城鎮(zhèn)化進程中鹽城市農(nóng)村人力資源的開發(fā)策略

趙紅軍

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;鹽城市;農(nóng)村人力資源開發(fā);職業(yè)教育

中圖分類號：G725文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）07 — 0132 — 03

李克強總理在2019年政府工作報告中提出，“要扎實做好高校畢業(yè)生、退役軍人、農(nóng)民工等重點群體就業(yè)工作，加強對城鎮(zhèn)各類就業(yè)困難人員的就業(yè)幫扶”。〔1〕城鎮(zhèn)化是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的核心要素，也是提升人民生活水平，改善生活質(zhì)量，提升民眾綜合素質(zhì)的關(guān)鍵。江蘇省鹽城市建市30多年來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，伴隨著工業(yè)化進程的加快，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也不斷提高，城鎮(zhèn)規(guī)模、人居環(huán)境等方面都發(fā)生了質(zhì)的變化。但是隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村人力資源開發(fā)也暴露出了不少問題，已經(jīng)成為制約城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的瓶頸。從實踐效果看，職業(yè)教育是農(nóng)村人力資源開發(fā)的主要手段，也是實現(xiàn)農(nóng)村精準脫貧的重要方式。

一、鹽城市城鎮(zhèn)化進程的主要表現(xiàn)

（一）城鎮(zhèn)化進程總體偏慢。據(jù)統(tǒng)計，目前鹽城市城鎮(zhèn)化水平為58%左右，低于江蘇省全省65%的平均水平。鹽城市城鎮(zhèn)化的發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型上升期，具有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＵw來看，鹽城城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)“區(qū)里高于縣（市）、南部高于北部”的不均衡現(xiàn)象。

（二）發(fā)展方式較為粗放。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。鹽城作為江蘇省最大、全國前列的農(nóng)業(yè)大市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重位居全省后位。二是土地利用不集約。城鎮(zhèn)建筑密度和容積率偏低，農(nóng)村居民點用地數(shù)量大、布局分散。三是生態(tài)環(huán)境不如意。鹽城市不少化工園區(qū)對生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了一定威脅。

（三）城鄉(xiāng)差距依然較大。由于教育、醫(yī)療、文化等方面的優(yōu)質(zhì)資源集中在市區(qū)和縣（市），城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差異較大。農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件、師資力量、教育教學(xué)質(zhì)量不高，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)公共衛(wèi)生專業(yè)人員不足，公共文化服務(wù)設(shè)施覆蓋率處于全省較后的位次。

二、鹽城市農(nóng)村人力資源的整體態(tài)勢

城鎮(zhèn)化進程依賴于當?shù)厝肆Y源水平，鹽城市人力資源的供給主要來自于農(nóng)村。自2015 年以來，隨著鹽城市農(nóng)村醫(yī)療水平的不斷提升，農(nóng)村人口出生率較高，提供了充沛的人口資源。但是，鹽城地區(qū)不少勞動力外流，致使農(nóng)村勞動力整體水平較低，特別是高技術(shù)技能人才供給與實際需求存在脫節(jié)。目前，鹽城地區(qū)農(nóng)村人力資源現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)以下特點：

（一）存量大且勞動力過剩

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的加快推進，鹽城市農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎爻什粩嘞陆档内厔?，但比重仍然較大。由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，主要以農(nóng)業(yè)為主，耕地面積又逐年減少。整體而言，鹽城地區(qū)農(nóng)村勞動力資源需要進一步加大開發(fā)力度，提升技術(shù)技能水平，促進農(nóng)民增收，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為全面建成小康社會打下堅實基礎(chǔ)。

