滄州市扶貧再貸款使用率偏低原因分析及對策

宋秀茹

摘要：2016年，中國人民銀行設(shè)立扶貧再貸款，旨在專項(xiàng)支持貧困地區(qū)地方法人金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大涉農(nóng)信貸投放，降低涉農(nóng)融資成本。三年過去，在各級人行和金融機(jī)構(gòu)的推動、配合下，有力地推動了扶貧工作。但部分地區(qū)仍存在商業(yè)可持續(xù)性不強(qiáng)、擔(dān)保抵押體系不完善、對貧困戶支持力度不強(qiáng)、激勵機(jī)制不到位等問題，導(dǎo)致扶貧再貸款使用率偏低，制約了預(yù)期效果。文章以滄州市為例，對扶貧再貸款使用率偏低的原因進(jìn)行了分析，提出了推廣“政銀企戶保”模式、貧困戶與企業(yè)額度互通等合理化建議，并探索性的探討了引入CDS信用衍生品來提升使用率的可能性。

關(guān)鍵詞：扶貧貸款;使用效率;原因?qū)Σ?/p>

一、支農(nóng)、扶貧再貸款政策設(shè)立的背景

支農(nóng)再貸款是人民銀行在農(nóng)村金融改革過程中促進(jìn)改善農(nóng)村金融服務(wù)、支持農(nóng)村信用社擴(kuò)大涉農(nóng)信貸投放的一項(xiàng)重要政策措施。自1996年全國農(nóng)村信用社與中國農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系以后，農(nóng)業(yè)銀行不再向農(nóng)村信用社提供支持資金。同時(shí)，受90年代后期地方金融風(fēng)險(xiǎn)等多方面的影響，縣域金融服務(wù)和涉農(nóng)信貸需求與農(nóng)村信用社資金不足的矛盾日益突出。為支持?jǐn)U大涉農(nóng)信貸投放，引導(dǎo)增加農(nóng)戶貸款，促進(jìn)改善農(nóng)村金融服務(wù)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行從1999年開始辦理支農(nóng)再貸款業(yè)務(wù)。經(jīng)過多年的發(fā)展，其內(nèi)涵與外延不斷突破，逐步發(fā)展成為中國人民銀行支持農(nóng)村金融發(fā)展的重要工具。

2016年3月，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的重要戰(zhàn)略部署，加大金融扶貧力度，引導(dǎo)地方法人金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對貧困地區(qū)的信貸投放，降低社會融資成本，根據(jù)《中國人民銀行發(fā)展改革委財(cái)政部銀監(jiān)會證監(jiān)會保監(jiān)會扶貧辦關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》（銀發(fā)〔2016〕84號），中國人民銀行決定在支農(nóng)再貸款下設(shè)立扶貧再貸款。要求地方法人金融機(jī)構(gòu)將借用的扶貧再貸款資金全部用于發(fā)放貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟n立卡的相關(guān)情況，優(yōu)先支持建檔立卡貧困戶和帶動貧困戶就業(yè)發(fā)展的企業(yè)、農(nóng)村合作社，積極推動貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進(jìn)貧困人口脫貧致富。扶貧再貸款實(shí)行比支農(nóng)再貸款更為優(yōu)惠的利率，分別為3個月1.45%、6個月1.65%、1年1.75%，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)。

二、滄州市近三年扶貧成效與扶貧再貸款使用情況

滄州市下轄2個區(qū)，14個縣，其中3個國定貧困縣和4個省定貧困縣。2016～2018年，全市脫貧人口3.14萬，截至2018年年底，全市建檔立卡貧困人口尚存2.02萬人。截至目前，7個貧困縣的貧困人口合計(jì)0.86萬人，占全市貧困人口43%。2018年，滄州市扶貧再貸款發(fā)放量達(dá)到15440萬元，比2017年激增14440萬元，但略低于2016年發(fā)放量，見圖1，年均發(fā)放11046.67萬元，收獲一定成效，但整體使用率仍然偏低，未完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

三、扶貧再貸款使用率偏低原因分析

（一）利潤率低，商業(yè)可持續(xù)性不強(qiáng)

