淺論政府工程建設中的鄰避效應問題

全 泉

（南京大學，江蘇 南京 210023）

連云港田灣核電站是中俄兩國在核能領域開展的高科技合作項目。該項目的順利實施將為持續(xù)推動地方經(jīng)濟建設和我國核電事業(yè)安全高效發(fā)展，進一步鞏固和深化中俄核能領域合作發(fā)揮重要作用。為了完善田灣核電站的配套設施，2016年政府決定在連云港投資建設一個中法合作的核循環(huán)廠。這個消息一經(jīng)傳播就引起了巨大的反響。不少市民上街游行示威，要求立刻停止核循環(huán)廠的項目建設。這種“不要建在我家后院”的心態(tài)被稱為鄰避效應。其本質(zhì)上是政府項目各種負外部效應的總稱，是社會存在的一種重大風險[1]。產(chǎn)生鄰避效應的原因是多樣的，解決問題的手段也有多種。本文即以連云港田灣核循環(huán)廠事件為例，從多角度分析產(chǎn)生鄰避效應的深層次原因，探索解決問題、防范風險的方法。

1 基于民眾情感的分析

洛夫克拉夫特說過：“人類最原始且強烈的情緒就是恐懼，而最原始且最強烈的恐懼就是對未知事物的恐懼?！痹诹私猱?shù)鼐用竦种坪搜h(huán)廠的原因之前，必須先了解核循環(huán)廠的功能。在核燃料燃燒后會產(chǎn)生乏燃料，乏燃料中的鈾钚卻是可以分離出來并返回反應堆進行循環(huán)使用的，其目的是在廢料中尋找有用的物質(zhì)[2]。但核循環(huán)過程中存在一個很大的問題：核廢料并不能進行完全的循環(huán)，大部分核廢料仍然無法利用且需要專門的技術進行處理，當前世界通用做法是將核廢料用水泥封存起來以防其對周圍環(huán)境造成危害。無論如何，連云港的田灣核循環(huán)廠一旦建成，連云港將不可避免地接受更多的核廢料。因此，部分別有用心之人在網(wǎng)上歪曲事實，夸大核循環(huán)廠的危害。不少不明真相的居民聽到網(wǎng)絡上的不實消息后十分憤怒，紛紛抵制項目建設。公眾接受性是發(fā)展核電的重要影響因素，公眾利益是發(fā)展核電的過程中無法回避的問題[3]。當?shù)鼐用駥W(wǎng)上傳播的核循環(huán)廠的危害無疑是恐懼的，他們擔心如果有一天核廢料的處理不當會讓他們的生命或財產(chǎn)受到損失。因此當?shù)鼐用駥τ诤搜h(huán)廠的態(tài)度是抵制的，這種“不要建在我家后院”的思想其實是他們對于未知風險的恐懼。

民眾對政府的不信任也是本次抵制行動發(fā)生的重要原因。在計劃經(jīng)濟時代，國家對全領域都是一種絕對的控制。黨和政府制定相應的政策，各單位都必須嚴格按照給定的計劃安排工作，自主權幾乎沒有。在這種時代背景下，個人對單位是一種絕對的依附關系，其生活用品的供給，收入的來源，住房的分配全都依賴單位，離開單位個人是無法生存的。改革開放后，私營經(jīng)濟加入到國家的經(jīng)濟活動中并活力日盛，個人、私營企業(yè)、政府三者之間在很長一段時間內(nèi)形成了一種微妙的關系，造成個人和政府間的聯(lián)系不密切，二者間的溝通缺乏必要的橋梁。當企業(yè)和個人發(fā)生矛盾的時候，一些政府為了保證其財政收入的穩(wěn)定來源，往往選擇偏袒企業(yè)，對個人的利益進行選擇性忽視。自己的利益得不到重視，民眾就不樂于和政府進行溝通，部分地區(qū)甚至存在地方政府對舉報人、反映人進行打擊報復的情況，因此很多情況下民眾只能依靠非常規(guī)手段維權，似乎只有事情鬧大了才能解決。因為這種情況的長期存在，在本次事件中，連云港當?shù)鼐用竦牡谝环磻皇桥c政府溝通而是進行強烈抗議就可以理解了。

