中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系演變特征及思考

薛豫南，欒維新，楊靜靜，楊 薇

(大連海事大學(xué) 航運(yùn)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

未處理的畜禽養(yǎng)殖廢棄物直接排放，會(huì)對(duì)空氣、水及土壤等造成嚴(yán)重的污染[1-2]，畜禽養(yǎng)殖污染具有典型的負(fù)外部性特征，養(yǎng)殖戶(hù)缺乏降低污染排放的能動(dòng)性，往往以環(huán)境效益和社會(huì)整體福利損失為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)利益，環(huán)境負(fù)外部性的消除需要政府政策引導(dǎo)[3]。畜禽養(yǎng)殖污染排放具有與工業(yè)污染不同的排放特征和經(jīng)濟(jì)屬性，中國(guó)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治政策體系的構(gòu)建，應(yīng)基于種養(yǎng)業(yè)發(fā)展階段之實(shí)際[4]，充分考慮其面源排污特征及其污染物與生物質(zhì)資源的雙重屬性，不能簡(jiǎn)單參照工業(yè)源污染的防治策略。梳理中國(guó)已發(fā)布的畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)政策，并分析其演變特征，識(shí)別中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系存在的問(wèn)題及糞污資源化的政策發(fā)力點(diǎn)，對(duì)切實(shí)推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用模式，實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村振興及生態(tài)文明具有重要意義。

2001年以前，中國(guó)的畜禽養(yǎng)殖污染防治工作只能依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的統(tǒng)一要求，缺少針對(duì)性的指導(dǎo)約束政策[5]。近年來(lái)隨著畜禽污染重視的加深，關(guān)于其相關(guān)政策的研究主要是政策效果估計(jì)[4-6]，對(duì)政策體系的研究?jī)H有少數(shù)對(duì)其法律法規(guī)等進(jìn)行描述性分析[7]，缺少科學(xué)量化對(duì)畜禽污染治理政策的針對(duì)性深入研究與認(rèn)識(shí)。公共政策量化研究運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和工具揭示公共政策的相關(guān)規(guī)律[8]，將分別起源于圖書(shū)情報(bào)學(xué)與新聞傳播領(lǐng)域的文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)與內(nèi)容分析法[9-10]應(yīng)用于政策文獻(xiàn)量化研究，能從政策外部屬性及內(nèi)在語(yǔ)義兩方面有效分析政策特征[11]。學(xué)者運(yùn)用政策文本量化分析方法對(duì)中國(guó)海洋環(huán)境政策的演變趨勢(shì)及結(jié)構(gòu)特征[12-13]、產(chǎn)業(yè)鏈視角的中國(guó)海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)政策[14]、中國(guó)風(fēng)能政策[15]等諸多領(lǐng)域的政策進(jìn)行了研究，為本文展開(kāi)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策研究提供了較好的參考。

本文梳理關(guān)于畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)的政府政策文本，主要為實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：①?gòu)奈墨I(xiàn)計(jì)量角度分析政策的頒布時(shí)間、主體、和頒布形式，厘清畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系的外在屬性演變特征；②基于環(huán)境政策工具對(duì)政策內(nèi)容展開(kāi)分析，通過(guò)對(duì)政策工具運(yùn)用情況的編碼數(shù)據(jù)研究，探索畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系運(yùn)用三種政策工具的結(jié)構(gòu)總體特征及演變特征；③總結(jié)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系演變特征，分析政策體系完善的有效作用點(diǎn)，為政府制定政策推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化、建設(shè)生態(tài)文明提供一定參考。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)采集與處理

