農(nóng)村低保政策的執(zhí)行偏差：基于扎根理論的研究

王 琳，程玉蓮

（上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海 201620）

一、問(wèn)題的提出及文獻(xiàn)綜述

2020 年是全面建成小康社會(huì)的決勝之年，全黨全國(guó)高度關(guān)注農(nóng)村的脫貧狀況，為確保消除絕對(duì)貧困，先后實(shí)行“扶貧開(kāi)發(fā)”“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”等政策。2007 年國(guó)家在農(nóng)村實(shí)行最低生活保障制度，即“低?！闭撸荚谕ㄟ^(guò)社會(huì)兜底，更精準(zhǔn)、直接地幫助最低生活水平無(wú)法保障的家庭，使其能夠盡快達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)。但是，最低生活保障制度這一政策自上而下在執(zhí)行時(shí)常常會(huì)發(fā)生一些“變通”，導(dǎo)致低保政策無(wú)法瞄準(zhǔn)最有需要的家庭，產(chǎn)生政策執(zhí)行上的偏差?；诖耍疚膶⒗迷碚?，采用實(shí)地調(diào)查、深入訪(fǎng)談的方法，來(lái)探究影響政策執(zhí)行偏差的因素有哪些，以期為更好地執(zhí)行該政策提供一定的建議措施，更好地完成農(nóng)村貧困家庭的脫貧，實(shí)現(xiàn)2020 年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。

埃利森認(rèn)為，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行”，這表明政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)良好的政策效果的關(guān)鍵一環(huán)。然而公共政策是一項(xiàng)復(fù)雜的公共管理活動(dòng)，史密斯模型認(rèn)為公共政策在執(zhí)行中往往會(huì)受到執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、政策環(huán)境等因素的影響[1]，從而出現(xiàn)一定程度上的偏差現(xiàn)象。學(xué)界對(duì)于政策執(zhí)行偏差的研究主要集中在偏差發(fā)生的原因以及防治偏差的矯正措施兩個(gè)方面。例如，周?chē)?guó)雄（2007）[2]從博弈論的視角分析了地方政府執(zhí)行偏差的原因——是基于對(duì)利弊得失的權(quán)衡和自身利益最大化的考慮而做出的相關(guān)反應(yīng)。雷望紅（2019）[3]從組織行為學(xué)的視角進(jìn)行了解釋?zhuān)鶎诱鳛檎邎?zhí)行主體受到了運(yùn)動(dòng)式治理和官僚制的雙重約束，既要在短期內(nèi)完成任務(wù)，又要規(guī)范執(zhí)行，這對(duì)于基層政府提出了更高的要求?；鶎诱鲇诓呗孕缘膽?yīng)對(duì)，便會(huì)對(duì)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。吳開(kāi)明（2009）[4]提出“政策執(zhí)行控制”的概念，對(duì)政策執(zhí)行偏差進(jìn)行矯正，先是要構(gòu)建完備的政策執(zhí)行控制主體體系，另外要優(yōu)化政策執(zhí)行控制的制度安排。上述研究都是從宏觀的層面對(duì)政策執(zhí)行偏差進(jìn)行的研究，欠缺對(duì)具體某項(xiàng)政策的微觀分析，本文將著眼于農(nóng)村低保政策的執(zhí)行偏差，從個(gè)人-政府-社會(huì)三個(gè)維度來(lái)分析其偏差產(chǎn)生的原因。

