分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)的方式，其中農(nóng)村敬老院承擔(dān)集中供養(yǎng)職責(zé)。事實(shí)上，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)是依附“五?！惫B(yǎng)發(fā)展起來的集體福利事業(yè)，這意味著國家開始關(guān)注農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，但是仍未直接承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。繼“五?！惫B(yǎng)政策形成后，《關(guān)于人民公社若干問題的決議》《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》《農(nóng)業(yè)十六條》等一系列決議、條例陸續(xù)出臺，明確指出為鰥寡老人提供養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)來源由村社自足，國家不直接承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任。這一時期中央政府、地方政府均未單獨(dú)出臺針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策，政策子系統(tǒng)處于壟斷地位，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的數(shù)量呈上升趨勢，這一時期的政策變遷符合均衡特征。

2.間斷期：滯緩階段(1978年-1998年)

觸發(fā)事件和新的政策總目標(biāo)是判定政策發(fā)生間斷的主要依據(jù)。從政策演變過程來看，觸發(fā)事件引發(fā)了公眾注意力的轉(zhuǎn)移，使得決策層價值取向轉(zhuǎn)變，從而確立新的政策目標(biāo)，政策變遷進(jìn)入間斷期。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)因人民公社體制的取消和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行而陷入萎縮，“五?！惫B(yǎng)也因此受到?jīng)_擊陷入經(jīng)濟(jì)困境。這意味著農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作因籌資困難陷入停滯階段，政策圖景與政策場域都發(fā)生了相應(yīng)的變化。1982年，中國參加聯(lián)合國召開老齡問題的世界大會，國家注意力轉(zhuǎn)移到社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給的政策規(guī)定上，養(yǎng)老服務(wù)短缺的緊迫性再次轉(zhuǎn)移到國家政府議題上。為此，1983年國務(wù)院批準(zhǔn)成立全國老齡委員會和建立老齡機(jī)構(gòu)，舊的政策場域被打破，新的政策場域形成。隨后國家確立新的政策總目標(biāo)，即進(jìn)行社會福利社會化改革，將養(yǎng)老服務(wù)社會化作為養(yǎng)老服務(wù)政策的主要關(guān)注點(diǎn)。如《中國老齡工作七年發(fā)展綱要(1994-2000)》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等政策文件，明確規(guī)定動員全社會力量發(fā)展老齡事業(yè)，鼓勵多元化供給主體參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村敬老院供養(yǎng)對象的覆蓋面。社會環(huán)境的變遷和觸發(fā)事件的爆發(fā)加快了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問題進(jìn)入政策議程的步伐。為應(yīng)對農(nóng)村老齡化問題，國家出臺了一系列有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策。從變遷歷程上看，這些政策具有突發(fā)性變遷的特征。由此看來，人民公社解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行等觸發(fā)事件爆發(fā)，以及政策總目標(biāo)的改變，使得原有政策子系統(tǒng)由壟斷走向崩潰，政策變遷發(fā)生突發(fā)式間斷。

3.均衡期：恢復(fù)階段(1999年-2005年)

根據(jù)聯(lián)合國規(guī)定的老齡化標(biāo)準(zhǔn)，我國于1999年進(jìn)入老齡化社會，城市養(yǎng)老問題被提上政策議程。相比之下，農(nóng)村養(yǎng)老問題的社會關(guān)注度較低。在恢復(fù)均衡期，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策按照之前間斷期的社會福利社會化改革方案進(jìn)行了相應(yīng)的微調(diào)，使農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展得到一定程度的恢復(fù)。在此背景下，政策圖景與政策場域發(fā)生了相應(yīng)的變遷。2000 年，《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》指出：鞏固家庭養(yǎng)老主體地位，依托社區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵和引導(dǎo)老年服務(wù)業(yè)走社會化產(chǎn)業(yè)化道路。這是我國第一次單獨(dú)出臺有關(guān)養(yǎng)老方式的政策文件[9]。同年，為推進(jìn)社會福利社會化進(jìn)一步發(fā)展，《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會福利社會化的意見》明確規(guī)定：應(yīng)以多樣化方式為全社會老人提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)以及福利設(shè)施。為此，國家為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會化與福利化提供了相應(yīng)的政策支持，《關(guān)于對老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》指出國家應(yīng)對非營利性的養(yǎng)老服務(wù)中心和機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的稅收減免，減輕其稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)長足發(fā)展。2005年《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機(jī)構(gòu)的意見》表明：為支持農(nóng)村敬老院、孤兒院等福利機(jī)構(gòu)的社會化發(fā)展，各部門應(yīng)出臺相關(guān)幫扶政策，豐富資金來源渠道，為老人提供質(zhì)優(yōu)價廉養(yǎng)老服務(wù)。這一時期出臺的一系列政策，有效擴(kuò)大了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供養(yǎng)對象的覆蓋面，完善了農(nóng)村養(yǎng)老方式，拓寬了農(nóng)村養(yǎng)老資金的籌資渠道。此階段僅對政策方案進(jìn)行了相應(yīng)的微調(diào)，屬于政策的常規(guī)調(diào)整，政策變遷處于平穩(wěn)狀態(tài)，呈現(xiàn)均衡期變遷的特征。