本文通過(guò)國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等與畜禽污染治理相關(guān)政府部門(mén)網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)等權(quán)威數(shù)據(jù)庫(kù)，收集篩選各類(lèi)畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)政策文本，并通過(guò)相關(guān)文獻(xiàn)閱讀補(bǔ)充，所采集的文本數(shù)據(jù)需滿(mǎn)足以下條件：①政策頒布單位是全國(guó)人大及其常委會(huì)、中共中央、國(guó)務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu)；②通過(guò)“畜禽污染”、“畜禽廢棄物”、“農(nóng)業(yè)廢棄物”等關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，并閱讀篩選，排除僅僅涉及種植業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等非畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)的政策文本；③政策形式主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、通知等能直接體現(xiàn)政府對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染治理領(lǐng)域發(fā)展所持態(tài)度的政策；④中國(guó)在2000年之前主要關(guān)注工業(yè)及城鎮(zhèn)污染，對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)關(guān)注化肥和農(nóng)藥污染，因此，本文研究范圍為2001年-2018年03月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前的公開(kāi)政策文本；⑤修訂文本中若無(wú)畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理要求的新變化，則不把此次修訂作為新政策納入，反之，則作為新增政策文本。最終數(shù)據(jù)庫(kù)包含了全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等21個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立或合作頒布的143個(gè)相關(guān)政策文本。

1.2 研究方法

本文借鑒其他領(lǐng)域公共政策文本量化方法[11,13-14]，主要通過(guò)文獻(xiàn)計(jì)量和基于政策工具的內(nèi)容分析法從公共政策的外部屬性和內(nèi)在含義兩方面展開(kāi)文本量化研究。文獻(xiàn)計(jì)量方法主要是運(yùn)用時(shí)間序列分析、頻次統(tǒng)計(jì)、賦值等方法，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策文本發(fā)文時(shí)間、發(fā)文機(jī)構(gòu)、發(fā)文形式等文本外部屬性的特征分析，總結(jié)畜禽養(yǎng)殖污染防治政策文本的外在結(jié)構(gòu)特征?；谡吖ぞ叩膬?nèi)容分析法主要是用于分析畜禽養(yǎng)殖污染防治政策文本的內(nèi)在含義，識(shí)別不同政策工具在文本條款中的結(jié)構(gòu)特征，判斷政策工具運(yùn)用的階段特征。具體分析步驟：首先，將143份政策文本中涉及畜禽養(yǎng)殖污染治理具體內(nèi)容的268個(gè)政策條款按照“政策編號(hào)-具體章節(jié)/條款”進(jìn)行編碼；然后，根據(jù)文本內(nèi)涵所屬政策工具類(lèi)型，將其分別歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)，形成基于環(huán)境政策工具的畜禽養(yǎng)殖污染防治政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表；最后，根據(jù)文本內(nèi)容出現(xiàn)頻次按不同工具類(lèi)型維度統(tǒng)計(jì)分析。

2 畜禽污染治理政策體系外在屬性演變特征

2.1 政策文本數(shù)量演變特征

從圖1可以看出，21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染治理的關(guān)注不斷加深，中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染相關(guān)政策的發(fā)文數(shù)量整體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從“十五”到“十三五”基本呈現(xiàn)按照五年計(jì)劃周期性波動(dòng)上升的演變規(guī)律，政策數(shù)量以五年計(jì)劃呈現(xiàn)“升-降-升”的周期性波動(dòng)。

2001-2005年為畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)政策起步階段，僅有政策文本13份，占比9.1%。2001年《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》[16]的頒布實(shí)施開(kāi)始，畜禽養(yǎng)殖污染防治成為環(huán)保部的重要工作，逐漸引起關(guān)注；2002年《農(nóng)業(yè)法》[17]修訂專(zhuān)門(mén)加入了對(duì)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖廢棄物的處理要求； 2005年《中華人民共和國(guó)畜牧法》[18]的頒布，國(guó)家對(duì)畜牧業(yè)發(fā)展的重視提升了新高度?！笆濉逼陂g畜禽養(yǎng)殖污染治理引起環(huán)保部門(mén)重視，主要是法律規(guī)范等約束，中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治意識(shí)開(kāi)始增強(qiáng)，其政策體系開(kāi)始構(gòu)建。

2006-2015年為畜禽養(yǎng)殖污染防治政策緩慢增長(zhǎng)階段。2006年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》[19]首次將畜禽養(yǎng)殖污染治理要求納入非環(huán)境規(guī)劃文本，畜禽養(yǎng)殖污染防治思想在不同規(guī)劃中開(kāi)始普遍體現(xiàn)，五年計(jì)劃的開(kāi)端兩年各種規(guī)劃開(kāi)始頒布執(zhí)行。這一階段，節(jié)能減排、沼氣建設(shè)及循環(huán)利用思想開(kāi)始推廣，畜禽養(yǎng)殖污染防治向廢棄物綜合利用思想轉(zhuǎn)變，畜禽養(yǎng)殖污染治理在各相關(guān)領(lǐng)域受到重視，2013年《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》[20]出臺(tái)，畜禽養(yǎng)殖污染防治有法可依，為從根本上對(duì)提高畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用水平提供有力的制度保障。