農(nóng)村低保是“農(nóng)村最低生活保障制度”的簡(jiǎn)稱(chēng)，是國(guó)家社會(huì)兜底的主要手段，是通過(guò)再分配的方式來(lái)保障農(nóng)村貧困人口維持基本生活而建立的社會(huì)救濟(jì)制度。學(xué)界對(duì)于農(nóng)村低保政策的研究主要集中于政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題以及后果兩方面進(jìn)行研究。例如，印子（2019）[5]的“政策執(zhí)行走樣”的概念，陳鋒和朱夢(mèng)圓（2019）[6]的“實(shí)踐異化”、王文龍（2019）[7]的“政策目標(biāo)偏異”“福利反超”概念等，基于政策執(zhí)行中的問(wèn)題，魏愛(ài)春和李雪萍（2019）[8]認(rèn)為這違背了底線(xiàn)公正原則，會(huì)影響社會(huì)公平正義，應(yīng)當(dāng)在政策執(zhí)行過(guò)程中兼顧起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果正義，彰顯底線(xiàn)公正。綜上所述，學(xué)界對(duì)于農(nóng)村低保政策的研究側(cè)重于執(zhí)行過(guò)程及結(jié)果的研究，欠缺對(duì)于執(zhí)行偏差原因的關(guān)照，本文將在扎根理論的基礎(chǔ)上通過(guò)實(shí)地調(diào)查、深度訪(fǎng)談的方法，尋找政策執(zhí)行偏差的原因并試圖建構(gòu)一個(gè)解釋模型來(lái)解釋農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差的原因。

二、研究方法與資料收集

（一）研究方法

本文采用的研究方法是扎根理論和深度訪(fǎng)談。扎根理論是格拉斯等提出的一種質(zhì)性研究方法，其主要宗旨是在質(zhì)性材料的基礎(chǔ)上發(fā)掘、發(fā)展理論，是在系統(tǒng)收集資料的基礎(chǔ)上尋找反映社會(huì)現(xiàn)象的核心概念，然后通過(guò)這些概念之間的聯(lián)系，建構(gòu)相關(guān)的社會(huì)理論。

深度訪(fǎng)談是通過(guò)與受訪(fǎng)者面對(duì)面地深入交談來(lái)了解某一社會(huì)群體的生活經(jīng)歷和生活方式，探討特定社會(huì)現(xiàn)象的形成過(guò)程，從而獲取原始資料。本文通過(guò)深度訪(fǎng)談獲取大量的文本資料，然后利用扎根理論對(duì)其進(jìn)行編碼，歸納范疇，并以此構(gòu)建理論。

（二）資料收集

本文選取位于H 市的B 村、S 村和W 村進(jìn)行研究，為了使研究樣本更加具有代表性和科學(xué)性，訪(fǎng)談對(duì)象兼顧了不同年齡段的群體，盡量具有更大的研究領(lǐng)域，獲取更多不一樣的談話(huà)文本。訪(fǎng)談三個(gè)村莊的材料，其中兩份材料進(jìn)行編碼分析，還有一份材料留作理論飽和度檢驗(yàn)。

三、資料分析

（一）開(kāi)放式編碼

開(kāi)放式編碼是指研究者將收集或者采訪(fǎng)到的談話(huà)文本資料進(jìn)行編碼，然后對(duì)資料中的定義和現(xiàn)象進(jìn)行凝練并且形成一定的概念[9]。

筆者首先對(duì)原始的訪(fǎng)談資料進(jìn)行逐字逐句的錄入，標(biāo)簽和編碼，然后對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行比較和分析，從原始的談話(huà)資料中提煉出初始的概念。其中為了盡量避免資料整理者的個(gè)人主觀想法對(duì)研究結(jié)果的影響，所選取和錄入的語(yǔ)句都盡量保證其原始性。最后進(jìn)一步提取和分析其中包含農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差的影響因素的語(yǔ)句，將其概念化。具體如表1 所示。

表1 開(kāi)放式編碼形成的概念

（二）主軸編碼

主軸編碼是將先前歸納出來(lái)的相應(yīng)概念進(jìn)行抽象化、歸類(lèi)、提升并綜合后形成一定的范疇，需要從中進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)和提煉出主要范疇，發(fā)現(xiàn)和建立范疇和概念之間的各種聯(lián)系，分辨其中什么是主范疇，什么是副范疇，并對(duì)主軸范疇進(jìn)行深度的討論和分析，從而把握事件發(fā)展的整體脈絡(luò)。

通過(guò)上一個(gè)開(kāi)放式編碼的階段，將第一階段處理得到的概念進(jìn)行重新整理，合并重復(fù)的概念因素后歸納出若干更精煉的概念，并重新進(jìn)行繪表處理，如表2 所示。