4.間斷期：發(fā)展階段(2006年-2012年)

隨著人口老齡化形勢的加劇和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式日漸式微。農(nóng)村老人受傳統(tǒng)思想觀念的影響對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老接受度較低，基于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式存在的正面政策形象無法持續(xù)，政策壟斷開始出現(xiàn)松動。在此背景下，政府開始承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，不斷創(chuàng)新的養(yǎng)老服務(wù)模式。2006 年國務(wù)院對《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》作出修訂，規(guī)定“五?！惫B(yǎng)工作由各級民政部門和人民政府主管。自此，國家開始主管“五?！惫B(yǎng)工作，也意味著國家開始承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。隨后，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等一系列新政策的出臺，明確指出為滿足老人日益增多的養(yǎng)老需求，農(nóng)村地區(qū)可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展特色的居家養(yǎng)老服務(wù)，搭建居家養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)信息平臺。與此同時，政府需要發(fā)揮居家養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)作用，通過多種方式為農(nóng)村特定老年群體購買居家養(yǎng)老服務(wù)，提升其生活品質(zhì)。2012年，“養(yǎng)老服務(wù)”被寫入二次修訂的《老年人權(quán)益保障法》，農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益得到了更加有效的保障。在這七年時間內(nèi)，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策呈現(xiàn)快速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，國家開始承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政供給責(zé)任，養(yǎng)老服務(wù)模式得到完善和創(chuàng)新，依附在集體福利事業(yè)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變。由此看來，這段時間既有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的范式創(chuàng)新，又有新的養(yǎng)老方式的探索。總體關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的政策數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢，符合政策變遷的間斷性特征。

5.均衡期：完善階段(2013年至今)

黨的十八大確立了民生公共服務(wù)領(lǐng)域的共享發(fā)展理念，對社會保障提出更高的要求。十九大報(bào)告中指出政府要堅(jiān)持“以人民為中心”的執(zhí)政理念，新的政策圖景由此形成，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策不斷得到補(bǔ)充和完善。國家開始重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村留守、空巢、失能失智老人等特殊群體，相關(guān)政策對社會資本進(jìn)入、退出養(yǎng)老服務(wù)市場等方面進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。為改善高齡、失能且經(jīng)濟(jì)困難老人的養(yǎng)老服務(wù)短缺狀況，2014年財(cái)政部、民政部和全國老齡辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立健全經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能等老年人補(bǔ)貼制度的通知》，規(guī)定各級政府需要加大公共財(cái)政投入，做好失能、高齡老人的經(jīng)濟(jì)困難補(bǔ)貼的財(cái)政預(yù)算，提高其養(yǎng)老服務(wù)的購買力。2017年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作的意見》指出，要加強(qiáng)養(yǎng)老資源統(tǒng)籌和整合能力，清晰界定各方對農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)的職責(zé)，提高各方對留守老人的關(guān)愛能力。2019 年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》指出：國家需進(jìn)行長期護(hù)理保險試點(diǎn)，為失能、失智、殘疾等老人提供照護(hù)服務(wù)。同時，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》等一系列政策有效回應(yīng)了農(nóng)村老人的養(yǎng)老服務(wù)需求，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，降低養(yǎng)老服務(wù)市場門檻，吸引更多社會力量為農(nóng)村老年人提供質(zhì)優(yōu)價廉的養(yǎng)老服務(wù)。整體來看，2013年以后國家及政府部門不斷完善和出臺農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，政策圖景積極正面發(fā)展。由此，構(gòu)建多元化全方位養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展新型養(yǎng)老模式，成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策關(guān)注的重點(diǎn)。這一時期，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)入均衡完善期，且政策變遷過程呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的趨勢。