扶貧再貸款模式要求金融機(jī)構(gòu)須堅(jiān)持商業(yè)原則，發(fā)放扶貧再貸款須風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，并按期償還本息。按現(xiàn)行要求，人民銀行對金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的一年期扶貧再貸款利率為1.76%，金融機(jī)構(gòu)對外發(fā)放利率不得高于一年期基準(zhǔn)利率4.35%，可知金融機(jī)構(gòu)毛利率為2.6% 。刨除營銷、管理、審核和違約風(fēng)險(xiǎn)等成本，凈利潤所剩無幾，與普通商業(yè)貸款加權(quán)平均利率10%左右，存在較大利差。通過測算，農(nóng)信社的非資金成本率高于大約4%時(shí)，會出現(xiàn)入不敷出，村鎮(zhèn)銀行由于體量小，人員少，成本只會更高，整體商業(yè)可持續(xù)較差。

（二）違約風(fēng)險(xiǎn)高

扶貧再貸款是國家為了幫扶貧困地區(qū)、貧困項(xiàng)目、貧困人口而設(shè)立，注定了大多數(shù)并非是優(yōu)質(zhì)客戶的優(yōu)質(zhì)貸款，即對金融機(jī)構(gòu)來講，產(chǎn)生不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)較高，在商業(yè)考量上較為抵觸。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)為保證商業(yè)可持續(xù)性，可能滋生監(jiān)管套利問題。如通過違規(guī)操作，把扶貧資金發(fā)放給不符合要求的主體，或要求客戶將扶貧再貸款部分返存銀行，再通過商業(yè)貸款發(fā)放給其他優(yōu)質(zhì)客戶等違規(guī)問題。這些現(xiàn)象，均是基于扶貧再貸款的低利率無法覆蓋其高風(fēng)險(xiǎn)造成的。

（三）扶貧免責(zé)機(jī)制不完善

貧困戶屬于低收入群體，絕大多數(shù)不符合貸款條件，扶貧貸款的風(fēng)險(xiǎn)高于其他涉農(nóng)貸款。同時(shí)，有些貧困戶信用意識淡薄，存在違約、失信情況，導(dǎo)致信貸人員出現(xiàn)“畏貸”、怕?lián)?zé)等思想包袱。

（四）金融機(jī)構(gòu)無資金需求

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣域，農(nóng)信社憑借布局早、網(wǎng)點(diǎn)多的優(yōu)勢，存貸款均位列金融機(jī)構(gòu)第一位，但縣域缺乏優(yōu)質(zhì)客戶，地方法人金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定又不可跨縣開展業(yè)務(wù)，導(dǎo)致存貸比普遍偏低，以滄州市海興縣為例，2018年年末，農(nóng)信社存貸比僅為45.84%。閑置存款充足，更傾向于向市場投放高息商業(yè)貸款，申請各類再貸款資金意愿不足。村鎮(zhèn)銀行因?yàn)椴季滞?、網(wǎng)點(diǎn)少、社會認(rèn)可度較低、攬儲能力偏弱、自有資金不足，導(dǎo)致存貸比較高，客觀存在資金需求，申請?jiān)儋J款意愿較強(qiáng)，但也因較低的利潤率和缺乏優(yōu)質(zhì)客戶望而卻步，更傾向于向發(fā)起行進(jìn)行拆借，補(bǔ)充資金需求，發(fā)放商業(yè)貸款。

（五）金融機(jī)構(gòu)位于發(fā)放流程核心位置

現(xiàn)行各類再貸款管理模式中，金融機(jī)構(gòu)均處于發(fā)放流程的核心地位，見圖2，如金融機(jī)構(gòu)自身無申請意愿，整體工作便難以推進(jìn)。扶貧再貸款區(qū)別于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，金融機(jī)構(gòu)只是起到資金劃轉(zhuǎn)支付的“走賬”功能，扶貧再貸款必須依托在貧困地區(qū)覆蓋面廣的、影響力大的農(nóng)信社和村鎮(zhèn)銀行來發(fā)放。也不同于“降息”、“降準(zhǔn)”，扶貧再貸款對金融機(jī)構(gòu)沒有行政強(qiáng)制效果，人民銀行只能采取勸說、激勵、考核加分等方式來進(jìn)行引導(dǎo)。

