論聘任制公務(wù)員的退出機(jī)制研究

許尊童

【摘 要】隨著我國(guó)社會(huì)的不斷前進(jìn)和發(fā)展，對(duì)政府的管理方式理念也提出了新的要求，過(guò)去的傳統(tǒng)公務(wù)員體制已經(jīng)不能滿足、跟不上時(shí)代發(fā)展的步伐，致使我國(guó)政府機(jī)關(guān)工作中出現(xiàn)工作缺乏活力、機(jī)制不夠健全等各種問(wèn)題。如若僅僅實(shí)行當(dāng)前的人事管理制度，必將使工作人員缺乏斗志、失去競(jìng)爭(zhēng)力，這也會(huì)使我國(guó)的發(fā)展受到不利的影響。在我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員管理制度中，除非公務(wù)員有重大的過(guò)失或犯有刑事責(zé)任，否則其可一直任職到法定退休年齡，且其職業(yè)一直受到保障，又擁有較為優(yōu)越的社會(huì)地位，工資福利、晉升都與此緊密聯(lián)系。正是這種穩(wěn)定的職業(yè)規(guī)劃且缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的人事管理體制，導(dǎo)致了公務(wù)員隊(duì)伍缺乏創(chuàng)新能力，管理組織也較為僵硬，公務(wù)員懶散不上進(jìn)無(wú)作為。為此，借助國(guó)外先進(jìn)的合同化人事管理經(jīng)驗(yàn)而形成的聘任制度，明確崗位及工作期限，并做好任職期間的工作績(jī)效考核工作，便于今決定是否繼續(xù)聘用，這是一個(gè)雙向合意選擇的過(guò)程，這樣有利于公務(wù)員隊(duì)伍的更新與建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】聘任制;退出;公務(wù)員

當(dāng)前，我國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍因改革的需要，從而引進(jìn)了一種新穎形式的體制——聘任制，這與我國(guó)本身傳統(tǒng)形式的公務(wù)員體制大有不同。“公務(wù)員”不再是終身制，也不再是常人口中的“鐵飯碗”，而是產(chǎn)生了一種“鯰魚效應(yīng)”。聘用機(jī)關(guān)采用了合同管理的制度，對(duì)高級(jí)人才進(jìn)行選拔引進(jìn)公職單位，采取一系列考核制度在試用期內(nèi)和任期內(nèi)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行考核，以此作為聘用人員去留的重要參考依據(jù)。這也是近幾年從西方引進(jìn)的一種行政管理手段和措施，目的是為了刺激工作人員能夠積極參與崗位競(jìng)爭(zhēng)，讓公務(wù)員隊(duì)伍更加廉潔、使得工作效率提高，不斷更新人才流動(dòng)交流的制度。但由于這是剛試行不久的制度，所以國(guó)家層面對(duì)于崗制度的選拔程序、聘用期內(nèi)的權(quán)利義務(wù)以及特別是考核、淘汰機(jī)制沒(méi)有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，這無(wú)疑對(duì)聘任制度的人才交流造成的極大的影響，也將會(huì)阻礙聘任制的發(fā)展進(jìn)程。為此，本文將從我國(guó)聘任制度的退出機(jī)制存在的問(wèn)題入手進(jìn)行探討，并進(jìn)一步提出相應(yīng)的完善建議，為我國(guó)聘任制度盡一些微薄之力。

一、聘任制公務(wù)員與相關(guān)基礎(chǔ)理論

（一）聘任制公務(wù)員的概念及其特點(diǎn)

所謂公務(wù)員聘任制，是指在規(guī)定的人員編制和工資支出范圍內(nèi)提供更多專業(yè)職位和輔助職位，實(shí)行公務(wù)員合同聘任和人事管理制度。我國(guó)人社部和中組部在2011年頒布了《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），其第二條中指出，聘任制公務(wù)員是在國(guó)家政府機(jī)關(guān)的編制限額及工資福利經(jīng)費(fèi)的范圍之內(nèi)，由用人單位向省級(jí)或中央公務(wù)員主管單位申請(qǐng)審查和批準(zhǔn)后，采用合同的形式聘任由國(guó)家財(cái)政擔(dān)負(fù)工資且依法履行公職的機(jī)關(guān)工作人員，在對(duì)于不涉及國(guó)家秘密和主要崗位的情況下?lián)我欢ǖ墓?，通常由專業(yè)性較強(qiáng)的崗位和輔助性崗位的工作人員組成。

