鞏固邊疆民族地區(qū)脫貧成果的對策思考

卓瑪

摘?要：民族地區(qū)是國家脫貧攻堅的主戰(zhàn)場和硬骨頭。香格里拉市脫貧攻堅取得了顯著且令人欣慰的成績，但是全面鞏固精準脫貧的積極成果，防止脫貧之后又返貧的任務(wù)依然艱巨同時也面臨不少的問題和挑戰(zhàn)。本文嘗試從培育產(chǎn)業(yè)、“扶貧先扶志，扶貧必扶智”、建立健全基層治理體制機制等方面提出建議，以期鞏固邊疆民族地區(qū)脫貧成果。

關(guān)鍵詞：鞏固?脫貧?成果

中圖分類號：D261.41??文獻標識碼：A????文章編號：1003-9082（2020）08-0-02

民族地區(qū)是國家脫貧攻堅的主戰(zhàn)場和硬骨頭。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視民族地區(qū)脫貧攻堅工作，幫扶力度之大、投入資金之巨、派出人員之多，前所未有。各族群眾生產(chǎn)生活條件明顯改善，民生問題得到較好解決。脫貧攻堅取得新成效。經(jīng)過近4年的艱苦努力，香格里拉市脫貧攻堅取得了顯著且令人欣慰的成績，于2019年4月30日經(jīng)省委省政府批準退出貧困縣行列，甩掉了貧困縣的帽子，以輝煌的一頁載入香格里拉市發(fā)展的歷史史冊。為2020年最終打贏現(xiàn)行標準下的脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)。當前香格里拉市脫貧攻堅進入決戰(zhàn)決勝階段，在脫貧攻堅取得成就的同時也面臨不少的問題和挑戰(zhàn)。如何全面鞏固精準脫貧的積極成果，防止脫貧之后又返貧？是當前全市上下工作的重中之重。

一、香格里拉脫貧攻堅取得的基本成效

香格里拉市2001年列為國家級貧困縣，2012年列入國家扶貧開發(fā)工作重點縣，2017年列入國家“三區(qū)三州”集中連片深度貧困地區(qū)云南藏區(qū)三縣市之一，2018年底全市有45個貧困村（其中深度貧困村9個），自2015年開始至今全市納入建卡管理的總數(shù)4653戶、18405人。脫貧攻堅工作開展以來，聚焦“兩不愁、三保障”和鞏固提升19條標準，投入扶貧資金10.8億元，全市累計實現(xiàn)貧困人口脫貧銷號4504戶17984人，綜合貧困發(fā)生率從2015年建卡時的16.22%降到2019年底的0.38%。統(tǒng)籌推進七大工程建設(shè)，實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程12個，村組道路硬化187公里、建成安全防護工程91公里，農(nóng)村C、D級危房全面清零，中小學(xué)“20條底線”要求全面達標，村衛(wèi)生室均達到標準化建設(shè)要求。加快七大高原農(nóng)特產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進45個扶貧孵化車間建設(shè)，193家企業(yè)掛聯(lián)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村參與產(chǎn)業(yè)扶貧，開發(fā)鄉(xiāng)村公共服務(wù)崗位1467個，續(xù)聘選聘生態(tài)護林員4292名，促進群眾持續(xù)穩(wěn)定增收。教育、醫(yī)療等扶貧政策全面落實，下?lián)芙逃菝裾哔Y金5474萬元，貧困戶住院費實際報銷比例達90.2%。

二、香格里拉市脫貧攻堅中面臨的問題

香格里拉脫貧攻堅取得了顯著且令人欣慰的成績，為2020年最終打贏現(xiàn)行標準下的脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)，但也面臨不少的問題和挑戰(zhàn)。