此次事件法治缺失也是引發(fā)居民抵制的一個重要原因。核電站、核循環(huán)廠建在居民區(qū)旁邊，會不可避免地造成附近不動產(chǎn)價值的減損，這種對于“核電”的擔憂會促使選擇時盡量避開這個地段。根據(jù)《中華人民共和國物權法》第三十六條規(guī)定，造成不動產(chǎn)或動產(chǎn)毀損的，權利人可以請求修理、重作、更換或恢復原狀。《中華人民共和國侵權責任法》第二條規(guī)定，侵害民事權益，應當依照本法承擔侵權責任。本法所稱民事權益，包括生命權、健康權、姓名權、名譽權、榮譽權、肖像權、隱私權、婚姻自主權、監(jiān)護權、所有權、用益物權、擔保物權、著作權、專利權、商標專用權、發(fā)現(xiàn)權、股權、繼承權等人身、財產(chǎn)權利。第十九條規(guī)定，侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生市場價格或其它方式計算。當?shù)卣诠ぷ鬟^程中沒有制訂好相應的補償措施，這也是引發(fā)居民抵制的重要原因。

2 基于利益相關者的分析

在政府的工程建設中存在著利益相關者，不同利益相關者的利益訴求也是不同的。因此在實際的工程建設中，不同的利益相關者對于工程的態(tài)度是不同的。某些項目中存在的問題對于部分利益相關者可能無關痛癢，但對另一部分利益相關者十分重大。以連云港田灣核循環(huán)廠為例，它的利益相關者大致有三種：當?shù)卣?，承擔工程建設的企業(yè)，當?shù)鼐用瘛２煌后w獲取的利益大致可以用圖1表示。

圖1 各群體利益獲得

可以很明顯地看出，不同的利益相關者關注的角度不同，因項目建設而能享受的利益也不同。長期以來，我國政府把經(jīng)濟發(fā)展作為衡量官員政績的重要因素。官員的升遷往往與其在任招商項目數(shù)量、基建項目數(shù)量、就任地GDP 增速直接掛鉤。與此同時，通過政府的招投標相關企業(yè)承接工程建設的任務，這些施工企業(yè)往往樂于承擔體量巨大的工程，其原因一是大體量的工程利潤高。因為大體量的工程規(guī)模大、耗時長，需要的材料、設備數(shù)量巨大，因此政府在招投標時給予的項目資金也較為豐厚，相關企業(yè)可從中獲取的利潤也就更高。二是因為大體量的工程往往難度大，能順利完成項目建設是對企業(yè)能力的肯定。建筑業(yè)的最高成就“魯班獎”對工程的體量有明確的要求。倘若企業(yè)承接的大體量工程有幸獲得“魯班獎”，無疑能提升企業(yè)形象，樹立業(yè)界口碑。以連云港田灣核循環(huán)廠為例，無論是當?shù)卣€是承接工程建設的企業(yè)都希望項目能立刻上馬。而與此相對的是，連云港當?shù)鼐用癫⒉幌Ｍ搜h(huán)廠落戶。首先，核循環(huán)廠的選址是在連云區(qū)。連云區(qū)是連云港的中心城區(qū)，其有海港，眾多旅游景點，相較連云港其他區(qū)縣而言有一定的發(fā)展優(yōu)勢。2017年連云區(qū)的人均GDP 達到了9.48萬元，遠超連云港其余區(qū)縣。在這種背景下，核循環(huán)廠建成后帶來的崗位增多、基礎設施完善對當?shù)鼐用駚碚f并不是不可替代的，因此他們對于這種項目并不認可，反倒是核循環(huán)廠建成后可能帶來的危害令他們憂心忡忡。

不同的利益相關者能夠參與項目決策的程度也是不同的。以連云港田灣核循環(huán)廠為例，處于項目決策上層的是政府的決策制定者和承擔項目建設的企業(yè)。他們決定著項目能否建成以及項目如何建設。處于項目決策中層的是政府或企業(yè)請來提供建議的專家，他們通過提相關的建議對項目建設產(chǎn)生影響，政府或施工方都需要聽取專家的意見從而判斷項目是否能夠建設。處于項目決策下層的是當?shù)氐拿癖姾推髽I(yè)的普通員工，一般而言，他們只能被動接受項目的方案和因項目建成可能產(chǎn)生的相應結果。但這些規(guī)律并不是一成不變的，有時處于決策中、下層的群體也能對項目建成產(chǎn)生重大的影響。在連云港田灣核循環(huán)廠建設過程中，當?shù)鼐用裢ㄟ^游行、媒體曝光等方式不斷給政府施壓，政府不得不因此暫停項目的選址。