2016-2018年為畜禽養(yǎng)殖污染防治政策快速增加階段。2015年生態(tài)文明體制改革方案等頒布，生態(tài)環(huán)境建設(shè)重視程度加大，2016年是“十三五”的起始年，同時(shí)生態(tài)文明建設(shè)開(kāi)始落實(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題相關(guān)政策開(kāi)始涌現(xiàn)，畜禽養(yǎng)殖污染治理政策文本快速增加，截止到2018年3月的發(fā)文已超過(guò)“十二五”期間的發(fā)文量。2017年以《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見(jiàn)》[21]為指導(dǎo)，各類(lèi)專(zhuān)門(mén)針對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的專(zhuān)項(xiàng)政策文件頒布增多，“十九大”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，畜禽養(yǎng)殖污染治理未來(lái)仍會(huì)重點(diǎn)關(guān)注。

2.2 政策發(fā)布主體

143份政策文本涉及21個(gè)部門(mén)單獨(dú)或合作發(fā)文，通過(guò)表1可以看出，中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策發(fā)布主體形成了以國(guó)務(wù)院為引導(dǎo)，農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等主要相關(guān)部門(mén)為核心的多元且相對(duì)獨(dú)立的體系。

表1 政策頒布部門(mén)分布一覽表Table 1 Distribution of policy promulgating departments

2.2.1 中共中央、國(guó)務(wù)院等最高機(jī)關(guān)參與發(fā)文比重大 國(guó)務(wù)院參與畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)文本發(fā)文數(shù)量達(dá)到19.6%，僅次于畜禽養(yǎng)殖業(yè)的直接所屬農(nóng)業(yè)部，這在其他領(lǐng)域是比較少見(jiàn)的，其參與1975-2015年125份中國(guó)海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)政策的比重為10%[11]，而參與1979-2015年161份中國(guó)海洋環(huán)保相關(guān)政策的比重僅占6.3%[12]，國(guó)務(wù)院對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染的重視程度非常高。而中共中央作為中國(guó)共產(chǎn)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在生態(tài)文明建設(shè)寫(xiě)入黨章后開(kāi)始參與發(fā)文。

2.2.2 21個(gè)部門(mén)參與了政策的發(fā)布，表現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策制定為多元主體化 其中農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、全國(guó)人大及其常委會(huì)等參與發(fā)布的政策文件相對(duì)較多，農(nóng)業(yè)部參與度最高，53.8%的政策文本的發(fā)布均有農(nóng)業(yè)部參與，這是由于畜禽養(yǎng)殖業(yè)隸屬農(nóng)業(yè)，受農(nóng)業(yè)部直接管理。其他部門(mén)相對(duì)較少，尤其是銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、工業(yè)和信息化部、國(guó)資委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)土資源部等參與度很低，且主要作為輔助協(xié)作部門(mén)參與政策頒布。

2.2.3 多部門(mén)協(xié)作發(fā)布的政策文本數(shù)量比重相對(duì)較小 143份政策文本中合作發(fā)文僅有34份，不足總政策的1/4；作為政策制定參與度最高的農(nóng)業(yè)部單獨(dú)發(fā)文比重達(dá)到70.3%；國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，除了與中共中央聯(lián)合發(fā)文外，基本都是獨(dú)立發(fā)文；而全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，均是單獨(dú)發(fā)文。中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策制定以單獨(dú)決策模式為主，合作發(fā)布政策相對(duì)較少，且合作發(fā)文主要集中在“十三五”期間達(dá)到27個(gè)，近三年部門(mén)間協(xié)作意識(shí)增強(qiáng)。

