治理的二元邏輯：精準扶貧與農村公共服務的復合關系*
——基于湖北的表述

毛 鋮

（湖北省社會科學院，武漢 430077）

稅費改革后的農村公共服務陷入多重困境。供需脫節(jié)并嚴重激化的矛盾，使農村公共服務“效難發(fā)揮”“力難匯聚”“發(fā)展難續(xù)”（毛鋮，2018）。但農村公共服務遭遇的多重困境及面臨的各種矛盾，尚未誘發(fā)社會問題，究其原因在于一種緩和力量發(fā)揮了重要作用。穩(wěn)定的政治與行政結構，re擁有較強的適應能力與應對能力（周雪光，2017），同時也擁有較強的矛盾緩和能力。

這種力量來自于政治與行政的賦予，符合中國歷史發(fā)展規(guī)律，精準扶貧即為此種力量。在精準扶貧與農村公共服務多重互動關系中，蘊含著本土治理話語與行動的理論精髓，深刻詮釋非常規(guī)治理與常規(guī)治理之間二元邏輯關聯(lián)。

一、問題的提出

治理既存在西方主導的話語（徐勇，1997），也存在古已有之的本土話語。作為本土話語，治理一詞早在1956年便已正式出現(xiàn)在黨和國家重要文件中（景躍進，2014）。黨的十三大之后，治理話語盛行不衰。治理是行為、過程、理念，也是方式、方法，本義雖不包含主體卻具有潛在主體指向：國家統(tǒng)治者與統(tǒng)治體系、管理者與管理體系。治理突出統(tǒng)治、管理和治國理政的功能屬性（毛壽龍等，1998）。

歷經(jīng)中華人民共和國成立以來的歷史變革與發(fā)展，本土治理衍生出常規(guī)治理與非常規(guī)治理（Whyte等，1973），并分別對應兩種行動邏輯。進入中國特色社會主義新時代，常規(guī)治理與非常規(guī)治理并存，成為本土治理顯著特征和集中體現(xiàn)（周飛舟，2009）。依賴非常規(guī)治理與行政“條塊”體制主導下的常規(guī)治理治國理政，是中國特色社會主義治國理政體制客觀存在的事實，既有歷史延續(xù)性，也有現(xiàn)實偶然性。隨著改革開放深入推進，在法制框架下運行的非常規(guī)治理，作為與行政“條塊”體制主導下的常規(guī)治理共生并存、相互作用的一種有效治理方式（馮仕政，2011），被各級黨委政府視為不可或缺的治理方略與行動，盡管二者之間存在根本的內在矛盾（周飛舟，2009）。如何在常規(guī)治理與非常規(guī)治理之間尋求平衡，以期實現(xiàn)二者間良性互補、有序轉換，仍是國家實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重點與難題。

黨的十八大以來，國家扶貧事業(yè)實現(xiàn)從傳統(tǒng)常規(guī)治理到以非常規(guī)治理與常規(guī)治理相結合為基礎，更突出非常規(guī)治理主導作用的轉變。精準扶貧有自成一體的指導思想、目標任務與系列舉措（習近平，2015），改變過去粗放式扶貧，在有效破解傳統(tǒng)常規(guī)治理存在的不作為、組織低效等問題方面取得巨大成效（司靜波等，2018）。

非常規(guī)治理主導的精準扶貧，客觀上突破以常規(guī)治理為主導的農村公共服務自身束縛，為其注入強有力“藥劑”。依靠政治與行政動員方式，精準扶貧帶動農村水、電、路等各類基礎設施；教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等各項社會民生事業(yè)質與量的雙提升，客觀上推動農村公共服務躍升，緩解農村公共服務異化與懸浮之危。隨著精準扶貧不斷深入，其匹配的特殊性體制機制與農村公共服務固有的行政“條塊”體制機制之間沖突日漸增多，即非常規(guī)治理與常規(guī)治理之間互斥日漸增強。

二、非常規(guī)治理效應：精準扶貧與農村公共服務的互促邏輯

在非常規(guī)治理與常規(guī)治理多重互動關系邏輯中，由非常規(guī)治理動能驅動的精準扶貧與由常規(guī)治理動能驅動的農村公共服務之間，呈現(xiàn)緊密關聯(lián)。在多重互促關系共同作用下和雙重動能共同驅動中，潛在的穩(wěn)定關系結構顯現(xiàn)（見圖1）。此種關系結構始終貫穿于整個互動過程中，即精準扶貧整個時期。