（六）地方擔(dān)保、抵押體系不完善

據(jù)了解，部分金融機(jī)構(gòu)對敞口授信的存量客戶外，暫只接受政府出資成立的擔(dān)保公司的擔(dān)保。而現(xiàn)階段，一些市縣擔(dān)保體系并不健全，部分縣域政府尚未出資成立擔(dān)保公司。抵押層面，金融機(jī)構(gòu)在扶貧再貸款領(lǐng)域側(cè)重于土地、房產(chǎn)等固定資產(chǎn)抵押。對設(shè)備和原材料的接受度非常低，且不接受應(yīng)收賬款等貿(mào)易和票據(jù)融資，這也是縣域金融機(jī)構(gòu)規(guī)模小，人數(shù)少，風(fēng)險(xiǎn)承受能力差，資產(chǎn)變現(xiàn)能力弱等客觀現(xiàn)狀造成的。

（七）對建檔立卡貧困戶支持較少

現(xiàn)階段全國范圍內(nèi)，扶貧再貸款的發(fā)放對象主要為地方涉農(nóng)的行業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社。對建檔立卡貧困戶發(fā)放量較小。以滄州市為例，2018年滄州市共發(fā)放扶貧再貸款15440萬元，全部投向16家企業(yè)，3家合作社，無直接投向建檔立卡貧困戶。這源于金融機(jī)構(gòu)對貧困戶違約風(fēng)險(xiǎn)較高的考量。而企業(yè)抵押物不足，擔(dān)保不好找，也成為了擴(kuò)大再貸款投放額度的掣肘之處。

四、提高扶貧再貸款使用率相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)國家信貸政策宣傳，提高農(nóng)民對開辦扶貧再貸款認(rèn)知度

各級人民銀行和地方法人金融機(jī)構(gòu)要積極宣傳人民銀行開辦扶貧再貸款的目的意義以及發(fā)放對象政策界限，讓廣大農(nóng)民群眾全面了解國家開辦扶貧再貸款業(yè)務(wù)的政策意義，做到讓貧困戶既得到實(shí)惠，又感受到黨和國家溫暖;同時(shí)又維護(hù)了農(nóng)村金融市場秩序。

（二）推廣完善“政銀企戶?！蹦Ｊ?/p>

現(xiàn)階段，滄州轄內(nèi)已建立了扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，推動了7個貧困縣均已成立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，與12家金融機(jī)構(gòu)簽訂了金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償協(xié)議，存入補(bǔ)償金2.1億元，對金融機(jī)構(gòu)的違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行抵補(bǔ)，但尚未對融資成本更低的扶貧再貸款建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)積極推廣完善隆化縣首創(chuàng)的“政銀企戶?！蹦Ｊ?。所謂“政銀企戶?！敝饕侵赣烧畡?chuàng)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金存入銀行，增加其營業(yè)收入，提高其扶貧再貸款資金發(fā)放意愿，當(dāng)“企、戶”發(fā)生違約時(shí)，由保險(xiǎn)公司與政府、銀行按8：1：1的比例共同承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)，多方聯(lián)動，形成合力，解決銀行的后顧之憂，使涉農(nóng)企業(yè)和貧困戶真正受益。

（三）建立政府貼息、利潤補(bǔ)償機(jī)制

政府應(yīng)加大貼息、補(bǔ)償力度。據(jù)悉，湖北黃岡政府對扶貧再貸款進(jìn)行全貼息，對利率為8%的精準(zhǔn)扶貧貸款貼息5%，實(shí)現(xiàn)了較好效果。同時(shí)，政府可在銀行發(fā)放一定額度的扶貧再貸款后，在其他政府工程項(xiàng)目上，保證在該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行適度比例融資，或部分地方財(cái)政存款優(yōu)先存入該金融機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償其利潤損失。

（四）企業(yè)與貧困戶再貸款額度互通

打通建檔立卡貧困戶與涉農(nóng)企業(yè)的再貸款額度通道，鼓勵企業(yè)招聘貧困戶為員工，通過“銀企戶”三方協(xié)議，允許企業(yè)借用貧困戶員工的扶貧貸款生產(chǎn)經(jīng)營，同時(shí)承擔(dān)貧困戶的還款主體責(zé)任。即有效解決涉農(nóng)企業(yè)擔(dān)保、抵押不足的問題，也提升了貧困戶就業(yè)的可能性。對于和貧困戶簽訂農(nóng)產(chǎn)品長期收購合同的企業(yè)，提高扶貧再貸款的發(fā)放優(yōu)先級，延長其還款期限。使貧困戶手中的貸款有項(xiàng)目可做，增加直接收入來源，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。解決對建檔立卡貧困戶支持較少的現(xiàn)狀。