表2 主軸編碼

（三）選擇性編碼

選擇性編碼又稱(chēng)為核心編碼，是指在主軸編碼的基礎(chǔ)上進(jìn)行比較、歸納，通過(guò)尋找最為核心的線(xiàn)索來(lái)聯(lián)結(jié)所有其他的范疇。實(shí)際上，選擇性編碼是對(duì)多個(gè)主范疇的進(jìn)一步分析，從中發(fā)掘出具有統(tǒng)領(lǐng)性的，能將所有其他范疇聯(lián)系在一起的范疇。本研究的核心范疇是農(nóng)村低保政策執(zhí)行偏差的原因，最后建立的影響因素模型蘊(yùn)含三個(gè)主要范疇，分別是個(gè)體因素、政府因素和社會(huì)因素，其會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村低保政策的執(zhí)行偏差產(chǎn)生顯著性的影響，具體解釋如圖1 所示。

圖1 政策執(zhí)行偏差解釋三方模型

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

本文研究通過(guò)訪(fǎng)談?dòng)涗浀纳钊敕治?，?gòu)建的模型達(dá)到了飽和狀態(tài)，為了使結(jié)論更加具有代表性，又用第三個(gè)村莊的訪(fǎng)談數(shù)據(jù)進(jìn)行了飽和度檢驗(yàn)。將訪(fǎng)談內(nèi)容進(jìn)行隨機(jī)的抽取和檢驗(yàn)，最后并未發(fā)現(xiàn)新的概念和范疇。三個(gè)主范疇內(nèi)部也并沒(méi)有產(chǎn)生新的構(gòu)成元素?；诖丝梢哉J(rèn)為，本文的范疇編碼和因素模型在理論上是飽和的。

四、影響因素模型的闡釋

（一）個(gè)人因素影響分析

在個(gè)人因素的影響分析中，首先將個(gè)人做了區(qū)分，既包括基層領(lǐng)導(dǎo)集體的素質(zhì)，也包括農(nóng)戶(hù)本身的素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)集體的素質(zhì)影響其是否公正執(zhí)行政策；農(nóng)民素質(zhì)影響其對(duì)政策的理解程度與關(guān)心程度。

就基層領(lǐng)導(dǎo)集體而言，個(gè)別干部工作動(dòng)機(jī)不純潔，利用職務(wù)之便為自身或家族謀取私利。表面上遵守規(guī)則約束，實(shí)際上暗示部分意欲申請(qǐng)低保的家庭進(jìn)行利益輸送。另外，有的干部在評(píng)定的過(guò)程中不能就事論事，將農(nóng)戶(hù)平時(shí)表現(xiàn)和低保評(píng)定聯(lián)系起來(lái)，若是平時(shí)不夠支持干部的工作，給他們留下不好的印象，申請(qǐng)低保概率很低。

就農(nóng)民而言，一般農(nóng)村的普通農(nóng)民很少會(huì)關(guān)注黨和國(guó)家的相關(guān)惠民政策，盡管互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代普及，網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，但農(nóng)民多是圍著自己的“一畝三分地”生活，對(duì)相應(yīng)政策的敏感性不足，因此各類(lèi)政策在農(nóng)村的普及率較低，農(nóng)民本身只關(guān)心自身利益增長(zhǎng)，對(duì)政策關(guān)心稍顯不足。

與政策執(zhí)行相關(guān)的雙向主體素質(zhì)不足，對(duì)低保政策未給予足夠的重視，這就會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行低保政策時(shí)，常常以工作效率為先，為了維護(hù)村莊秩序或謀取利益，在政策執(zhí)行中不同程度地抑制了低保利益相關(guān)者和普通村民對(duì)該類(lèi)社會(huì)救助資源配置過(guò)程的民主參與。例如，有的村莊領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有將低保政策的相關(guān)知識(shí)與信息進(jìn)行公示，阻斷了農(nóng)民獲取政策知識(shí)的途徑。其次，在名額確定方面，在沒(méi)有進(jìn)行具體詳實(shí)的家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，首先想到的是如何將低保名額作為“政策商品”以換取一定的利益，農(nóng)村中普遍存在的“關(guān)系?！薄熬S穩(wěn)?！钡染褪抢C。最后，低保名額的進(jìn)出機(jī)制形同虛設(shè)，早期的低保戶(hù)也一直都享有低保，幾乎沒(méi)有“進(jìn)出”的存在。