圖1 精準扶貧與農村公共服務的多重互促關系結構

第一，“時空”維度趨同與疊加。精準扶貧與農村公共服務共處相同時期，互動于同一地理空間之中。從時間維度而言，2012 年以來，農村公共服務進入“換檔升級”發(fā)展時期。發(fā)展從“有與無”向“好與壞”問題轉變；從追求供給量增長、平均水平與整體水平提高向追求供給質量提升，重點解決區(qū)域間、地區(qū)間、城鄉(xiāng)間供給不均衡問題轉變。與此同期，黨的十八大以來，中華民族偉大復興事業(yè)進入向第一個百年奮斗目標沖刺，向全面建成小康社會發(fā)起總攻的關鍵時期。黨和國家領導全國人民開啟宏偉的精準扶貧壯舉。時間維度上高度趨同和疊加，使精準扶貧與農村公共服務之間緊密關聯(lián)。

從地理空間維度而言，進入新時代，農村公共服務區(qū)域、地區(qū)及城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不協(xié)調問題仍十分突出。立足全國，當前農村公共服務最為欠缺地區(qū)仍是經(jīng)濟較落后、欠發(fā)展的中西部偏遠山區(qū)，革命老區(qū)及自然環(huán)境惡劣、生產(chǎn)與生活條件受限地區(qū)。比較農村公共服務區(qū)域性、地區(qū)性發(fā)展，越富裕地區(qū)公共服務越趨于健全和完善，農民可獲取公共服務渠道越多元，也越有保障。相反，越貧困地區(qū)公共服務越亟待健全，可獲得公共服務越貧乏，農民對公共服務需求和依賴也越強烈。換言之，公共服務最為欠缺、最亟待完善偏遠山區(qū)、革命老區(qū)及發(fā)展受限地區(qū)，正是精準扶貧重點關注、著力扶持地區(qū)（錢思錦成，2018）。對公共服務需求和依賴極為強烈，享受公共服務極為欠缺的農民，也是精準扶貧最關心、關切的扶持對象。

第二，目標任務一致與融合。精準扶貧與農村公共服務目標任務一致，且相互融合。農村公共服務是以滿足農民服務需求為中心，為農民供給具有非競爭與非排他特性，包括物質與非物質型各項服務。要實現(xiàn)的目標任務是緊緊圍繞農民生產(chǎn)、生活提供有效綜合保障。農村公共服務既包括水利、道路、電網(wǎng)、通信、學校、醫(yī)療衛(wèi)生場所、文化活動場地等各類基礎設施，也包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)、文體娛樂等生活類的直接性服務。既包括動植物檢疫、病蟲害測報、農機安全審查、生產(chǎn)資料市場監(jiān)督、農產(chǎn)品質量檢測等生產(chǎn)類的直接性服務，也包括兼具生產(chǎn)、生活類的司法援助、治安維護、環(huán)境整治等直接性服務多個方面（毛鋮，2016）。

精準扶貧迫切需要解決制約貧困地區(qū)、貧困農民脫貧致富的關鍵因素，除了與經(jīng)濟發(fā)展密切相關的系列因素外，最主要和最關鍵是與公共服務相一致的基礎建設問題、社會保障問題，所涉及具體內容也與公共服務各項目標任務重合。黨的十八大以前，扶貧開發(fā)基本是粗放式扶貧，盡管與農村公共服務存在聯(lián)系，但不緊密，所發(fā)揮促進作用也極為有限（習近平，2016）。黨的十八大之后，精準扶貧以來，緊密的關聯(lián)與促進作用日益增強。在舉國上下強力推動之中，各級黨委和政府借助政治與行政動員方式，將農村各項公共基礎設施與各項服務納入精準扶貧目標任務當中，并將其作為評估考核、脫貧驗收的核心指標。

以湖北省貧困戶脫貧標準與細則、貧困村出列標準與細則為分析對象，足見精準扶貧與農村公共服務目標任務一致性與融合性。湖北省專門制定出臺了精準扶貧驗收標準與考核細則（見表1）。貧困戶脫貧標準包括11項，每項皆明確具體細則和相關權重。從與公共服務目標任務相關性而言，除了有達標收入、有一項以上增收致富產(chǎn)業(yè)、有創(chuàng)業(yè)增收技能3 項與經(jīng)濟發(fā)展直接相關指標；貧困戶滿意度、脫貧核定程序及檔案管理3項與管理考核直接相關指標外，其余7項指標皆與公共服務目標任務高度一致并重合。統(tǒng)計顯示，7項指標在整個指標體系中權重占比超過40%。

貧困村出列標準共計13項，涉及20項具體細則，并逐一明確指標與細則權重（見表2）。從與公共服務目標任務相關性而言，包括入戶的安全飲水、安全的農村電網(wǎng)、硬化的通村公路、入戶的廣電寬帶網(wǎng)絡、教育文化活動場所、醫(yī)療保障、黨員群眾活動中心、住房保障8項指標，皆與公共服務目標任務高度一致并重合。8項指標權重占比高達78%。簡言之，提供健全的農村公共服務保障，成為精準扶貧核心目標任務，是精準扶貧完成與否的關鍵驗收標準與考核指標。