（二）總體質(zhì)量不高且綜合素質(zhì)偏低

農(nóng)村人力資源的質(zhì)量主要表現(xiàn)在農(nóng)民學(xué)歷水平、科技素養(yǎng)、身體素質(zhì)、管理經(jīng)營能力等方面。從接受教育的年限和層次來看，鹽城地區(qū)農(nóng)村勞動者整體文化水平偏低。從科技素養(yǎng)來看，農(nóng)村勞動力科技知識和科學(xué)操作水平明顯偏低。農(nóng)村普遍缺乏技術(shù)推廣人員，大部分農(nóng)民未接受過相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)。在現(xiàn)有的農(nóng)村勞動力培訓(xùn)活動中，以理論化培訓(xùn)為主，而且頻率不高。從身體素質(zhì)、醫(yī)療衛(wèi)生條件上看，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的持續(xù)提升，農(nóng)村勞動力的健康狀況已經(jīng)得到了明顯改善，但與城市相比仍有較大差距。

（三）整體結(jié)構(gòu)不平衡

產(chǎn)業(yè)分布方面的不合理是鹽城農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)的失衡主要表現(xiàn)。第一產(chǎn)業(yè)是鹽城地區(qū)農(nóng)村勞動力分布的主要產(chǎn)業(yè)，且比重相對較高。隨著城鎮(zhèn)化進程不斷加快，從事第二、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力數(shù)量也呈增長態(tài)勢，但依然較少。

三、職業(yè)教育視域下鹽城農(nóng)村人力資源開發(fā)的主要問題

（一）政府管理缺位，農(nóng)村職教協(xié)同發(fā)展的機制失靈

1.經(jīng)費投入不足。從全市范圍來看，鹽城市在農(nóng)民繼續(xù)教育與培訓(xùn)工作中投入的經(jīng)費總體偏低。在具體運行過程中，政府下達的經(jīng)費總量與實際到位資金數(shù)目存有差距。根據(jù)調(diào)查，在鹽城市城區(qū)下轄的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中，基本都沒有將教育經(jīng)費真正落實到位。

2.重視程度不夠。農(nóng)民職業(yè)教育與培訓(xùn)在地區(qū)整個繼續(xù)教育事業(yè)中處于邊緣地帶。鹽城地區(qū)尤其是一些縣域社區(qū)培訓(xùn)中心，普遍都缺乏獨立的法人實體和人員編制。還有不少成人教育機構(gòu)的教師編制掛靠在中小學(xué)，沒能體現(xiàn)出一種類型教育該有的地位。

3.部門協(xié)調(diào)不暢。協(xié)調(diào)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化進程的重要特征之一，在農(nóng)村人力資源開發(fā)過程中，相關(guān)部門應(yīng)通力合作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但在具體事務(wù)中，不少部門各自為政，缺乏合力，導(dǎo)致培訓(xùn)內(nèi)容重復(fù)，教育資源浪費，這直接影響著農(nóng)村人力資源開發(fā)的效果?！?〕

（二）培訓(xùn)內(nèi)容脫離實際需求，針對性和靈活性不夠

1.培訓(xùn)內(nèi)容與實際脫節(jié)。目前，對于農(nóng)民的教育和培訓(xùn)多是重形式，輕效果。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民參加培訓(xùn)面臨最大問題中“培訓(xùn)內(nèi)容不適用”的比例占40.63%，“培訓(xùn)內(nèi)容聽不懂”的比例占29.08%。上述問題的出現(xiàn)，主要是因為培訓(xùn)資源的供給出現(xiàn)問題，資源質(zhì)量不高，加之有的培訓(xùn)內(nèi)容缺乏操作性，必然不受農(nóng)民的歡迎。

2.培訓(xùn)方式不具靈活性。要強化培訓(xùn)的效果，必須注重改善培訓(xùn)方式。為提升培訓(xùn)實效，培訓(xùn)需考慮到農(nóng)民的參與意愿。不少培訓(xùn)沒有考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性特點，將培訓(xùn)安排在農(nóng)忙期，必然參與積極性不高。在培訓(xùn)中主要以室內(nèi)授課和集中授課等形式為主，現(xiàn)場實踐操作內(nèi)容偏少。同時，現(xiàn)代信息技術(shù)等手段沒能得到合理的運用。

（三）農(nóng)民缺乏培訓(xùn)意愿，人力資源開發(fā)的自覺性有待提高

1.存有傳統(tǒng)的小農(nóng)意識。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化進程中人力資源開發(fā)的受益者，也是職業(yè)教育與培訓(xùn)的主體，但很多農(nóng)民還有著小農(nóng)意識，沒有認識到人力資源開發(fā)的重要作用。甚至有部分農(nóng)民認為培訓(xùn)是浪費時間與精力，與其參加培訓(xùn)還不如下田干活或出門打工。