（二）政府因素影響分析

從政府的層面來(lái)看，低保政策本身的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)精準(zhǔn)定位，為深陷貧困的群體提供真實(shí)的幫助，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”的目標(biāo)，通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的扶貧政策幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。但是，該政策在執(zhí)行過(guò)程中存在程序上的不完善之處，可以歸納為申請(qǐng)-審核-執(zhí)行程序漏洞問(wèn)題。首先，申請(qǐng)程序中有一定的漏洞，低保政策的對(duì)象本應(yīng)是家庭困難的農(nóng)戶(hù)，但是該政策執(zhí)行中并未對(duì)申請(qǐng)低保家庭必須滿(mǎn)足的條件做出嚴(yán)格的限定，規(guī)則的不精確給了部分“問(wèn)題戶(hù)”“關(guān)系戶(hù)”[10]以可乘之機(jī)，讓他們名正言順地申請(qǐng)了低保，而真正有需求的農(nóng)戶(hù)只能“眼睜睜看著”。羅爾斯《正義論》中有過(guò)論述，“為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的、同等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注重那些天賦較低和出身于較不利社會(huì)地位甚至機(jī)遇糟糕的人們”，如今“關(guān)系戶(hù)”等一類(lèi)人的存在，從一定程度上違背了起點(diǎn)公正原則，對(duì)黨和政府的公信力也產(chǎn)生消極影響。其次，在政策執(zhí)行中，上層政府對(duì)基層上報(bào)的名單欠缺嚴(yán)正的審核，未深入農(nóng)戶(hù)家庭進(jìn)行調(diào)查和回訪(fǎng)。上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村低保政策欠缺足夠的注意力，對(duì)于政策所規(guī)定的低保審核、審批程序處于棄權(quán)狀態(tài)，這也讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部有了更大的自由裁量權(quán)，對(duì)于低保名額的確定有了更多可操作的機(jī)會(huì)。最后，上層政府對(duì)于基層各項(xiàng)政策的執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)基層執(zhí)行低保政策的過(guò)程未做出明確具體的安排，未實(shí)行完整的閉環(huán)檢驗(yàn)。

（三）社會(huì)因素的影響分析

低保政策發(fā)生的場(chǎng)域主要是在農(nóng)村地區(qū)，這是一個(gè)典型的熟人社會(huì)，辦事有著強(qiáng)烈的鄉(xiāng)土邏輯[11]。在這個(gè)“關(guān)系”就是一切的空間中，誰(shuí)和基層干部走得更近、“關(guān)系更好”，誰(shuí)就更能獲得干部們的關(guān)注與關(guān)心，大大小小的事務(wù)也更有機(jī)會(huì)參與。這就使得那些真正有需求但不擅表達(dá)、不善于“攀關(guān)系”的農(nóng)民遠(yuǎn)離于政策的輻射范圍之內(nèi)，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行效果打折扣，出現(xiàn)一定程度上的偏差。

五、建議對(duì)策：讓低保執(zhí)行走上正軌

（一）加強(qiáng)黨性教育，提升干部素質(zhì)

基層干部是政策執(zhí)行的主力軍，他們的思想道德水平、業(yè)務(wù)能力素質(zhì)直接影響著政策執(zhí)行的效果。農(nóng)村低保政策在鄉(xiāng)村出現(xiàn)的執(zhí)行偏差實(shí)際上與領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)行能力密不可分，干部在執(zhí)行中將一己私利置于公共利益之上，將人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)排除在社會(huì)救助資源分配的范圍之外，這必將導(dǎo)致政策執(zhí)行與其根本目標(biāo)大相徑庭。各級(jí)政府需要重視對(duì)基層干部的培訓(xùn)與教育，加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性教育，以先進(jìn)理論教育人心、武裝頭腦。各項(xiàng)工作執(zhí)行需要嚴(yán)格遵守程序，有立場(chǎng)、有方法，不盲目追求效率，不僅僅為了“交差”含混糊弄工作。