表1 2018年湖北省貧困戶脫貧標準及與農村公共服務關系

表2 2018年湖北省貧困村出列標準及與農村公共服務關系

第三，主客體互為與重合。精準扶貧與農村公共服務主體相同，客體重合，且存在互為客體特征。首先是主體相同。農村公共服務供給主體包括政府、市場與社會。其中，政府為“責任”主體，同時與市場、社會按照有序分工，共同構成“行為”主體（毛鋮，2016）。此處所指政府可以是中央政府或省、市級政府，也可以是縣、鄉(xiāng)級政府。理論上，具體是哪一級政府取決于實際行政管理體制和與之相配套的財稅管理架構。從當前基層實際情況看，所指政府通常為縣、鄉(xiāng)兩級政府。而實際工作中，農村公共服務“責任”主體和“行為”主體并無明確區(qū)分和清晰界限，縣、鄉(xiāng)兩級政府既是主要“責任”主體，也是主要“行為”主體。市場與社會主體主要是指參與公共服務供給的市場個體、經(jīng)營主體、社會群團等。精準扶貧主體同樣包括政府、市場與社會，但差異是，政府始終是精準扶貧的核心“責任”主體與“行為”主體，市場與社會主體則是重要參與主體，是“行為”主體輔助力量。精準扶貧所指政府既包括中央、省、市級政府，也包括縣、鄉(xiāng)級政府。實踐中，縣、鄉(xiāng)兩級政府處在扶貧攻堅“前線”，成為“先鋒”和“主力”。其次是客體相同。農村公共服務客體自然是廣大農民，既包括在籍農民，也包括非在籍但在村從事農業(yè)生產(chǎn)的農民。另一角度而言，農村公共服務客體既包括貧困農民，也包括非貧困農民，貧困農民為重要但并非唯一組成部分。精準扶貧客體顯然是有針對性的一部分農民，主要指處在國家和省級貧困線以下的農民。但因精準扶貧外延性與輻射性影響，許多非貧困農民也享受精準扶貧帶來的部分實惠，尤其被認定為貧困村的農民。貧困村出列必須完成精準扶貧目標任務，有一部分是讓全村農民皆可直接受益的普惠性行動，主要是公共服務涉及的目標任務。因此，作為精準扶貧客體，貧困農民享受到部分特惠性公共服務；作為公共服務客體，貧困農民與非貧困農民同等享受到所有普惠性公共服務。同時，從目標任務角度出發(fā)，存在互為客體等特性，農村公共服務常被視為精準扶貧客體，反之亦然。

第四，行動機制勾聯(lián)與契合。精準扶貧與農村公共服務行動機制相互勾聯(lián)，且深度契合。精準扶貧行動策略與實踐路徑突出兩方面。一是借助于產(chǎn)業(yè)扶持帶動貧困縣、貧困村經(jīng)濟發(fā)展，進而帶動貧困農民增收，重點是引導、鼓勵和支持貧困農民自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提升持續(xù)、穩(wěn)定增收能力。二是依托完善社會保障制度與政策體系，匹配相應人、財、物，實現(xiàn)“社會兜底”。前者是針對經(jīng)濟問題而采取的扶持措施，后者是針對社會問題而采取的托底保障措施。就后者而言，所涉及各項目標任務、具體措施，主要圍繞農村公共服務開展，行動策略與實踐路徑也立足農村公共服務的行動機制之上。

在非常規(guī)治理與常規(guī)治理多重互動之中，在前者主導與后者響應的雙重動力驅動之下，精準扶貧與農村公共服務不僅緊密相聯(lián)，且在某些領域高度融合，農村公共服務成為精準扶貧重要組成部分。而在多重關聯(lián)中，非常規(guī)治理的行動與動能起著決定性作用。正是在舉國上下、全面動員席卷與激勵之下，精準扶貧迅速而高效地帶動農村公共服務躍升，實現(xiàn)數(shù)量與質量雙提升。貧困戶脫貧和貧困村出列的過程，就是貧困農民享受到較完善公共服務、貧困村構建起健全公共服務體系的過程。

僅以通村公路為例，精準扶貧實施以來，湖北省累計投入以獎代補建設資金400多億元。2018年全省農村公路總里程達23.5萬公里。2019年全省完成新建改建農村公路3.3萬公里，新改建農村公路里程全國第一，建設進度位列全國第一方陣。全面完成通20戶以上自然村公路建設任務，提前一年實現(xiàn)攻堅目標。建成美麗農村路1.1萬公里；完成農村公路提檔升級工程1.6萬公里；累計整治銷號鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村“暢返不暢”路段1.4萬公里；完成公路安防工程2.9萬公里。2020年將基本完成國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道及通客車村道共計8萬公里的安全隱患治理（石斌等，2019）。廣大農村，特別是貧困地區(qū)交通基礎設施因精準扶貧得到根本改善。

