新形勢(shì)下政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的發(fā)展模式探討

張洲 易雅

【摘要】本文主要對(duì)政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行研究，對(duì)其片區(qū)開(kāi)發(fā)的商業(yè)邏輯進(jìn)行梳理分析。探索性地提出未來(lái)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的核心模式，為各級(jí)地方政府及投資企業(yè)提供運(yùn)作思路和參考內(nèi)容。

【關(guān)鍵詞】片區(qū);綜合開(kāi)發(fā);政企合作;發(fā)展模式

1、引言

隨著國(guó)家的政策調(diào)整，地方政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨向以土地財(cái)政融資，用基建投資拉動(dòng)GDP增速的方式，對(duì)城市資源進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)利用，以充分市場(chǎng)化從根本上解決資金來(lái)源、資源整合、資產(chǎn)利用問(wèn)題，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。過(guò)去的基建投融資模式均以單個(gè)項(xiàng)目為主，以華夏幸福片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的片區(qū)PPP模式已經(jīng)進(jìn)入到區(qū)域開(kāi)發(fā)層面，主要內(nèi)容包括一二級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)四個(gè)部分。如今，現(xiàn)代化進(jìn)程逐步加快，由單個(gè)項(xiàng)目上升到區(qū)域集成開(kāi)發(fā)已是大勢(shì)所趨。

在國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、財(cái)金[2019]10號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》文件中，明確政府財(cái)政支出的PPP項(xiàng)目不得超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，這一定程度上加大了采用PPP模式進(jìn)行片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的難度，處于片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)財(cái)力不足但迫切需求的局面。

2、片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的商業(yè)邏輯

目前我國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展，主要表現(xiàn)在以國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移聚集發(fā)展的園區(qū)經(jīng)濟(jì)和以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為主的城市管理。兩者共同推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，同時(shí)形成了城市經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)分離的現(xiàn)象。為逐步強(qiáng)化生態(tài)城市理念，主張以混合式整體規(guī)劃布局，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展。與一般項(xiàng)目相比，片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)具有周期長(zhǎng)、耗資大、牽涉面廣的特性。解決資源及資金聚集、產(chǎn)業(yè)及人口導(dǎo)入和規(guī)劃及實(shí)施路徑這三個(gè)問(wèn)題，是片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的成功關(guān)鍵因素。

片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的商業(yè)邏輯歸根結(jié)底是對(duì)區(qū)域內(nèi)土地資源的價(jià)值進(jìn)行再挖掘，對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生活方式進(jìn)行更高效率和更高質(zhì)量的安排和組織。從整體性集成開(kāi)發(fā)思路，以促成產(chǎn)業(yè)集聚和可持續(xù)發(fā)展為核心，以工業(yè)、商業(yè)、住宅及公共設(shè)施在內(nèi)的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為重要支柱，帶動(dòng)服務(wù)經(jīng)濟(jì)和消費(fèi)經(jīng)濟(jì)，做大區(qū)域總需求，實(shí)現(xiàn)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

在過(guò)往基建項(xiàng)目中，股東層面一般也會(huì)出于項(xiàng)目的融資需求及投資人財(cái)務(wù)指標(biāo)考慮，由基建企業(yè)作為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的項(xiàng)目承接方成立項(xiàng)目公司，實(shí)施整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。一定程度上可解決城市開(kāi)發(fā)中的資金難題，在工程策劃、基建工程、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等方面均可充分發(fā)揮企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢(shì)，借助資源整合的能力，提高新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型效率。

3、片區(qū)PPP模式（政府和社會(huì)資本合作）

隨著國(guó)家及地方政府PPP政策文件的持續(xù)出臺(tái)，對(duì)這一模式的認(rèn)識(shí)也在逐步深化?！癙PP模式作為政府方和社會(huì)資本方通過(guò)市場(chǎng)化方式提供公共產(chǎn)品的一種合作關(guān)系機(jī)制，對(duì)價(jià)有償是其本質(zhì)。在風(fēng)險(xiǎn)收益一致的基礎(chǔ)上，政府方付費(fèi)的效益最大化和社會(huì)資本方成本的最小化之間的協(xié)調(diào)，應(yīng)成為片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目PPP模式中運(yùn)作方式選擇的指導(dǎo)原則?！盵4]截止2019年末，管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目9440個(gè)，同比增加786個(gè)、增長(zhǎng)9.1%，累計(jì)項(xiàng)目投資額14.4萬(wàn)億元，PPP市場(chǎng)由過(guò)去中數(shù)量和速度向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變。根據(jù)近年P(guān)PP模式發(fā)展，“2019年P(guān)PP市場(chǎng)規(guī)模穩(wěn)中有增，開(kāi)工項(xiàng)目投資額同比大幅增長(zhǎng)，凈入庫(kù)項(xiàng)目投資額前五位開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)內(nèi)容緊密相關(guān)，分別是交通運(yùn)輸7332億元、市政工程1921億元、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)1429億元、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)908億元、林業(yè)718億元?！盵5]PPP模式符合我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)。