一般而言，民眾的抗議活動形式主要有以下幾種：（1）求助媒體/通過互聯(lián)網(wǎng)傳播相關信息/議論，發(fā)牢騷。（2）故意傳播不實或有害消息/故意煽動民眾情緒，引發(fā)混亂。（3）上訪/游行示威/拉橫幅擴大影響。（4）阻塞交通要道。（5）圍堵施工單位，阻礙正常施工。（6）阻礙政府正常公務活動。（7）毆打工作人員/沖擊政府機關等暴力活動。再將各類抗議活動從發(fā)生頻率與激烈程度的角度分析，又可以對不同的抗議活動進行排序。

筆者認為，在互聯(lián)網(wǎng)上議論、發(fā)牢騷或求助媒體等行為都可以劃在不滿情緒發(fā)泄這一類事件中。這類事件發(fā)生的頻率極高，但激烈程度極低，對社會的危害極小。因此長期以來政府對這方面的問題關注不多，民眾也沒有將此種方式作為自己抗議的主要手段。部分民眾在自己的利益受損時心生不滿，他們可能會通過各種途徑傳播不實消息以擴大事件影響力。其不實消息主要分為兩種：夸大其詞的危言聳聽，無中生有的虛假消息。這類行為發(fā)生的頻率也較高并且有一定的社會危害性。不實消息會讓部分民眾受到蒙蔽，陷入憤怒乃至恐慌的情緒。這類事件的危害性在當今時代又被放大了，當前網(wǎng)絡較為發(fā)達，消息傳播速度比起之前加快許多，傳播的范圍也擴大了許多。如果不能很好地控制這類不實消息的傳播，無數(shù)不明真相的民眾都會受到蒙蔽，政府辟謠的難度會增加不少。激烈程度較高但發(fā)生頻率相對小的事件是維權性質(zhì)的群體沖突。這類沖突主要表現(xiàn)形式為圍堵交通要道，游行示威，阻礙正常公務活動，阻礙施工。這類行為出現(xiàn)的原因是民眾的利益沒有得到有效保障，不同群體間的利益訴求不同。民眾將這種行為作為自己抗議的主要方式。較為極端的抗議方式就是打、砸、搶等暴力沖突事件。由于其造成的破壞巨大，政府向來對其極為重視。不同的抗議行為并不是毫無關聯(lián)的，如果某一環(huán)節(jié)處理不當則會激化矛盾，使抗議行為的激烈程度升級。在本次事件中，核循環(huán)廠選址的消息發(fā)出時其實并沒有引起太多的關注，但某些別有用心之人在網(wǎng)絡發(fā)帖，刻意擴大核循環(huán)廠的危害。有關核循環(huán)廠危害的帖子經(jīng)新興媒介傳播之后，許多市民都知道了核循環(huán)廠可能落戶連云港的事情，市民聽聞核循環(huán)廠的危害后都憤怒不已。當?shù)卣谶@個環(huán)節(jié)責任明顯缺失，相關的澄清說明并沒有及時發(fā)出，而是僅僅發(fā)出一份模棱兩可的官方通告。信息溝通是降低危機負面影響的重要舉措[4]。當?shù)卣倪@份通告存在著信息釋放不完整的問題，因此連云港市民并沒有因為這份通告就停止抗議活動，繼續(xù)通過游行示威等方式給政府施加壓力。政府為了尋求社會的穩(wěn)定，安撫群眾不得不停止了核循環(huán)廠的選址工作，維權性的群體沖突才沒有演化為暴力事件。可以很明顯地看出，連云港市民的抗議行為有一個演化的過程。