（五）加大精準(zhǔn)扶貧的市場對接

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要深入農(nóng)戶一線，開展深入調(diào)查，弄清摸實(shí)困難情況，精準(zhǔn)識別困難程度，把準(zhǔn)看透貧困原因。將農(nóng)戶信用信息和扶貧信息結(jié)合使用，以信用評級“聯(lián)姻”精準(zhǔn)扶貧，精確投放信貸資金，大力提升資金使用效率，真正做到“對象精準(zhǔn)、應(yīng)貸盡貸”。有效實(shí)現(xiàn)信貸資金對金融扶貧的“精準(zhǔn)滴灌”。同時(shí)，還應(yīng)大力開展扶貧金融產(chǎn)品創(chuàng)新，將龍頭企業(yè)、合作社、貧困戶的貸款融資與產(chǎn)業(yè)融合、就業(yè)有機(jī)結(jié)合，解決當(dāng)前扶貧再貸款創(chuàng)新不足與貧困人口需求不相適應(yīng)問題。

（六）金融監(jiān)管部門側(cè)重考核，改善激勵機(jī)制

在宏觀審慎評價(jià)中對發(fā)放扶貧再貸款的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行加分。對未申請扶貧再貸款的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行扣分。同時(shí)對于因發(fā)放扶貧再貸款而新增的不良貸款率，提高容忍度，或只作為MPA體系中的參考項(xiàng)，不予扣分。同時(shí)，人民銀行應(yīng)協(xié)調(diào)地方政府，利用多種渠道，加大對金融機(jī)構(gòu)的宣傳力度，擴(kuò)大其商業(yè)美譽(yù)度、潛在客戶挖掘度、提高社會效益向商業(yè)效益的轉(zhuǎn)化率。同時(shí)要及時(shí)制定小額扶貧信貸盡職免責(zé)指導(dǎo)意見，切實(shí)提高信貸人員辦理貸款的積極性。

五、探索性建議

適度開發(fā)、引入信用衍生類產(chǎn)品。如在全球交易最廣泛的場外信用衍生品“信用違約互換”（Credit Default Swap，CDS），CDS產(chǎn)品的本質(zhì)就是在一定期限內(nèi)，買賣雙方就指定的信用事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換的合約，又稱為“貸款違約保險(xiǎn)”，天生符合扶貧再貸款相性。

銀行為發(fā)放的扶貧再貸款進(jìn)行投保，允許保險(xiǎn)公司將擔(dān)保的扶貧再貸款債券化，根據(jù)信用評級，打包成分級理財(cái)產(chǎn)品，面向其他銀行、保險(xiǎn)公司、風(fēng)險(xiǎn)基金出售，將扶貧工作引入全社會，撬動更多的扶貧資金，即可以用來覆蓋違約風(fēng)險(xiǎn)，補(bǔ)充現(xiàn)行單一的擔(dān)保和補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)也減輕金融機(jī)構(gòu)的審核和違約成本。

但目前，中國信用評級體制的完善尚需時(shí)間，專業(yè)評級機(jī)構(gòu)對縣域覆蓋能力不足，需要銀行、保險(xiǎn)公司對貸款主體進(jìn)行聯(lián)合評級，同時(shí)金融監(jiān)管部門需對該類產(chǎn)品進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

扶貧再貸款對推動貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進(jìn)貧困人口脫貧致富發(fā)揮著積極作用。通過對滄州市近三年扶貧成效和扶貧再貸款使用情況的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，存在整體使用率仍然偏低、未完全實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果的問題。本文深刻分析其中的原因，提出加強(qiáng)國家信貸政策宣傳，提高農(nóng)民對開辦扶貧再貸款認(rèn)知度、推廣完善“政銀企戶?！蹦Ｊ浇ㄗh等，實(shí)現(xiàn)扶貧再貸款在脫貧攻堅(jiān)工作重要作用。

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（作者單位：中國人民銀行滄州市中心支行）