三、非常規(guī)治理與常規(guī)治理矛盾：精準扶貧與農村公共服務潛在的互斥可能

在非常規(guī)治理與常規(guī)治理多重互動關系邏輯中，由非常規(guī)治理動能驅動的精準扶貧與由常規(guī)治理動能驅動的農村公共服務之間，也存在多重互斥可能（見圖2）。多重特性之間張力、非常規(guī)治理行動與常規(guī)治理需求之間的緊張，構成另一種相反關系結構，并可能誘發(fā)多種困境與風險。該關系結構同樣貫穿于互動過程中，即精準扶貧整個時期。

圖2 精準扶貧與農村公共服務潛在的多重互斥關系結構

非常規(guī)治理本身具有特殊化系列特性，存在治理困境（周飛舟，2009）。如若缺乏更有效和持續(xù)的常規(guī)性應對之策，予以及時“補位”，就會誘發(fā)新的矛盾與危機。盡管在非常規(guī)治理與常規(guī)治理多重互動之中，在前者主導與后者響應的雙重動力驅動之下，精準扶貧帶來農村公共服務躍升，有效緩和農村公共服務異化與懸浮的危機。但精準扶貧并非公共服務可持續(xù)性發(fā)展動力來源，其本身不具備為農村公共服務提供可持續(xù)性發(fā)展動力機能。健全的農村公共服務與良性的運轉機制，不是精準扶貧要實現(xiàn)的目標愿景?？蓪⑥r村公共服務作為精準扶貧考核重要參考指標，無疑是實際需求，倘若將精準扶貧視為從根本上化解農村公共服務困境與矛盾的有效方法、路徑，忽視農村公共服務自身變革與發(fā)展規(guī)律，將陷入“本末倒置”誤區(qū)。

以精準扶貧為代表的非常規(guī)治理，差異性、區(qū)隔性、時效性、帶動性與高效性特征，導致其不可避免地遭遇治理性困境，呈現(xiàn)多種樣態(tài)（見圖2）。以農村公共服務為代表的常規(guī)治理，強調協(xié)調性、普惠性、可持續(xù)性、公正性與有效性，本身具有多元化治理需求，無論是對治理行動的主、客體，還是對治理行動的策略、路徑，皆有明確指向與相應標準。

非常規(guī)治理的特性與常規(guī)治理的特性差異較大，甚至顯性對立，使二者之間互斥成為可能。而非常規(guī)治理本身不可避免的治理性困境，極可能進一步增強這種互斥性，導致二者動能產(chǎn)生相對的反作用力，以致互相損耗。非常規(guī)治理與常規(guī)治理的矛盾傳導至精準扶貧與農村公共服務上，帶來雙重負面影響。一方面，影響精準扶貧最終成效；另一方面，一定程度上拖延農村公共服務重構進程，可能引起農村公共服務矛盾爆發(fā)。

第一，精準扶貧差異性與農村公共服務協(xié)調性存在互斥可能。精準扶貧依賴的非常規(guī)治理及圍繞治理邏輯探尋的路徑、構建的體制與機制、形成的一整套政策與制度（劉碧強等，2018），同以行政“條塊”體制為主導、以科層化運行為核心、以市場化、社會化變革為目標的農村公共服務之間存在沖突。精準扶貧依靠整體動員及匹配的體制與機制、政策與制度、人事與資源配備，實行非常規(guī)化、非制度化供給，注重特殊時期、特殊任務的特殊辦理。精準扶貧實施以來，在中央與地方“動員—響應”相互配合之中，非常規(guī)治理確實帶來農村公共服務躍升，但主要依賴輸血式照顧與幫襯。以行政“條塊”體制為主導，以科層化運行為核心的農村公共服務依賴規(guī)范化、制度化體制與機制，突出穩(wěn)定與協(xié)調治理特性。這種常規(guī)治理在實踐探索中逐漸形成習慣，與相對穩(wěn)定的組織、人事架構，相匹配的政策、制度體系相適應。

精準扶貧突出精準，要求因人、因村施策，注重扶貧過程中個性化和差異性，突出某個或某些專門領域引領作用。在具體實施過程中，各地要求財政扶貧資金主要用于特色產(chǎn)業(yè)、易地扶貧搬遷、改善小型公益性生產(chǎn)與生活設施條件等方面，且項目資金必須直接用于貧困戶。為此，湖北省于2017年專門制定下發(fā)《財政專項扶貧資金管理辦法》，對精準扶貧資金支出范圍作出明確規(guī)定，要求重點圍繞特色產(chǎn)業(yè)、改善小型公益性生產(chǎn)與生活設施條件等方面，并明確指出教育、科學、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、社保等社會事業(yè)支出不在此范圍內。