1.產(chǎn)業(yè)扶貧帶貧能力不足、脫貧穩(wěn)定性和持續(xù)續(xù)性相對脆弱

在脫貧攻堅中，香格里拉市堅持“打高原牌、唱生態(tài)戲、走特色路”，抓住“精準施策，提質(zhì)增效”這個關(guān)鍵，在產(chǎn)業(yè)布局中注重長短結(jié)合、以短養(yǎng)長，無論是高原牧業(yè)還是河谷地帶種植業(yè)，都形成了一定規(guī)模。然而，“雪山為城，江河為池”的特殊地貌，也給這里的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)帶來一定困難。第一，受地理位置、地形地勢等因素的影響。香格里拉市域內(nèi)地形總趨勢西北高、東南低，最高點巴拉格宗海拔5545米，最低點洛吉吉函海拔1503米，海拔高差4042米，平均海拔3459米，市境內(nèi)地貌按形態(tài)可分為山地、高原、盆地、河谷。地處高海拔低緯度地帶，氣候隨海拔升高而變化，依次出現(xiàn)河谷北亞帶、山地暖溫帶、山地溫帶、山地寒溫帶、高山亞寒帶和高山寒帶六個氣候帶?？h域氣候幅寬、帶窄形成“一山分四季”的典型立體氣候。受地理、氣候等因素影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限制，投入產(chǎn)出回報率較低，農(nóng)民從生產(chǎn)中獲利有限，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不適合種植大規(guī)模的經(jīng)濟作物。群眾依然延續(xù)傳統(tǒng)種養(yǎng)方式，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，農(nóng)產(chǎn)品競爭力差，農(nóng)民種糧收益少積極性低。外部企業(yè)進駐和開發(fā)的意愿較低，帶動效應(yīng)難以實現(xiàn)。第二，產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃科學(xué)性可持續(xù)性有待進一步加強。總體上看，香格里拉市內(nèi)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村雖然都有自己的成功經(jīng)驗和發(fā)展模式，但部分地區(qū)缺乏長遠思維和全域統(tǒng)籌的觀念，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧政策難以產(chǎn)生實質(zhì)性效用，扶貧產(chǎn)業(yè)項目難以可持續(xù)發(fā)展。部分地方選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時更關(guān)注以項目的方式切入，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題和障礙缺乏認識，缺乏長遠規(guī)劃和充分的調(diào)研，在是否與本地域資源稟賦大環(huán)境相協(xié)調(diào)問題上欠考慮。

2.攻堅脫貧和防止返貧任務(wù)還重

香格里拉市現(xiàn)有未脫貧戶149戶、421人，邊緣戶154戶610人、脫貧監(jiān)測戶180戶625人。針對這一情況香格里拉市發(fā)出“決戰(zhàn)決勝百日總攻堅”任務(wù)清零動員令，對下一階段工作任務(wù)再壓實再明確再部署。確保6月底實現(xiàn)各項任務(wù)全面清零的工作部署安排。盡管貧困農(nóng)戶的問題得到了相應(yīng)的解決，但是普通農(nóng)戶還存在不同程度的致貧風險。“十二五”以來黨中央連續(xù)出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，政策涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、社保、民政、教育、計生、消費等領(lǐng)域，極大地改善了香格里拉市農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)生活條件。一方面，部分非貧困農(nóng)戶收入增長和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展主要是靠國家政策的讓利扶助，自身的“造血功能”不足，后勁乏力。另一方面，在香格里拉絕大多數(shù)非貧困農(nóng)戶的收入增長主要依靠走以工程機械服務(wù)業(yè)帶動村民發(fā)家致富的路子。其形式是一部分村民通過合股購置大型挖掘機、吊車、鏟車等工程機械，從事道路、橋梁、樓房等工程施工;一部分沒有購置大型機械能力的農(nóng)戶通過幫老板打工的方式從事工程機械服務(wù)行業(yè)。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善。今后依靠走以工程機械服務(wù)業(yè)帶動村民發(fā)家致富的路子將不再是長久之計，甚至已經(jīng)暴露出其弊端，部分靠貸款購置工程機械的農(nóng)戶因為長期沒有找到工程機械服務(wù)工作，閑置在家面臨貸款和失業(yè)的雙重壓力。長此以往，不少非貧困戶可能會存在致貧風險，鞏固脫貧成果難度大。