從2019年數(shù)據(jù)顯示，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目占比大。三類(lèi)回報(bào)機(jī)制占比凈入庫(kù)項(xiàng)目投資額分別為使用者付費(fèi)25.9%、可行性缺口補(bǔ)助81.8%、政府付費(fèi)-7.7%。顯然非片區(qū)PPP之前主要以剛性?xún)陡叮瑐鶛?quán)投資思維為主。然而在PPP政策不斷出臺(tái)及財(cái)金10號(hào)文之后，受財(cái)政紅線的約束影響，從債權(quán)投資過(guò)渡為股權(quán)投資已是未來(lái)趨勢(shì)。地方政府與社會(huì)資本應(yīng)形成“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的付費(fèi)與分成模式，以非剛性?xún)陡蹲云胶獾氖找婺Ｊ?，取得區(qū)域價(jià)值提升與稅收增加帶來(lái)的增量財(cái)政收入。

華夏幸福發(fā)揮“工業(yè)園區(qū)+房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”的基業(yè)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新華夏幸福獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)新城商業(yè)模式，成為國(guó)家發(fā)改委首批向社會(huì)推出的PPP典型案例。華夏幸福通過(guò)與政府簽署排他性協(xié)議，壟斷片區(qū)一級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)行土地整理與配套設(shè)施建設(shè)，然后利用一級(jí)開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)低價(jià)獲取大片房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)住宅銷(xiāo)售回籠資金。同時(shí)借助自身產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，代政府開(kāi)展招商引資工作，為園區(qū)提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)整合。據(jù)華夏幸福財(cái)報(bào)顯示，2019年累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入1052.10億元的佳績(jī)。在政府視角，通過(guò)收稅和賣(mài)地賺取收益支付公司一級(jí)開(kāi)發(fā)的成本，同時(shí)獲取二級(jí)開(kāi)發(fā)帶來(lái)的GDP增長(zhǎng)和稅收收益。該模式具有很強(qiáng)的復(fù)制能力，實(shí)現(xiàn)了政企合作共贏。

4、授權(quán)經(jīng)營(yíng)ABO模式（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)）

在地方政府直接投資與PPP模式實(shí)施合規(guī)性難的背景下，ABO模式屬于對(duì)PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)充，有較強(qiáng)的屬地經(jīng)營(yíng)和區(qū)域統(tǒng)籌等特點(diǎn)。實(shí)質(zhì)是將封閉區(qū)域內(nèi)的投入和產(chǎn)出實(shí)現(xiàn)自平衡，以“委托代理”的方式，由當(dāng)?shù)卣衅瑓^(qū)綜合開(kāi)發(fā)主管部門(mén)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式，選定具備較強(qiáng)資源整合能力的平臺(tái)公司或當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主并授予項(xiàng)目主體在指定區(qū)域的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)整理、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等內(nèi)容，有效隔離政府直接債務(wù)。當(dāng)?shù)卣畠H在政策保障、審批事項(xiàng)、土地整理、優(yōu)惠貸款、專(zhuān)項(xiàng)資金等方面給予支持。但是目前國(guó)家尚未對(duì)ABO模式出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)或指導(dǎo)意見(jiàn)，在實(shí)施過(guò)程中缺乏法律依據(jù)。

這種模式將授權(quán)經(jīng)營(yíng)公開(kāi)化與契約化，更有利于做出相關(guān)隔離安排。優(yōu)勢(shì)在于利用地方國(guó)企具備熟悉當(dāng)?shù)厍闆r和投融資政策，促使在資本金和抵押物籌集方面更加便利，一定程度上為融資提供增信。另一方面以項(xiàng)目公司主體實(shí)現(xiàn)回報(bào)機(jī)制的變現(xiàn)，主要包括土地征拆成本和片區(qū)二級(jí)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)等溢價(jià)。逐步推動(dòng)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類(lèi)國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類(lèi)項(xiàng)目。

北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京投公司通過(guò)簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類(lèi)市場(chǎng)主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

結(jié)論：

本文結(jié)合國(guó)家最新政策體系要求，從政企合作片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的角度，對(duì)當(dāng)下片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的趨勢(shì)及商業(yè)邏輯做了梳理和分析。從主要參與者的各個(gè)優(yōu)勢(shì)，提出政企之間互補(bǔ)的合作空間。探索性地提出未來(lái)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)的核心模式，為各級(jí)地方政府及投資企業(yè)提供運(yùn)作思路和參考內(nèi)容。具體實(shí)施時(shí)，需根據(jù)項(xiàng)目具體情況及開(kāi)發(fā)需求，制定具體實(shí)施方案并加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證工作，以保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

[1]范川 王曉東 李彩霞：《新形勢(shì)下片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目運(yùn)作思路探析》[J].中國(guó)房地產(chǎn)2019年9月上旬刊，第47-50頁(yè).

[2]鐘坤：《片區(qū)開(kāi)發(fā)模式及各階段設(shè)計(jì)概論》[J].中國(guó)水運(yùn)2016年5月，第321-323頁(yè).

[3]劉輝義：《片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目咨詢(xún)的要點(diǎn)和存在問(wèn)題分析》[J].中國(guó)勘查設(shè)計(jì)2017年，第69-71頁(yè).

[4]邢旭：《片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)作方式選擇研究》[R].北京德恒（溫州）律師事務(wù)所2016年7月.

[5]財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心：《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2019年報(bào)》[EB/OL]

作者簡(jiǎn)介：

張洲（1985-），男，漢族，研究生，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，副總經(jīng)理，研究方向：房地產(chǎn)方向。

易雅（1995-），女，漢族，本科生，業(yè)務(wù)經(jīng)理，研究方向：房地產(chǎn)方向。