Y縣2019年第二批中央和省級提前批財政專項扶貧發(fā)展資金分別為12 373萬元、999萬元。其中，直接用于貧困戶易遷貼息資金分別為2 853 萬元、999 萬元，分別占中央和省級資金總額比23.1%和100%。2020年中央和省級提前批財政專項扶貧發(fā)展資金分別為21 748萬元、997萬元。其中，直接用于貧困戶易遷貼息資金分別為8 986萬元、997萬元，分別占中央和省級資金總額41.3%和100%，即該縣2019年、2020年中央和省級提前批財政專項扶貧發(fā)展資金主要用在易遷貼息上。就財政專項扶貧資金實際使用情況看（見表3），Y縣2019年財政專項扶貧資金主要用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、異地扶貧搬遷、連片開發(fā)和勞動技能培訓，占比分別為35.7%、50.3%、4.1%、9.9%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和異地扶貧搬遷為兩個主要領域，占比超過80%。

表3 Y縣2019年財政專項扶貧資金項目使用情況

農村公共服務建立在協(xié)調性發(fā)展之上，強調農村經(jīng)濟社會整體協(xié)調發(fā)展，注重服務公共性、普遍性與整體性。相比產(chǎn)業(yè)發(fā)展、異地扶貧搬遷，農村地區(qū)在農業(yè)生產(chǎn)與農村建設過程中，對公共排灌溝渠、倉儲物流等基礎設施和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本社會保障服務的需求更加迫切，這些屬于農村公共服務的基礎設施建設、社會保障服務項目，也是托實底、穩(wěn)根基、促發(fā)展的關鍵，迫切需要協(xié)調財政資金投入，且需要以鎮(zhèn)、村為整體，集中財力，協(xié)調建設。精準扶貧遵循的以某個或某些專門領域扶持為主，直接到戶、到人的治理行動策略，使直接到戶資金無法協(xié)調用于基礎設施、社會保障服務項目，發(fā)揮不出資金集約效應，無法從整體上破解基礎設施欠缺和社會保障服務不足的現(xiàn)實難題。

第二，精準扶貧區(qū)隔性與農村公共服務普惠性存在互斥可能。精準扶貧扶持對象有顯著群體區(qū)隔性，這種區(qū)隔性誘發(fā)明顯“門檻效應”，客觀上導致相對不公平與不平等，造成新的農村公共服務供需矛盾。尤其是貧困農民與次貧困農民、非貧困農民之間群體矛盾。“門檻效益”源于兩種較強行動偏好。一方面，精準扶貧涉及到農村公共服務內容有偏重，重在生活救助、居住條件改善等與農民生活密切相關的各項服務，與農業(yè)生產(chǎn)直接相關的各項服務則相對有所偏廢。事實上，這些服務正是當前農村公共服務亟待建立和健全的內容。另一方面，精準扶貧對涉及的農村公共服務供給對象有偏重。在救助、醫(yī)療、教育等社會保障服務方面，有明確供給對象偏重，設置嚴格準入“門檻”，對非認同群體排斥性很強。

精準扶貧明確納入貧困戶和貧困村的標準。湖北省基于此標準，明確規(guī)定納入貧困戶和貧困村需滿足的條件，如人均可支配收入低于同期國家扶貧標準；吃、穿發(fā)愁；教育、醫(yī)療、住房無保障；行政村貧困發(fā)生率比全省發(fā)生率高一倍，全村農民人均純收入低于全省平均水平60%；無集體經(jīng)濟收入等。同時，專門制定“八有”政策，即有余糧、余錢、安全住房、安全飲水、基本農田、增收產(chǎn)業(yè)、至少一項技能、基本社會保障，并明確要求各地根據(jù)貧困地區(qū)各方面實際困難和需要列出“需求清單”，對貧困戶按照因病、因災、因學、因婚、缺資金、缺技術、缺勞力等精準分類致貧原因。然而，“八有”政策必須滿足貧困條件的農民和村莊才能享受。但從農村實際出發(fā)，未納入標準范圍的農民和村莊同樣具有強烈服務需求，也渴望享受精準扶貧政策惠顧。尤其是那些屬于次級貧困農民和貧困村范圍，掙扎于貧困標準臨界線附近的農民和村莊。農村公共服務追求普惠性，強調無論是貧困人群還是非貧困人群皆可同享公共服務，精準扶貧這種特殊區(qū)隔及由此誘發(fā)的“門檻效應”，無疑與農村公共服務本質特性相背。