3.基層黨組織社會治理能力亟待提升

基層黨組織是黨和政府參與農(nóng)村社會治理最直接的一環(huán)，是建設(shè)和治理基層社會的中堅力量，其社會治理能力的高低直接關(guān)系著社會的和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在推進脫貧攻堅工作的過程中，部分地方面臨一些問題。

3.1“政府急、農(nóng)民閑”“干部干、群眾看”的現(xiàn)象仍然存在，群眾參與的主動性不足。香格里拉民族地區(qū)貧困人口普遍受教育程度低、觀念陳舊、科技意識不強、缺乏致富能力和發(fā)展門路，一些貧困群眾“人窮志短”，缺乏改變現(xiàn)狀的決心和信心，依然存在“等、靠、要”的思想，對扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展不積極，脫貧致富難度較大。

3.2部分地方存在公共空間侵占問題。習近平總書記曾明確指出：“公共資源不能為少數(shù)人壟斷享用”。實現(xiàn)公民在公共資源享用面前人人平等，既是實現(xiàn)發(fā)展成果惠及百姓之意，也是釋放改革紅利應(yīng)有之義。然而長期以來，在香格里拉部分農(nóng)村至今依然存在少數(shù)人侵占公共空間的現(xiàn)象。導(dǎo)致大量集體資產(chǎn)流失，嚴重損害集體經(jīng)濟收入。

3.3基層治理仍存在一定程度的上下權(quán)責不對稱、屬地“權(quán)小責大”的問題?；鶎邮俏覈鴩抑卫淼摹吧窠?jīng)末梢”，是公共服務(wù)供給的“最后一公里”。足夠的治理和服務(wù)權(quán)限是基層治理高效運行的必要條件。權(quán)限不足，容易讓基層治理陷入“看得見的管不著”等低效治理困境。自精準扶貧工作開展以來，香格里拉市高起點謀劃、全方位爭取，持續(xù)推進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷夯實發(fā)展基礎(chǔ)，增強農(nóng)村發(fā)展后勁，提升脫貧攻堅支撐力。對補齊民生工作短板、滿足人民群眾對美好生活的向往發(fā)揮了重要作用。但是在民生工程項目建設(shè)投入和設(shè)計方面有待進一步改革完善。存在部分民生工程長期處于各自為政、多頭管理、資金分散的狀態(tài);部分由部門主導(dǎo)建設(shè)的民生工程建設(shè)項目存在脫離農(nóng)民現(xiàn)實需求的現(xiàn)象等問題，造成重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，降低了老百姓的滿意度。

三、鞏固香格里拉脫貧成果的對策

1.習近平總書記在寧夏考察時明確指出：“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路。”香格里拉作為國家“三區(qū)三州”集中連片深度貧困地區(qū)云南藏區(qū)三縣市之一具有深度貧困的共性，也有自身獨特的自然、人文特點和差異。

1.1精準選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。要根據(jù)地形氣候條件，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，因地制宜選擇有發(fā)展前景的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。一是要在融入縣域大的產(chǎn)業(yè)布局中來進行十一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位。二是要結(jié)合本地特色資源情況因地制宜合理選擇，根據(jù)不同的資源稟賦，發(fā)展有比較優(yōu)勢、市場穩(wěn)定的特色產(chǎn)業(yè)，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游。

1.2積極培育市場主體。堅持以政府主導(dǎo)、農(nóng)戶主體、市場運作、企業(yè)帶動的發(fā)展思路，以企業(yè)、專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場及大戶等新型經(jīng)營主體為依托，推動“村企聯(lián)姻、村社共建、村戶合作”三體聯(lián)動，形成“企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的利益聯(lián)結(jié)機制。