（二）促進(jìn)鄉(xiāng)村教育，提升信息水平

農(nóng)民對(duì)于各項(xiàng)信息的關(guān)注程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一定程度上是因?yàn)樗麄冏约悍艞壛藢?duì)信息的獲取權(quán)利。需要加強(qiáng)鄉(xiāng)村的知識(shí)教育，鼓勵(lì)農(nóng)民關(guān)注黨和政府的各種信息，積極關(guān)注與自身權(quán)利利益相關(guān)的各項(xiàng)政策并積極到村委會(huì)進(jìn)行詢(xún)問(wèn)了解。只有廣大農(nóng)民的知識(shí)信息水平提升了，才會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，輔助政策正確執(zhí)行。

（三）完善相應(yīng)程序，強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督

基層執(zhí)行偏差的重要原因是低保政策的各級(jí)程序很不完善，上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)政策各級(jí)程序的制定與完善，積極進(jìn)行事后的監(jiān)督。在低保申請(qǐng)中，就要對(duì)基層上報(bào)的農(nóng)戶(hù)名單進(jìn)行審核，“應(yīng)保盡?！薄皯?yīng)退盡退”，對(duì)于重復(fù)名單要尤其進(jìn)行核查，判斷其是否脫離最低生活保障基準(zhǔn)；對(duì)于新進(jìn)的名單，要協(xié)助基層開(kāi)展家計(jì)調(diào)查，并認(rèn)真進(jìn)行核實(shí)。在此，可以引入第三方公益組織承包家計(jì)調(diào)查任務(wù)，因其不在鄉(xiāng)土環(huán)境中，可以避免鄉(xiāng)土中的人情困擾，更加公正地對(duì)各家庭各項(xiàng)收入情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。政策執(zhí)行中，要逐漸由“強(qiáng)自由裁量”向“弱自由裁量”過(guò)渡，能具體化的規(guī)則盡量具體化，減少?gòu)椥蕴幚淼目臻g，雖然村干部對(duì)于本村情況更加了解，可以適時(shí)做出符合本村的決策，但是該弊端在于村級(jí)干部的自由裁量權(quán)限過(guò)大，有時(shí)會(huì)對(duì)政策執(zhí)行起到反作用。適當(dāng)控制基層干部的裁量權(quán)，更強(qiáng)調(diào)他們的執(zhí)行責(zé)任，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行積極監(jiān)督，這將更加有利于低保政策的順利執(zhí)行。

（四）利用鄉(xiāng)土邏輯，發(fā)揮積極作用

中國(guó)鄉(xiāng)村就是一個(gè)人情社會(huì)，在這里，鄰里因?yàn)橄嗷チ私?，彼此之間的行為也具有強(qiáng)烈的人情邏輯在里面。村干部為了“人情”將低保名額給了那些并不是真正有需求的家庭，許多農(nóng)戶(hù)礙于“面子”也是“睜一只眼閉一只眼”，這為低保政策的執(zhí)行偏差提供了溫床。但實(shí)際上，鄉(xiāng)村的這種人情社會(huì)邏輯如果加以積極利用，是可以讓其發(fā)揮正面的作用的。例如，在鄉(xiāng)村公共場(chǎng)所設(shè)置公示牌、信息欄，張貼低保名單，讓享有低保政策的家庭公之于眾，此舉一方面是希望廣大群眾起到一定的監(jiān)督作用，另一方面會(huì)讓通過(guò)不正當(dāng)手段獲得低保名額的家庭感到諸如“羞恥感”的情緒體驗(yàn)，無(wú)言的監(jiān)督會(huì)讓他們的內(nèi)心不再平靜，無(wú)法心安理得地占用珍貴的社會(huì)救助資源，并在今后的低保評(píng)定中自覺(jué)退出。鄉(xiāng)土人情會(huì)讓村民因?yàn)椤叭饲椤倍鴮?duì)不公正的現(xiàn)象視而不見(jiàn)，也會(huì)因“難為情”而自我督促，從而做出有利于公共利益的事情，幫助政策執(zhí)行走向正軌。