2.3 政策發(fā)布形式

通過(guò)對(duì)政策發(fā)布形式的匯總，并結(jié)合彭紀(jì)生等[22]對(duì)不同政策形式進(jìn)行“1～5”分式評(píng)分，對(duì)不同政策形式賦值，分值越高，相應(yīng)的政策級(jí)別越高，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 政策形式統(tǒng)計(jì)Table 2 Policy statistics

中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策的發(fā)文形式主要包括“法律”、“規(guī)劃”、“綱要”、“條例”等10種不同發(fā)文形式，中國(guó)對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染治理的政策形式呈現(xiàn)多樣化?？傮w來(lái)看，主要以“意見(jiàn)”、“規(guī)劃”、“方案”、“綱要”等形式發(fā)布的政策文本較多，占總政策文本比例達(dá)到67.8%，其中“意見(jiàn)”和“規(guī)劃”最多，分別占比23.1%、21.7%，整體上畜禽養(yǎng)殖污染治理相關(guān)文本以規(guī)劃指導(dǎo)性為主。尤其隨著“十二五”期間生態(tài)文明建設(shè)的提出，畜禽養(yǎng)殖污染資源化利用推行的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及沼氣、能源等其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃均大幅增加，實(shí)施方案及指導(dǎo)性意見(jiàn)文本發(fā)文增多，政府對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題給予更多關(guān)注。同時(shí)，法律法規(guī)文本則出現(xiàn)頻次降低，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化推行中，強(qiáng)制型約束力度較低，主要是規(guī)劃方向引導(dǎo)。

總體而言，“十五”期間，對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染的重視主要是宏觀(guān)環(huán)境層面的法律規(guī)范約束；“十一五”期間在非生態(tài)環(huán)境類(lèi)規(guī)劃文本中開(kāi)始較多體現(xiàn)；“十二五”到“十三五”期間，畜禽養(yǎng)殖污染的重視程度不斷加深，政策數(shù)量快速增加，文本形式多樣化，尤其是“規(guī)劃及意見(jiàn)”等指導(dǎo)性文本，增強(qiáng)了政策的專(zhuān)項(xiàng)針對(duì)性及可操作性。但政策文本的級(jí)別整體處于下降趨勢(shì)，這可能是由于高級(jí)別層面多是強(qiáng)制性約束，要求達(dá)標(biāo)無(wú)害化排放，不對(duì)環(huán)境產(chǎn)生污染，而畜禽養(yǎng)殖污染治理的方向從最初無(wú)害化要求到資源化處理的轉(zhuǎn)變，政策形式也會(huì)相應(yīng)變化。

3 畜禽污染治理政策工具運(yùn)用演變特征

本文從命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、引導(dǎo)參與型三大類(lèi)環(huán)境政策工具維度[23]對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策進(jìn)行分類(lèi)。對(duì)143個(gè)政策文本、268項(xiàng)條款進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)出中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策工具使用情況見(jiàn)圖2。

3.1 政策工具運(yùn)用結(jié)構(gòu)總體特征

3.1.1 引導(dǎo)參與型工具的運(yùn)用多樣化但結(jié)構(gòu)不合理 引導(dǎo)參與型工具的運(yùn)用占到絕大比重，且形式從示范推廣、引導(dǎo)鼓勵(lì)、技術(shù)創(chuàng)新推廣等使用頻次較高工具方式到監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、信息公布、宣傳推廣、制度建設(shè)等應(yīng)用較少的工具類(lèi)型，工具運(yùn)用多樣化。其中示范推廣的示范類(lèi)型也具有多樣化特點(diǎn)，開(kāi)始主要是示范工程、示范點(diǎn)建設(shè)，隨著資源化整縣推進(jìn)，工程項(xiàng)目示范建設(shè)也轉(zhuǎn)變?yōu)槭痉犊h建設(shè)。引導(dǎo)自愿手段參與是現(xiàn)階段的主要政策工具類(lèi)型，但工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，引導(dǎo)形式以示范建設(shè)及技術(shù)推廣為主，監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、信息公布等政府監(jiān)管類(lèi)較少，而監(jiān)管對(duì)有效控制畜禽養(yǎng)殖污染有重要作用[24]，目前已形成了一些可推廣的技術(shù)示范模式，引導(dǎo)作用應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)宣傳以增強(qiáng)人們的環(huán)保意識(shí)，并加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)管體系建設(shè)以形成道德約束。