該制度與選任制和委任制公務(wù)員的不同之處在于，聘任制公務(wù)員有三個(gè)特點(diǎn)即合同管理、平等協(xié)商和聘期明確。聘任制將充分尊重雙方的選擇意愿，用人單位將從全社會(huì)來(lái)選拔精英人才，而應(yīng)聘者可以通過(guò)選擇適合自己的崗位來(lái)釋放自己的才能。在公平公正的基礎(chǔ)之上，兩者簽訂勞動(dòng)合同，同時(shí)明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，這也體現(xiàn)了在契約關(guān)系中保護(hù)雙發(fā)的合法權(quán)益，加強(qiáng)政府工作人員的競(jìng)爭(zhēng)力，可促進(jìn)公務(wù)員全身心投入工作并提高工作效率。

（二）退出方式

1.聘任合同的解除

聘任勞動(dòng)合同的解除，是指勞動(dòng)合同期滿前聘任制度公務(wù)員與行政部門解除勞動(dòng)合同的法律行為，是指勞動(dòng)合同雙方的權(quán)利義務(wù)和人事關(guān)系提前解除。聘任合同的終止包括聘任機(jī)關(guān)單方面終止、聘任制公務(wù)員單方面終止和雙方同意終止聘任合同。具體規(guī)定如下：

（1）聘任機(jī)關(guān)單方面解除聘任合同的法律規(guī)定

根據(jù)規(guī)定，聘用的公務(wù)員因病、傷不能繼續(xù)勝任工作的，在合同所依據(jù)的客觀環(huán)境發(fā)生重大變化的，以及在合同規(guī)定的其他情況下，聘用機(jī)關(guān)可以單方面終止合同。此外，還包括未通過(guò)試用期的考核，在勞動(dòng)合同期限內(nèi)進(jìn)行年度考核不合格或者年度考核連續(xù)兩年基本稱職，未履行法律、合同規(guī)定的義務(wù)或者未遵守紀(jì)律、違反合同規(guī)定的其他事項(xiàng)的，由用人機(jī)關(guān)予以解雇。

（2）聘任制公務(wù)員單方面解除聘任合同的法律規(guī)定

根據(jù)法律規(guī)定，聘用制公務(wù)員在試用期內(nèi)，可以根據(jù)自己的意愿，單方面解除與用人單位的聘用合同。例如，在下列情形中，用人機(jī)構(gòu)不按照約定支付用人公務(wù)員的報(bào)酬和社保，用人單位有過(guò)錯(cuò)或者法律、合同規(guī)定的其他事由，勞動(dòng)者可以單方面解除與用人機(jī)構(gòu)的勞動(dòng)合同。

（3）雙方協(xié)商解除聘任合同的法律規(guī)定

根據(jù)法律的規(guī)定，聘任制公務(wù)員和用人機(jī)構(gòu)在協(xié)商一致的前提下，可以解除勞動(dòng)合同，也可以經(jīng)同級(jí)公務(wù)員主管部門備案，修改和調(diào)整勞動(dòng)合同的內(nèi)容，以促進(jìn)雙方關(guān)系的和諧與溝通。

2.聘任合同的終止

根據(jù)本辦法的規(guī)定，任用制度下的公務(wù)員與用人機(jī)關(guān)之間的任用合同，在下列兩種情況下自動(dòng)終止：合同期滿，合同訂立時(shí)約定的終止條件發(fā)生時(shí)自愿終止合同。勞動(dòng)合同終止時(shí)，雙方的權(quán)利義務(wù)等人事關(guān)系自然終止。

因此，在國(guó)家立法層面，取消任用聘用公務(wù)員的規(guī)定是《公務(wù)員法》和《辦法》的規(guī)定。但是，前者對(duì)公務(wù)員退出就業(yè)制度的規(guī)定很少。雖然后者是專門為公務(wù)員制定的，但退出條款只是確立了一個(gè)原則框架，具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)仍然模糊不清，缺乏可操作性，許多細(xì)節(jié)需要進(jìn)一步完善。