1.3要依托縣域經(jīng)濟發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。本著高起點、有特色的原則，做好當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的深度加工，在此基礎(chǔ)上，全面推進農(nóng)產(chǎn)品品牌戰(zhàn)略，并通過制度安排，改變農(nóng)民、龍頭企業(yè)和物流銷售環(huán)節(jié)利益分配不均的格局，盡可能讓農(nóng)民更多分享農(nóng)產(chǎn)品精深加工的增值效益。此外，要通過市場化道路推動農(nóng)村多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作組織與貧困戶建立購銷關(guān)系，形成市場帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.4培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體 助推傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。依托香格里拉區(qū)域內(nèi)已培育的市場主體。積極引導(dǎo)農(nóng)民成立各類專業(yè)合作社，吸引農(nóng)戶加入合作社，全面提升小農(nóng)戶組織化程度，構(gòu)建起小農(nóng)戶抱團共創(chuàng)大市場的平臺。改變傳統(tǒng)單一、分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式和效益低下的局面。將小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接起來，使廣大小農(nóng)戶、貧困戶成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極參與者和直接受益者。

2.做到“扶貧先扶志，扶貧必扶智”

由于香格里拉多民族地區(qū)教育起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄，全市除了90后的農(nóng)民文化程度都不高，其中絕大部分文化水平都在小學(xué)甚至是文盲。因此思想觀念落后，勞動力素質(zhì)低，生產(chǎn)技能低下，致富能力低下、自我發(fā)展能力不足、科技知識缺乏，在科學(xué)技術(shù)推廣應(yīng)用上長期處于被動局面。從這個意義上看，香格里拉市多民族地區(qū)要鞏固脫貧成果，防止返貧要把提高人民群眾文化素質(zhì)和增強農(nóng)戶致富能力放到優(yōu)先位置，突出教育扶貧的根本地位。既注重資金項目扶持，更注重人才、信息、技術(shù)和管理的援助，幫助香格里拉市多民族地區(qū)加強基礎(chǔ)教育，發(fā)展職業(yè)教育，加大農(nóng)民種植、養(yǎng)殖技能技術(shù)培訓(xùn)力度，組織群眾學(xué)本領(lǐng)、強技能、懂經(jīng)營，通過人力資源的優(yōu)勢擺脫貧困，即提高農(nóng)戶的致富能力。

3.構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治理有機統(tǒng)一的基層治理體制機制

3.1強化農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理，推進公共空間治理。公共空間治理是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、推進精準扶貧精準脫貧的重要抓手，基層政府要充分認識鄉(xiāng)村公共空間治理工作的重大意義和重要作用，結(jié)合實際，強化市級統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級統(tǒng)籌推進、村級履職盡責、群眾共同參與的運行機制，形成條塊結(jié)合、上下聯(lián)動、齊抓共管的工作格局，充分激發(fā)各方面的主觀能動性，引導(dǎo)廣大群眾發(fā)揮共建主力作用。通過實施“村莊整潔、宅田界清、路通河暢、集鎮(zhèn)規(guī)整”、清除違章建筑、收回被私人侵占的公共資源等整治標準，不斷加強農(nóng)村公共資源和公共空間的有效利用，推動集體資產(chǎn)保值增值，拓展村級集體增收渠道，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，真正實現(xiàn)公共空間公共化，公共收益公用化，讓公共空間真正姓“公”。

3.2在實施民生工程項目建設(shè)時建議不搞一刀切，因地制宜統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。民生工程屬于普惠性，但是地區(qū)與地區(qū)間、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間都存在差異，老百姓的需求也不一樣，千篇一律的民生工程必定難以切合各地實際。為了使民生工程真正落到實處，以筆者之拙見應(yīng)該做好兩項工作：一是在省級明確當年總體投入資金的前提下，在規(guī)定動作中增加自選動作，給予縣級政府一定自主權(quán)，由各縣參照省級確定的民生工程目錄，根據(jù)當?shù)貙嶋H，按照“聽取社會建議、財政牽頭論證、黨委政府決策”的方式自主確定一部分建設(shè)項目上報省級政府，由省里批準建設(shè)、監(jiān)督指導(dǎo)。二是積極探索群眾參與機制。在民生建設(shè)項目的實施中，不斷拓寬群眾參與渠道，充分調(diào)動群眾的主體性、創(chuàng)造性和積極性，聽需于民、問計于民，積極引導(dǎo)群眾參與民生工程建設(shè)、管理、運營、監(jiān)督等整個環(huán)節(jié)，讓群眾成為民生工程實施成果的 “獲得者”“受益者”。