3.1.2 命令控制型工具的運(yùn)用主要是標(biāo)準(zhǔn)限制類(lèi)且具有對(duì)象局限性 命令控制型工具的手段包括養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)前的審批、養(yǎng)殖過(guò)程中的排污約束、排污后的治理檢查等，具有多樣性，但主要是通過(guò)使用限制、標(biāo)準(zhǔn)、禁令等直接約束養(yǎng)殖戶(hù)的排污行動(dòng)，其前端的許可審批及后端的污染治理檢查關(guān)注相對(duì)較少。畜禽養(yǎng)殖污染與工業(yè)污染等便于監(jiān)測(cè)的污染不同，畜禽養(yǎng)殖污染主要為面源污染，規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)等類(lèi)點(diǎn)源污染才能通過(guò)命令控制型政策工具一定程度上監(jiān)管，因此，命令控制型工具強(qiáng)制約束的對(duì)象一直是類(lèi)點(diǎn)源污染的規(guī)模養(yǎng)殖，但僅以規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)為對(duì)象，不利于當(dāng)前整縣推進(jìn)資源化的實(shí)現(xiàn)。

3.1.3 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型多是獎(jiǎng)懲類(lèi)，交易類(lèi)工具運(yùn)用較少 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具的運(yùn)用比重低于15%，且主要以資金扶持為主，可操作性的手段相對(duì)單一，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控畜禽養(yǎng)殖污染治理問(wèn)題在中國(guó)的重視程度不足。中國(guó)政府重視畜禽養(yǎng)殖污染治理的初期主要運(yùn)用懲罰類(lèi)工具配合命令控制型以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖污染物達(dá)標(biāo)排放，后期采用資金支持以鼓勵(lì)資源化模式推行，并推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，資金支持的方式從補(bǔ)貼向多樣化獎(jiǎng)勵(lì)方式發(fā)展，但獎(jiǎng)懲均帶有較強(qiáng)政府干預(yù)色彩的市場(chǎng)調(diào)控手段，交易類(lèi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工具運(yùn)用目前仍較少，而大規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)對(duì)交易市場(chǎng)政策的接受度最高[6]。

3.2 政策工具運(yùn)用結(jié)構(gòu)演變特征

3.2.1 中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系總體上呈現(xiàn)“相對(duì)柔性” 引導(dǎo)參與型政策工具的使用頻次最高，占比70.5%；控制型工具的使用頻次次之，運(yùn)用比例為15.3%；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具的使用頻次較低，僅占14.2%。引導(dǎo)參與型政策工具的使用占絕對(duì)地位，而經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型與命令強(qiáng)制型工具的運(yùn)用頻次相差不大?？梢钥闯?，中國(guó)政府在對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染治理進(jìn)行政策指導(dǎo)時(shí)，不同于海洋環(huán)境管理的強(qiáng)制性，更傾向于使用手段相對(duì)弱化，但效果顯現(xiàn)較慢的引導(dǎo)型工具，明顯呈現(xiàn)“自下而上”的社會(huì)主動(dòng)參與治理[12]。中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系以柔性化的引導(dǎo)型工具為核心，經(jīng)濟(jì)型和強(qiáng)制型工具以相對(duì)強(qiáng)硬的手段輔以經(jīng)濟(jì)調(diào)控和命令控制。

3.2.2 中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策演變符合環(huán)境政策工具發(fā)展的一般特征 環(huán)境發(fā)展的不同階段使用不同的環(huán)境政策工具，環(huán)境調(diào)控經(jīng)歷命令控制型主導(dǎo)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段介入、自愿手段參與三個(gè)演化階段[25]，中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策的發(fā)展演變符合這一規(guī)律，且從“十一五”時(shí)期就進(jìn)入了自愿手段參與鼓勵(lì)為主導(dǎo)的多元化發(fā)展階段，中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策工具發(fā)展演變進(jìn)程短且快。中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染引起重視的“十五”初期，主要以無(wú)害化達(dá)標(biāo)處理作為治理要求，需要相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束，政策工具運(yùn)用表現(xiàn)為命令型主導(dǎo)治污方向，命令控制型工具運(yùn)用教多，占比48.1%。此后，循環(huán)利用、沼氣利用等資源化的處理方式成為主流思想，資源化的推行不能強(qiáng)制執(zhí)行，主要以引導(dǎo)參與型為主，強(qiáng)硬手段運(yùn)用逐漸被引導(dǎo)型的柔化策略取代。