（二）聘任制與其他公務(wù)員的區(qū)別

目前，我國(guó)公務(wù)人員的選拔制度主要采用考任、遴選、委任和聘任制。聘任制和前三種制度構(gòu)成了我國(guó)公務(wù)員選拔人才的一系列制度，但前三者在適用范圍和聘任程序上存在著一定的差異。其中，遴選制和委任制作為人才選擇的方式最為普遍，但這兩種人才選拔制度的弊端在運(yùn)行過(guò)程中也日益顯現(xiàn)出來(lái)。所以，為了打造更高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，開始發(fā)展使用聘任制，其在我國(guó)的公務(wù)員選派工作中則作為必要的補(bǔ)充和輔助的人才引進(jìn)方式，目前已在數(shù)個(gè)城市成功試點(diǎn)，近幾年也初有成效。遴選制度，是指依照法律規(guī)定的民主程序，以投票方式選拔任用公務(wù)員的制度，一般適用于國(guó)家機(jī)關(guān)和政黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人的選拔任用。委任制，是指任免官員依法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行管理的制度?？既沃剖侵赣萌藛挝换蛘咧鞴懿块T根據(jù)工作需要，公布社會(huì)就業(yè)條件，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)舉行公開考試，考核應(yīng)試者的知識(shí)和能力，實(shí)行以考試成績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的優(yōu)秀考生選拔制度。

因此，四種類型的公務(wù)員遴選選拔人才制度在范圍和程序上是不同的，但它們構(gòu)成了一個(gè)完整的公務(wù)員遴選和聘任制度。特別是聘任制度下錄用程序的創(chuàng)新和實(shí)踐，為優(yōu)秀的人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍提供了多種渠道，使公務(wù)員的人力資源儲(chǔ)備更加豐富。

二、聘任公務(wù)員退出的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）聘任單位缺乏有效的退出機(jī)制

聘任制公務(wù)員最特別的管理方式就是合同制，即在首次錄用后需簽訂合同并確定試用期限，用人單位可以根據(jù)合同約定的情況出現(xiàn)某些事由時(shí)有權(quán)單方解聘公務(wù)員，包括在試用期內(nèi)被證明不符合聘任條件或試用期滿考核不合格、年度考核連續(xù)兩年被確定為不稱職等情況。但在實(shí)際運(yùn)行和操作中，合同期滿后無(wú)人被解聘，從而出現(xiàn)只進(jìn)不出的問(wèn)題。大多用人機(jī)關(guān)考慮到，續(xù)簽合同能減少行政機(jī)關(guān)重新招錄人才的成本，加之能夠被聘用的都是經(jīng)過(guò)層層篩選出來(lái)的佼佼者，在工作能力、綜合素質(zhì)上都是優(yōu)秀的人才，所以用人機(jī)關(guān)主動(dòng)解聘的積極性不高。這無(wú)疑將導(dǎo)致聘任制的特點(diǎn)無(wú)法顯現(xiàn)，容易又把聘任制度走回普通公務(wù)員制度的老路，與立法者設(shè)立該制度的初衷理念相悖，導(dǎo)致該制度發(fā)展迂回、停滯不前。從根本上說(shuō)，聘任機(jī)關(guān)是否解聘合同，還是取決于聘任制公務(wù)員在考核中是否合格，而大部分試點(diǎn)地區(qū)的用人單位采用的考核標(biāo)準(zhǔn)大體上是參照普通公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，除增加聘期考核之外，年度考核仍然從德、能、勤、政、廉等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，這將不可避免地出現(xiàn)人情考核等主觀人為可操作的情形出現(xiàn)。而聘任制公務(wù)員在這樣的考核狀態(tài)下，在體制內(nèi)并沒(méi)有感受到與其他公務(wù)員的差別對(duì)待，對(duì)于薪金、福利、保障、工作穩(wěn)定等方面的情況下，辭職的人寥寥無(wú)幾，退出主動(dòng)性并不高。