三、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷原因：價值-制度歸因模型的修正分析

(一) 價值-制度歸因模型的修正

間斷均衡理論及模型產(chǎn)生于西方政治制度背景，是對西方政策長期觀察和研究的結(jié)果。這比較契合西方政策的演進(jìn)過程，但與我國政策實(shí)踐有所不同。因此，需要對間斷均衡理論進(jìn)行中國本土化修正。首先，間斷均衡理論中的制度結(jié)構(gòu)主要指決策機(jī)關(guān)，即國會、利益集團(tuán)以及聯(lián)邦政府[10]。政策變遷過程主要是三方互相妥協(xié)達(dá)成的，與西方不同，我國各級政府及相關(guān)部門在政策變遷過程中處于主導(dǎo)地位，影響變遷過程。因此，此因素應(yīng)進(jìn)行修正[11]；其次，與西方利益集團(tuán)、媒體報(bào)道不同，我國政策變遷主要遵循自上而下的作用機(jī)制，大眾媒體和民眾參與雖是政策制定的重要參與者，但在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策制定過程中，因養(yǎng)老服務(wù)政策的專業(yè)壁壘，使得大眾傳媒和民眾介入制定過程有限，只能起到影響決策的作用，很難發(fā)揮關(guān)鍵性作用。因此，此因素應(yīng)進(jìn)行修正。綜上，通過對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策的梳理，在政策圖景和政策場域互動或沖突的過程中，主要影響因素有：政治經(jīng)濟(jì)體制、中央層面的引導(dǎo)、觸發(fā)事件、多元主體參與和政府部門的價值選擇。

(二)修正后的價值-制度歸因模型對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的解讀

1.均衡期的溯源：政治與經(jīng)濟(jì)體制變化改變政府部門的價值選擇

新中國成立初期，國家發(fā)展的主要目標(biāo)是推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，通過以農(nóng)促工來支持工業(yè)和城市的發(fā)展，工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間形成的巨大“剪刀差”，使得我國農(nóng)村發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。1956年“五?！闭叩膶?shí)施，受到特殊的政治經(jīng)濟(jì)體制影響，政策圖景由負(fù)向轉(zhuǎn)移到正向，積極正面的圖景改變了政府部門的價值理念，國家開始宏觀指導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。21世紀(jì)初，因“三農(nóng)”問題嚴(yán)峻，農(nóng)村開始進(jìn)行稅費(fèi)改革，改變了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的資金來源，但因政策執(zhí)行偏差，依附在集體福利事業(yè)上的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展緩慢。與此同時，老齡化社會的到來，國家層面將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提上政府執(zhí)行議程，制定并頒布農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策方針，至此農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展得到一定的恢復(fù)。在完善階段，我國現(xiàn)階段主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，體現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)上則是老人對養(yǎng)老服務(wù)的多元化需求和供給不平衡不充分的矛盾[12]。國家高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，尤其是補(bǔ)齊農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的短板。自十九大以來，在“健康中國”戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村老人關(guān)愛養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，“積極養(yǎng)老”理念的形成，政府部門價值選擇的變遷，使得政策圖景不斷向正面發(fā)展。

2.間斷期的溯源： 觸發(fā)事件爆發(fā)與多元主體參與改變政府部門的價值選擇

在滯緩間斷期，隨著人民公社解體、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行、分稅制實(shí)施等觸發(fā)事件的推動，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)開始衰落，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)資金斷裂和發(fā)展停滯等問題。隨著國家進(jìn)行社會福利社會化改革，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)開始走向市場化、社會化，政策場域也隨之轉(zhuǎn)移，政府部門的價值選擇也發(fā)生了相應(yīng)的變遷，由原來重點(diǎn)關(guān)注城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)移到逐漸重視農(nóng)村養(yǎng)老問題，從而不斷完善相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策。再者，我國參加聯(lián)合國舉辦的老齡化問題世界大會，成立老齡委員會和老齡機(jī)構(gòu)，原來密閉的政策場域被打破，建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策子系統(tǒng)壟斷地位被瓦解。在發(fā)展間斷期，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策呈現(xiàn)出諸多的創(chuàng)新之處，例如，支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體實(shí)現(xiàn)協(xié)同供給、擴(kuò)展資金來源渠道、構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系等。觸發(fā)事件的推動與多元主體的參與改變了政府部門的價值選擇，促使政府不斷補(bǔ)充和完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策。

結(jié)語

間斷-均衡理論是研究政策變遷因素的描述性模型。本文通過對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行梳理，將間斷均衡理論與中國本土語境相結(jié)合闡述政策變遷邏輯。通過分析農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策及其變遷過程可知，該政策契合間斷均衡理論所闡釋的漸近線和非漸近線變遷特征，以及修正過的制度-價值歸因模型能夠較好的解釋農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷過程的驅(qū)動因素，其中制度因素有政治經(jīng)濟(jì)體制，價值因素包括中央層面的引導(dǎo)、觸發(fā)事件、多元主體參與和政府部門的價值選擇。與西方國家不同，我國政策變遷主要是以自上而下的變遷路徑為主，國家、政府在由政策問題界定、政策圖景和場域互動沖突等引發(fā)的政策變遷上處于主導(dǎo)地位，而大眾媒體和公民在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷過程中僅起到影響決策的作用，很難在政策議程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。因此，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策變遷在長期穩(wěn)定發(fā)展過程中具有短期間斷的性質(zhì)特征?；谝陨涎芯浚疚耐ㄟ^構(gòu)建具有中國特色的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策分析框架，以期為豐富中國語境下的公共政策理論與實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。