第三，精準扶貧時效性與農村公共服務可持續(xù)性存在互斥可能。精準扶貧具有較強時效性，起于2012年，將結束于2020年。至2020年底，全面建成小康社會的偉大時刻即將來臨，處在精準扶貧主戰(zhàn)場的各縣、市必須在極為有限時間內，爭分奪秒、攻堅克難。但在一線實踐中，倘若急功近利、不惜代價，就有可能誘發(fā)“超前”或“短視”行為，留下發(fā)展遺患。

貧困地區(qū)，尤其是深度貧困縣、市，地方財政運行能力本身十分薄弱，基本靠財政轉移支付維持。2019年湖北尚未脫貧的9個深度貧困縣轉移支付補助占財政總收入來源80%，遠高全省平均水平。盡管湖北省專門加大對這些深度貧困縣的財政專項扶持，2019年在每縣每年1 000 萬元扶持資金基礎上追加9 000 萬元，同時對每個深度貧困村每年單列專項扶貧資金20 萬元。但與經(jīng)濟下行財政收入大幅縮減的壓力、年年加碼的扶貧資金配套壓力、紛至沓來的考核壓力相比，仍是杯水車薪。今年又遇突發(fā)的新冠肺炎疫情，更是雪上加霜。

財政雖入不敷出，但精準扶貧各項支出卻不能“打折扣”。以安排貧困戶就業(yè)的公益性崗位為例，該項目并未納入財政預算安排，但上級文件要求按照一個村幾十個、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾百個規(guī)模設置，僅此一項一個貧困縣就要支出近1億元。再以低保保障為例，H縣2015年低保保障財政資金安排中，縣級財政支出占比10%，一年共計需支出約1 000萬元，尚能承受。2019年該縣支出占比提高至50%，一年支出近2億元（程士華等，2020），這對深度貧困縣而言，仿佛“泰山壓頂”。

非常規(guī)治理突出時效性，可有效突破常規(guī)治理的行政組織系統(tǒng)、政策與制度體系的束縛，迅速整合分散的人、財、物資源，集中精力在規(guī)定時限內完成目標任務。但在短期內快速整合資源，集中精力完成頗有挑戰(zhàn)的目標任務，本身具有一定“超前性”，超出現(xiàn)有常規(guī)治理的“責任”能力與“行為”能力，可能誘發(fā)“短視性”行為。在特殊性政治壓力傳導之下和注重時效性的行政工作思路引導之下，貧困地區(qū)各級黨委政府克服困難完成精準扶貧各項目標任務，有時通過“拆東墻補西墻”方式，推進涉及的各項農村公共服務項目建設。一般情況下，各項目標任務均能按時完成，但不少項目建設面臨相同的窘境，即一旦通過驗收與考核，便不再持續(xù)關注后續(xù)運行維護、升級改造等問題，導致一些項目建設具有較明顯“短視”行為特征，通常建成不久就落后、運行不長就廢棄。當前一些貧困地區(qū)通村公路、農田水利和其他基礎設施失修、欠管護等后續(xù)問題已突出顯現(xiàn)。

第四，精準扶貧帶動性與農村公共服務公正性存在互斥可能。精準扶貧突出帶動性，尤其在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，強調先富帶后富、能人帶弱者。但倘若監(jiān)管不力，有可能誘發(fā)“搭便車”與“精英俘獲”行為。其中最突出的是“精英俘獲”。少數(shù)人依靠自身經(jīng)濟、政治或社會地位優(yōu)勢，打著先富帶后富、能人帶弱者旗號，侵占本應該惠及大眾、歸屬他人的資源，破壞公正性、公平性，嚴重損害他人利益。

在有關產(chǎn)業(yè)扶貧項目建設方面，現(xiàn)有政策偏向于經(jīng)濟基礎較好、容易出效益的村莊、經(jīng)營主體及對應的產(chǎn)業(yè)項目。本意是通過“門檻”設置，讓有條件、有發(fā)展的村莊、經(jīng)營主體及對應的產(chǎn)業(yè)項目得到扶持，實現(xiàn)快速發(fā)展，進而帶動其他村莊、農民及對應的產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展。但在基層，現(xiàn)實中卻誘發(fā)一些“扶富不扶貧”“越富越要扶”的現(xiàn)象。究其原因既在于監(jiān)管不力，更在于少數(shù)“精英”通過“搭便車”“尋租”行為，搶占政策惠顧，侵占他人利益。