（二）聘任單位的績(jī)效考核機(jī)制不健全

目前，聘任公務(wù)員考核的內(nèi)容和方法與常任公務(wù)員考試的內(nèi)容和方法基本相同。但是，公務(wù)員聘任制度需要額外的評(píng)估期來(lái)構(gòu)成考核體系的一部分。一般情況下由本人進(jìn)行自我評(píng)估，再由部門領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行評(píng)估，最終評(píng)估結(jié)果由評(píng)估委員會(huì)決定。任何人士如不能勝任年度考核工作或在任期內(nèi)連續(xù)兩年被評(píng)定為基本稱職，均會(huì)被終止其職務(wù)?？梢钥闯觯@種期內(nèi)考核的程序方式不論對(duì)于用人單位來(lái)說(shuō)還是考核者本人來(lái)說(shuō)都非常松散靈活，并沒(méi)有太多的嚴(yán)格程序，反而給用人機(jī)關(guān)很大的裁量權(quán)限，人情分?jǐn)?shù)占很大一部分，考核者由此也會(huì)盡力給自己優(yōu)異的評(píng)價(jià)保證自己能夠續(xù)簽。這種缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的公務(wù)員聘任考核制度讓單位和聘用者不會(huì)受到太大的壓力，從實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果來(lái)看，很少有公務(wù)員聘任制度因考核不合格而被解聘。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的公務(wù)員組織容易出現(xiàn)腐敗、效率低下等問(wèn)題，因?yàn)樗麄兊脑u(píng)估體系，如循規(guī)蹈矩的弊病，沒(méi)有得到有效糾正，他們自我評(píng)估，看不到自己的問(wèn)題所在，官員們相互保護(hù)，然后導(dǎo)致整個(gè)公務(wù)員制度脫離僵化、生疏的機(jī)制。所以，當(dāng)務(wù)之急，要求我國(guó)立法者要加快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，以明確聘任制度體制內(nèi)公職人員的考核機(jī)制，只有國(guó)家層面做到了有法可依、有據(jù)可循，才能給用人單位一個(gè)參照從而制定一套科學(xué)、客觀的考核體系來(lái)運(yùn)行。

三、聘任公務(wù)員退出機(jī)制的完善建議

（一）健全績(jī)效考核

我國(guó)的公務(wù)員聘任制度沒(méi)有專門的公務(wù)員考核機(jī)制，但是否有一個(gè)科學(xué)合理、針對(duì)性強(qiáng)、避免人際關(guān)系的考核機(jī)制，對(duì)于聘任制度下的公務(wù)員來(lái)說(shuō)是非常重要的。目前，聘任公務(wù)人員的考核制度仍舊采用與常任制人員相同的考核方案。該方案的考核方法存在沒(méi)有針對(duì)性、考核官和被評(píng)價(jià)者有著利益關(guān)系（考核官往往由該聘任人員的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任）、考核內(nèi)容廣泛標(biāo)準(zhǔn)不一、程序不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐?wèn)題。考核機(jī)制的設(shè)計(jì)不能適應(yīng)聘任制的發(fā)展，這將阻礙公務(wù)員聘任制的實(shí)施。因此，行政機(jī)關(guān)在聘任制考核的設(shè)立中應(yīng)突出績(jī)效考核、日?？己伺c年度考核相結(jié)合等體系，來(lái)一一應(yīng)對(duì)考核程序。

首先根據(jù)聘用合同和崗位的設(shè)計(jì)，科學(xué)制定詳細(xì)的考核方案，對(duì)綜合素質(zhì)、職業(yè)技能和績(jī)效考核進(jìn)行評(píng)價(jià)和作為考核的參考因素?？己酥贫鹊脑O(shè)計(jì)可以借鑒外國(guó)政府雇員崗位分析的實(shí)踐，在充分認(rèn)識(shí)招聘崗位的基礎(chǔ)上，制定不同崗位的考核標(biāo)準(zhǔn)，并將考核標(biāo)準(zhǔn)納入聘用合同，考核結(jié)果與聘用、獎(jiǎng)懲、解聘等后續(xù)支持機(jī)制密切相關(guān)。此外，考核指標(biāo)的設(shè)定與考核過(guò)程應(yīng)引入專家參與，考核官與考核主體應(yīng)來(lái)自不同單位，排除考核者的單位領(lǐng)導(dǎo)等有利害關(guān)系的人擔(dān)任考核官的資格，保證考核的嚴(yán)謹(jǐn)和公正性。