3 應對措施

在本次事件中，政府停止了項目的選址，化解了矛盾進一步加劇的風險。那假如項目已經(jīng)開工，又該如何應對民眾的抗議，化解因鄰避效應可能帶來的風險呢？本文假設項目已經(jīng)開工為前提，以化解風險為導向，分析各類應對措施的利弊。首先，針對民眾的抗議行為，最直接的應對方式無疑是使用剛性措施。政府可以對傳播不實消息的人依據(jù)法律法規(guī)予以懲罰，對抗議活動的帶頭者進行強制教育。這類措施無疑能給抗議的民眾帶來震懾，短期內(nèi)不會再有反對的聲音。但此種措施會讓民眾心生不滿，下次仍有爆發(fā)抗議事件的可能性，因此這種應對措施并不能消除風險發(fā)生的可能性。其次，在本次事件中政府沒有做到信息公開，如果假設項目已經(jīng)上馬，那么政府可以盡可能地多公開有關項目的信息，從項目規(guī)劃到項目具體實施，每個流程都必須事無巨細地告訴當?shù)鼐用?。政府在這個階段應該采用柔性手段，派工作人員進入民眾中去，向民眾解釋項目建設的意義，從一定程度上消除反對民眾的戒備心。政府還可以選取民眾代表到其它建有核循環(huán)廠的地方進行實地考察，向他們說明核循環(huán)廠落戶的利弊，從而使民眾代表對核循環(huán)廠的建設不再那么反感，也便于后期政府宣傳工作的進一步開展。但此種方法依然有很大的潛在風險。其作為危險源的項目并沒有停止，如果項目在持續(xù)建設的過程中，民眾發(fā)現(xiàn)項目建設與自己的預期相距甚遠或民眾的利益訴求發(fā)生了變化，那么這種“不要建在我家后院”的心態(tài)會繼續(xù)在民眾中蔓延。本次事件中當?shù)鼐用駨娏曳磳搜h(huán)廠落戶的根本原因還是擔心核循環(huán)廠的危害。如果項目施工方與運營方專門請專家過來進行決策論證，改進相應的工序，降低事故發(fā)生的可能性，那么或許會取得民眾的支持。但這種方法也存在很大的缺陷，部分人存在著“求穩(wěn)”心態(tài)，他們不希望有發(fā)生災害的可能性。核循環(huán)廠建設與運營再改善工序都不能消除發(fā)生事故的可能性，因此如果這種擁有“求穩(wěn)”心態(tài)的當?shù)鼐用襁^多，他們?nèi)詴琼椖拷ㄔO的阻力。況且假設核循環(huán)廠這個風險源真正爆發(fā)了事故，當?shù)厥芎用駸o疑會認為當初的改進措施都是虛假的，到時候因維權而產(chǎn)生的群體沖突就可能因為民眾的憤怒情緒轉(zhuǎn)化為暴力事件。這種做法雖然減小了鄰避效應帶來的風險，卻對整個項目可能存在的風險無能為力。如果要徹底消除鄰避效應帶來的風險，最好的方法無疑是停止項目的建設，排除風險源。但本文假設的情況是項目已經(jīng)上馬，政府在前期已經(jīng)投入了大量的人力、物力。貿(mào)然停止項目建設不僅會損失前期投入的資源，后期的收益也不會再有，政府勢必騎虎難下。那么又該如何應對鄰避效應可能帶來的風險呢？筆者認為，本次事件中身為項目決策者的政府應該舉辦座談會，邀請施工方、相關專家、當?shù)孛癖姶韰⑴c。在座談會上政府應該聽取多方意見，群策群力，根據(jù)多方意見對項目建設作出適當?shù)恼{(diào)整。簡而言之就是多方商討，政府拍板。整個座談會盡量形成統(tǒng)一意見，如各群體不能形成統(tǒng)一意見，則應該優(yōu)先聽取民眾代表的意見。信息溝通的缺失，當?shù)鼐用竦睦姹缓鲆暺鋵嵤青彵苄a(chǎn)生的根本原因。讓當?shù)鼐用駞⑴c到?jīng)Q策中，尊重他們的意見，政府可以通過這種手段了解民眾的訴求，從而盡可能地規(guī)避鄰避效應帶來的風險。

4 結語

連云港的田灣核循環(huán)廠事件是現(xiàn)實中許多政府大型工程遭遇鄰避效應問題的縮影。鄰避效應源于當?shù)鼐用裾J為自己的利益受損，反映了政府在決策中與民眾的溝通程度不夠。只有多方分析鄰避效應產(chǎn)生的原因，讓政府、施工單位、當?shù)孛癖娡ㄍ▍⑴c到項目建設的決策中，共同商討解決問題的手段。這樣才能最大程度地規(guī)避鄰避效應帶來的風險。