4 結(jié)論與建議

根據(jù)143份政策文本、268條政策條款的文本量化研究，中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策體系從文外部屬性演變特征上表現(xiàn)為數(shù)量上周期性波動(dòng)上升；發(fā)文機(jī)構(gòu)多元化且相對(duì)獨(dú)立，部門(mén)協(xié)作仍需加強(qiáng)；發(fā)文形式由高級(jí)別法律規(guī)范形式向指導(dǎo)性可操作性規(guī)劃類(lèi)形式轉(zhuǎn)變?；谡吖ぞ叩奈谋緝?nèi)容演變特征大致符合環(huán)境政策演變的命令控制型主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)手段介入、自愿參與引導(dǎo)的三階段特征。未來(lái)，在中央生態(tài)文明建設(shè)及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策導(dǎo)向下，畜禽養(yǎng)殖污染治理仍會(huì)受到高度重視，如何基于中國(guó)處于引導(dǎo)型政策工具主導(dǎo)的多元化發(fā)展階段特征，通過(guò)政府命令強(qiáng)制性、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策工具的合理搭配使用，輔助引導(dǎo)參與型政策工具發(fā)揮政策效應(yīng)，推動(dòng)資源化利用是當(dāng)務(wù)之急。

其一，加強(qiáng)命令控制型工具對(duì)養(yǎng)殖戶(hù)畜禽養(yǎng)殖污染物處理的行為約束力。目前中國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理政策的有效對(duì)象多是規(guī)模養(yǎng)殖，但是不同規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)并存的現(xiàn)象在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)長(zhǎng)期存在。因此，一方面，加快畜禽養(yǎng)殖集約化發(fā)展，面源污染向點(diǎn)源污染轉(zhuǎn)變，以使命令控制型工具更能發(fā)揮作用。另一方面，相關(guān)政策制定時(shí)應(yīng)綜合考慮不同規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)。目前，《水污染防治法》[26]繼2008年加入對(duì)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖廢棄物處理利用要求后，2017年開(kāi)始率先對(duì)散養(yǎng)密集區(qū)也提出了要求，但根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模差異化政策的制定仍相對(duì)較少，未來(lái)隨著畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化整縣工作的推進(jìn)，政策制定過(guò)程中應(yīng)考慮不同政策對(duì)不同規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)的有效性[6,24]，系統(tǒng)化制定合適其政策效能體現(xiàn)的政策體系。

其二，通過(guò)市場(chǎng)配置資源是畜禽養(yǎng)殖污染治理自發(fā)且有效的根本途徑，應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具的設(shè)計(jì)，使環(huán)境污染負(fù)外部性?xún)?nèi)部化。一方面，通過(guò)環(huán)境稅費(fèi)使負(fù)外部效益內(nèi)部化，但此種措施需要法律手段的強(qiáng)制約束輔助，且不符合當(dāng)下資源化推進(jìn)的政策導(dǎo)向。另一方面，市場(chǎng)收益是刺激農(nóng)戶(hù)采納生態(tài)模式的重要因素，且大規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)對(duì)糞肥交易市場(chǎng)政策的接受意愿高于補(bǔ)貼等[6]，通過(guò)完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策體系尤其是交易市場(chǎng)相關(guān)政策，以實(shí)現(xiàn)污染物到資源的順利轉(zhuǎn)變，使污染負(fù)外部效應(yīng)正向內(nèi)部化為經(jīng)濟(jì)效益。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)通過(guò)將廢物流連接到可能的受益人，可以將負(fù)外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為積極效應(yīng)[27]，探索推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的激勵(lì)政策是推行資源化的重要切入點(diǎn)，后續(xù)將開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式推行的效益及制度設(shè)計(jì)研究，以服務(wù)中國(guó)鄉(xiāng)村振興及生態(tài)文明建設(shè)。