A區(qū)2019年驗收2017年、2018年的扶貧產(chǎn)業(yè)獎補項目27項，其中20項獲最終通過，撥付獎補資金共計349.619萬元。統(tǒng)計顯示，獲通過的20個項目主體皆為新型農業(yè)經(jīng)營主體。同屬于一個地區(qū)的N縣，2019年特色農業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策資金共計撥付17.11萬元，其中針對非貧困戶的新型農業(yè)經(jīng)營主體撥付4.18萬元，占比達24.4%。不能武斷地判定這些新型農業(yè)經(jīng)營主體一定存在“搭便車”與“精英俘獲”行為。但從調查信息反饋看，新型農業(yè)經(jīng)營主體占比很高，顯然獲得更多利益。本地農民更愿意相信“搭便車”與“精英俘獲”行為的真實存在。

公共服務非競爭性與非排他性本質，決定其難以克服“搭便車”行為。在精準扶貧過程中，一些地方因監(jiān)管不力導致農村公共服務“搭便車”“尋租”風險增加。精準扶貧涉及的農村公共服務皆以“項目制”形式，通過“條塊”體系，將財政資金、優(yōu)惠政策分配到各村莊、各主體和對應的具體項目上，這種分配有一定標準，基本建立在公平、公正基礎之上。但在實際操作過程之中，有些政策“門檻”或標準難以明確量化、難以厘清權利義務邊界，還有一些政策“門檻”或標準制定與執(zhí)行不規(guī)范或不嚴格，為少數(shù)“精英”“搭便車”“尋租”行為留下可鉆的“空子”，嚴重影響農民平等享有農村公共服務的公正性。如基礎設施建設項目、以獎代補資金的申報，有些“精英”本不在享受范圍之內，卻運用弄虛作假方式申報成功，最終套取項目和資金。

第五，精準扶貧高效性與農村公共服務的有效性存在互斥可能。精準扶貧具有高效性，是非常規(guī)治理突出特點，但立竿見影的顯著成效讓農村公共服務有效性黯然失色，可能誘發(fā)對精準扶貧這種非常規(guī)治理的雙重路徑依賴，產(chǎn)生對農村公共服務的“負向激勵”。雙重路徑依賴表現(xiàn)為以各級政府為主的治理主體對非常規(guī)治理的路徑依賴和以廣大農民為主的治理客體對非常規(guī)治理的惰性依賴。非常規(guī)治理的產(chǎn)生邏輯基于現(xiàn)有常規(guī)治理難以快速發(fā)揮顯著效用，無法保證目標任務按期、按質完成。而非常規(guī)治理之所以能夠快速見效，在于這種治理行動突破常規(guī)治理的行政組織系統(tǒng)、政策與制度體系束縛，具有很強特殊性。更具有權威性和傳導力，在短期內也能有效應對常規(guī)治理的失效或低效，表現(xiàn)更高效率?？赡軐χ卫碇黧w和治理客體產(chǎn)生誤導，使二者形成對非常規(guī)治理共同依賴。當治理主體和治理客體更加相信非常規(guī)治理的力量和作用時，對常規(guī)治理而言就是一種合法性危機。精準扶貧涉及的有關農村公共服務的目標任務主要通過非常規(guī)治理實現(xiàn)，前文所述貧困戶脫貧和貧困村出列考核標準即有力佐證。當前，一些貧困縣、市在公共服務項目建設中，已形成對非常規(guī)治理的路徑依賴，并逐漸照搬至地方經(jīng)濟社會建設的其他領域。

對農民而言，過去依靠的農村公共服務體系并未帶來立竿見影的實惠。精準扶貧的出現(xiàn)，讓這種實惠成為現(xiàn)實，促使其對精準扶貧這種非常規(guī)治理產(chǎn)生信任和依賴，加劇對傳統(tǒng)農村公共服務體系這一常規(guī)治理的不信任，形成不利于常規(guī)治理的“負向激勵”?！柏撓蚣睢睍T發(fā)另一種不利表現(xiàn)，產(chǎn)生對精準扶貧和農村公共服務雙重不利。精準扶貧與農村公共服務的初衷，均涉及通過健全的服務保障改善貧困農民和非貧困農民的生產(chǎn)、生活條件，激勵貧困農民和非貧困農民依靠自身發(fā)展，謀求脫貧致富。但在非常規(guī)治理作用下，精準扶貧為貧困農民提供“衣食住行、生老病死”全方位無償照顧，滋生少數(shù)“懶漢”，產(chǎn)生嚴重“等”“靠”“要”思想。這些貧困農民，既不尋求通過自身努力改變一貧如洗的現(xiàn)狀，也不愿承擔任何細微的發(fā)展風險，將“幫扶”視為理所應當?shù)摹疤貦唷?，坐享其成。目前尚缺乏有效機制破解該難題。