2.培訓(xùn)意愿整體不高。根據(jù)在鹽城市部分村鎮(zhèn)調(diào)查顯示，有四成左右的農(nóng)民不愿意參加培訓(xùn)或者覺得培訓(xùn)無意義。農(nóng)民看重的是直接的產(chǎn)品增值或收入增加，有時間寧愿去打工，也不想?yún)⒓优嘤?xùn)。至于人力資本投入的產(chǎn)出效益則帶有滯后性和間接性，農(nóng)民一般參加意愿不高。

四、職業(yè)教育視域下農(nóng)村人力資源開發(fā)的主要策略

（一）加大投入，完善相關(guān)制度，形成農(nóng)村人力資源開發(fā)的合力

1.穩(wěn)定培訓(xùn)經(jīng)費。農(nóng)村人力資源開發(fā)帶有公益性特點，政府要努力構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民和新型市民的培養(yǎng)培訓(xùn)體系，建立公益性培養(yǎng)培訓(xùn)制度。要進一步加大投入力度，多渠道籌措教育和培訓(xùn)經(jīng)費。首先，要在市級財政預(yù)算中列入專門經(jīng)費，把培訓(xùn)經(jīng)費落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和相關(guān)對口職業(yè)院校，并形成逐年增長機制。其次，政府還可以通過發(fā)放培訓(xùn)補貼，減免稅費，提供優(yōu)惠貸款等方式，增強個人和社會組織參與培訓(xùn)的積極性，有效建立多元化經(jīng)費投入機制?！?〕

2.完善相關(guān)制度。一是要完善農(nóng)村人力資源流動制度，改變原有的就業(yè)、戶籍、土地管理等制度，減少流動阻斷。二是強化勞動力資源配置，按照效率原則完善人力資源的使用制度，從而實現(xiàn)勞動力資源的最優(yōu)配置。三是構(gòu)建勞動力資源管理體系，逐步建立起縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村三級人力資源管理體系。四是逐步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源供需市場，運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段建立農(nóng)村勞動力供求信息發(fā)布平臺。五是完善城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)一的社會保障制度體系。

3.加大培訓(xùn)資源供給。市政府應(yīng)統(tǒng)籌制訂年度農(nóng)民職業(yè)教育與培訓(xùn)的整體計劃，并建立專門的例會制度。政府各相關(guān)職能部門應(yīng)加強溝通交流，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政府要統(tǒng)籌職業(yè)院校和社會培訓(xùn)機構(gòu)等多方力量，協(xié)同建立培訓(xùn)基地，增加優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)資源供給，豐富實訓(xùn)設(shè)備、師資隊伍、課程教材等培訓(xùn)資源庫的內(nèi)容。

（二）更新觀念，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，融入現(xiàn)代精神文明元素

1.更新思想觀念。首先，加強農(nóng)村人力資源開發(fā)的宣傳力度，轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府對農(nóng)村人力資源開發(fā)的指導(dǎo)，樹立人力資本新觀念。其次，要改變農(nóng)民思想觀念，通過不斷學(xué)習(xí)提高科技文化素養(yǎng)和技術(shù)技能水平，增強人力資本投資和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

2.豐富教育培訓(xùn)菜單。在培訓(xùn)前，相關(guān)部門要聯(lián)合培訓(xùn)主體做好調(diào)研，摸底全市產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)民的培訓(xùn)需求，做到精準定位，安排培訓(xùn)課程和內(nèi)容，合理組合培訓(xùn)菜單。同時，要及時汲取生產(chǎn)一線技術(shù)技能的最新成果，保持培訓(xùn)菜單的動態(tài)化和可變性。〔4〕

3.融入精神文明元素。一是通過政策宣講，讓農(nóng)民及時了解黨和政府的方針政策和惠民措施。二是開展專題教育，通過健康知識等模塊的教育，讓農(nóng)民掌握健康與保健知識，幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)現(xiàn)代公民素養(yǎng)。三是融入傳統(tǒng)文化，在培訓(xùn)中使農(nóng)民了解區(qū)域內(nèi)以及全國的文化精髓。