其次，考核是一種連續(xù)的管理過(guò)程，必須常態(tài)化、制度化，不應(yīng)僅限于年度考核，還要兼顧日常表現(xiàn)的考核。考核聘任人員在日常工作中的能力、態(tài)度及成績(jī)時(shí)，應(yīng)謹(jǐn)慎及準(zhǔn)確地作出考核結(jié)果，并將檢討結(jié)果與周年評(píng)核結(jié)果結(jié)合起來(lái)，務(wù)求令評(píng)核結(jié)果充實(shí)、有效及切合需要。

最后，考核制度應(yīng)與聘任人員的考核結(jié)果相對(duì)應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制?？己私Y(jié)果應(yīng)該要與后續(xù)的獎(jiǎng)懲進(jìn)行有效的結(jié)合，有功必獎(jiǎng)，有過(guò)必罰，如何懲戒也應(yīng)該在考核方案中具體說(shuō)明，這樣才能夠讓考核制度與懲戒制度相銜接。因此，與獎(jiǎng)懲過(guò)程相對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)和考核結(jié)果也很重要。為了保證評(píng)估結(jié)果的嚴(yán)格、公正、有效執(zhí)行，有必要聘請(qǐng)相關(guān)部門，如主管評(píng)估部門，做好評(píng)估前的部署工作，確保每個(gè)候選人的評(píng)估結(jié)果和獎(jiǎng)懲措施。此外，評(píng)估結(jié)果的公布和獎(jiǎng)懲的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)接受上級(jí)機(jī)關(guān)、內(nèi)外監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督，保證評(píng)估結(jié)果和獎(jiǎng)懲的公平公正。

（二）建立淘汰機(jī)制

目前，我國(guó)聘任制度尚未形成有效、科學(xué)的淘汰機(jī)制體系，這迫切需要立法者或用人機(jī)關(guān)、公務(wù)員主管部門建立相應(yīng)的淘汰機(jī)制，促進(jìn)公務(wù)員聘任制和公務(wù)員隊(duì)伍整體有效的人才流動(dòng)，而不能一味的只進(jìn)不出，否則將循規(guī)蹈矩走常任制公務(wù)員一入門就終身任用的那一套。在實(shí)踐中我們遇到的難題就是，我國(guó)一直以來(lái)十分重視人際交往，特別是對(duì)于熟悉的人，如同事和朋友，有時(shí)他們可能不顧原則，甚至人情超越法律，就連公務(wù)員隊(duì)伍中也會(huì)很難避開這一層因素。舉例來(lái)說(shuō)，同事之間經(jīng)?；ハ嘣u(píng)估對(duì)方的能力，這直接導(dǎo)致評(píng)估過(guò)程變成一種形式，失去其真實(shí)性和公正性。大多數(shù)公務(wù)員工作主動(dòng)性不高，表現(xiàn)不佳，得不到客觀公正的評(píng)價(jià)，沒(méi)有被淘汰出隊(duì)伍，反而大大降低了公務(wù)員隊(duì)伍的積極性，整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和活力，行政效率難以提高。為了克服這種因素的影響，我們需要借鑒外國(guó)的政府雇員制下的淘汰機(jī)制，并確定一定比例的淘汰名額，以提高淘汰率，從而促進(jìn)公務(wù)員之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。建立適當(dāng)?shù)奶蕴瓩C(jī)制，要求用人機(jī)關(guān)或者主管部門制定淘汰的對(duì)象、程序和其他有關(guān)規(guī)定，并按照規(guī)定實(shí)行淘汰制度。其內(nèi)容應(yīng)包括客觀科學(xué)的篩選指標(biāo)、公平合理的篩選程序、篩選對(duì)象的解釋等。逐步淘汰機(jī)制的建立，對(duì)于整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)具有重要意義。這不但有助聘用制公務(wù)員（包括常任制）保持適當(dāng)?shù)木o張感，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)素，亦可鼓勵(lì)他們提供創(chuàng)新的工作。因此，我們有必要在公務(wù)員聘任制度中建立一個(gè)科學(xué)、合理的淘汰機(jī)制。

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