非常規(guī)性雙重路徑依賴及“負向激勵”，還會給農村公共服務帶來另一種負面效應，嚴重束縛農村公共服務變革進程。農村公共服務亟待多元化變革，既要求供給主體多元化、市場化與社會化，又要求供給體制與機制多元化、市場化與社會化。但在精準扶貧過程中，政府這一“責任”主體作用凸顯，對各級政府這一“行為”主體過度依賴，阻礙市場與社會主體參與，使市場與社會主體難以發(fā)揮應有作用，束縛市場與社會主體自身發(fā)展（左停等，2017）。同時，因非常規(guī)治理機制通過“條塊”體制渠道，基于行政化分配手段，主導面向貧困農民的部分農村公共服務，使貧困農民疏離農村公共服務的市場與社會主體，很大程度上封閉了農村公共服務市場化與社會化通道（公丕宏等，2017）。

四、余論：治理有序轉換與復合關系調適

在本土治理話語與行動中，非常規(guī)治理與常規(guī)治理并存是顯著特征，這是本土治理話語與行動集中體現(xiàn)。中國特色社會主義治國理政體制，即是非常規(guī)治理與常規(guī)治理二為一體。基于治理二元邏輯，由非常規(guī)治理主導的精準扶貧和一直以常規(guī)治理形態(tài)存在的農村公共服務二者間復合關系，是對本土治理話語與行動的深刻詮釋。

非常規(guī)治理與常規(guī)治理共存，帶來互促性發(fā)展，取得互促性成效。但不可否認，與之相伴而生的互斥性影響與困境也客觀存在。改革開放40年來，有中國特色社會主義治國理政體制的發(fā)展與變革，即是非常規(guī)治理與常規(guī)治理不斷轉換與調適的過程。如何在二者之間尋求平衡，實現(xiàn)無縫對接、良性互補，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重點與難點。

從現(xiàn)有認知看，非常規(guī)治理終究是一種替代性或糾錯性治理，實行的是非常規(guī)化、非制度化行動。為適應和應對這種時效性治理行動而產(chǎn)生的各種非常規(guī)化、非制度化政策、制度與措施，往往是抽離于現(xiàn)實的常規(guī)治理所形成的特殊產(chǎn)物，難以與常規(guī)治理體系融為一體，也為后續(xù)政策、制度延續(xù)帶來挑戰(zhàn)。當各項目標任務完成之時，非常規(guī)治理行動及與之相伴隨的非常規(guī)化、非制度化政策、制度與措施，常會迅速削弱或直接終止。當前，精準扶貧一系列有關農村公共服務的政策、制度與措施，在全面脫貧后的延續(xù)上將成為難題，亟待破題，也將直接影響農村公共服務后續(xù)發(fā)展。

歷史經(jīng)驗證明，有中國特色社會主義治國理政體制有其非常規(guī)治理與常規(guī)治理轉化與接續(xù)、演化與發(fā)展規(guī)律，應當正視并遵循。非常規(guī)治理目標任務得以實現(xiàn)時，迫切需要新的、更有效的常規(guī)治理接替，推動非常規(guī)治理向常規(guī)治理平穩(wěn)過渡，確保治理穩(wěn)定、延續(xù)與發(fā)展。此過程的實現(xiàn)，稱之為治理有序轉換和系統(tǒng)性調適（見圖3），且須更加注重和突出常規(guī)治理在轉換和調適中的主導作用。

圖3 治理行動有序轉換——精準扶貧與農村公共服務復合關系優(yōu)化調試路徑

全面脫貧后，中國進入全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時期（鄭瑞強，2017），精準扶貧將與鄉(xiāng)村振興有機銜接，以鄉(xiāng)村振興的某種嶄新形態(tài)接續(xù)推進。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的使命并未完成，農村公共服務仍亟待建立健全。應對這一重大歷史轉變，迫切需要在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新背景下，對精準扶貧與農村公共服務復合關系加以優(yōu)化調適，且更應注重在農村公共服務建立健全上尋找突破。在此過程中，以非常規(guī)治理為主導的精準扶貧和一直以常規(guī)治理形態(tài)存在的農村公共服務均須做足充分準備。

無論是攻堅克難決勝時期，還是全面脫貧之后新時期，應盡快從精準扶貧體制機制入手，有效克服非常規(guī)治理先天不足，努力降低潛在負面影響，破解各種可能困境。更為重要的是，應在治理的有序轉換過程中以精準扶貧與農村公共服務復合關系優(yōu)化調適為中心，加速推進農村公共服務以農村社會化服務體系為目標的重構（毛鋮，2019）。從農村公共服務角度或常規(guī)治理角度，主動且高效應對精準扶貧帶來的互斥影響，著力化解非常規(guī)治理誘發(fā)的風險，確保治理轉換平穩(wěn)過渡。無論是精準扶貧應對與轉接，還是農村公共服務本身的體制機制重構，均應凸顯常規(guī)治理主導作用，繼續(xù)沿著農村公共服務變革與發(fā)展的歷史軌跡向前邁進。