（三）改善環(huán)境，實施多樣培訓(xùn)，充分考慮農(nóng)民實際情況與需要

1.改善農(nóng)村教育環(huán)境。開發(fā)農(nóng)村人力資源，要加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育。一是調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，改善中小學(xué)辦學(xué)條件，推進教學(xué)改革，增加實踐科目。二是增加農(nóng)村教育的投入力度，逐步加大教育支出占地方財政支出的比重。三是改善農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)，發(fā)展多層次、多形式的職業(yè)教育和成人教育，提高技術(shù)技能教育水平。

2.拓展教育培訓(xùn)形式。要繼續(xù)采用室內(nèi)集中授課的培訓(xùn)方式，根據(jù)培訓(xùn)效果，靈活做好培訓(xùn)內(nèi)容和進度的調(diào)整;同時要做到線上線下相結(jié)合，充分利用信息技術(shù)手段進行培訓(xùn)。大力開辦“流動課堂”，可將培訓(xùn)時間安排在農(nóng)忙前進行。要多開設(shè)針對性強的實踐操作項目，激發(fā)農(nóng)民的學(xué)習(xí)熱情，提高培訓(xùn)效果。

（四）強化監(jiān)督，實施配套政策，提升農(nóng)村人力資源開發(fā)效益

1.注重第三方監(jiān)督。加強過程監(jiān)督是提升農(nóng)村人力資源開發(fā)效果的必要步驟。政府要把培訓(xùn)納入相關(guān)部門的考核指標，定期開展績效考評。要建立教育和培訓(xùn)質(zhì)量年報制度，定期向社會公開。對工作中表現(xiàn)突出的部門或個人要予以獎勵，工作不力的要進行懲罰。同時，可聘請第三方機構(gòu)對經(jīng)費的投入與支出、計劃的制訂與實施等進行監(jiān)督。

2.實施配套政策。農(nóng)村人力資源開發(fā)離不開配套的政策支撐。一是要完善政府的精準扶持機制，在農(nóng)業(yè)科技推廣等方面設(shè)立技術(shù)服務(wù)平臺，并給予資金支持?！?〕二是建立覆蓋城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)保體系，切實增強農(nóng)民身體素質(zhì)。三是完善農(nóng)村法規(guī)制度，通過對農(nóng)民勞動力市場的法制化建設(shè)，不斷增強農(nóng)民的文明素養(yǎng)。

3.嚴格鑒定考核。培訓(xùn)結(jié)果的鑒定與考核是保證培訓(xùn)效果的重要手段。政府要協(xié)同學(xué)校、行業(yè)及相關(guān)專門機構(gòu)制定鑒定與考核標準，建立多元化的技能考核與評價機制。同時，要加強對農(nóng)民培訓(xùn)和教育的跟蹤指導(dǎo)與就業(yè)服務(wù)，推動職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)上崗的貫通，建立面前農(nóng)民的完整的職前職后培訓(xùn)體系，全面促進城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村人力資源開發(fā)水平和質(zhì)量的提升。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕2019年政府工作報〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/premier/2019-03/16/content_5374314.htm.

〔2〕楊燕，劉維儉，馬建富.從職業(yè)角度談新型城鎮(zhèn)化進程中留守農(nóng)民人力資本提升〔J〕.教育與職業(yè)，2015，（06）：17-20.

〔3〕郭靜，朱小蔓.發(fā)展中國家農(nóng)村成人教育面臨的挑戰(zhàn)與發(fā)展趨勢〔J〕.教育研究，2011，（05）：85-91.

〔4〕姜樂軍.職業(yè)教育精準助推新生代農(nóng)民工市民化的策略與路徑〔J〕.成人教育，2019，（03）：52.

〔5〕靳勇.新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村人力資源開發(fā)問題探討〔J〕.商業(yè)經(jīng)濟研究，2015，（08）：48-49.

〔責任編輯：侯慶?！?/p>