淺談文物管理權(quán)的歸屬問題

劉彩玲

【摘 要】 國家的一切文物必須由文物行政主管部門進(jìn)行管理。各級政府在發(fā)展、利用文物的同時，應(yīng)嚴(yán)格按照《文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，遵循國家統(tǒng)一的文物基本方針和原則，對文物進(jìn)行合理、有效的保護(hù)。不可因一時的利益驅(qū)動，而顛倒了文物管理與旅游發(fā)展的主次關(guān)系，以破壞文物為代價去換取旅游經(jīng)濟(jì)的短暫發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 文物；旅游；歸屬權(quán)；管理權(quán)オ

一、文物的概念及內(nèi)涵

“文物”，作為歷史文化遺存的專稱，是新中國成立以后才統(tǒng)一使用并載之于法典的。1978年版《辭海》對“文物”所作的釋義是：“遺存在社會上和埋藏在地下的歷史文化遺物”。在我國《文物保護(hù)法》第二條的規(guī)定中，對“文物”的內(nèi)涵規(guī)定得很明確，即：具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻；與重大歷史事件、革命運動和著名人物有關(guān)的，具有重要紀(jì)念意義、教育意義和史料價值的建筑物、遺址、紀(jì)念物；歷史上各時代珍貴的藝術(shù)品；重要的革命文獻(xiàn)資料及具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的手稿，古舊圖書資料等；反映歷史上各時代、各民族社會制度、社會生產(chǎn)、社會生活的代表性實物。此外，具有科學(xué)價值的古脊椎動物化石和古人類化石同文物一樣受國家的保護(hù)［1］。[JP]

二、文物管理與文物管理權(quán)

所謂“文物管理”，是指國家通過法律、行政、經(jīng)濟(jì)、教育和科學(xué)技術(shù)等手段，協(xié)調(diào)、處理和文物保護(hù)與國家各部門、各社會團(tuán)體以及人民群眾的關(guān)系，并通過全面規(guī)劃、綜合治理，制止和防止人為的與自然力對文物的破壞和損害，達(dá)到保護(hù)文物的目的［2］。

1982年全國人大就通過了《中華人民共和國文物保護(hù)法》，使文物保護(hù)管理工作走上了有法可依、穩(wěn)步發(fā)展的軌道?！段奈锉Ｗo(hù)法》第三條明確規(guī)定：“國家文化行政管理部門主管全國文物工作?！薄段奈锉Ｗo(hù)法實施細(xì)則》第三條則進(jìn)一步闡述：“《文物保護(hù)法》第三條規(guī)定的主管全國文物工作的國家文化行政管理部門，是指國家文物局。國家文物局對全國的文物保護(hù)工作依法實施管理、監(jiān)督和指導(dǎo)。地方各級人民政府保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的文物，各級文物行政管理部門管理本行政區(qū)內(nèi)的文物工作?！?/p>

三、文物管理權(quán)劃分不清所引發(fā)的問題

1、管理權(quán)限分裂，不利于文物保護(hù)

我們常說的文物管理權(quán)僅局限行政手段，目前所面臨的歸屬權(quán)分裂、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓也是指行政管理而言。文物的管理還包括法律、法規(guī)的強(qiáng)制措施及經(jīng)濟(jì)手段、教育手段、技術(shù)手段等。文物行政管理機(jī)構(gòu)是代表各級人民政府主管本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)管理工作，其職責(zé)既要貫徹執(zhí)行國家關(guān)于保護(hù)文物的方針、政策、法律法規(guī)，又要擬定文物保護(hù)管理計劃并組織實施，同時還要擬定文物保護(hù)長遠(yuǎn)規(guī)劃，組織和協(xié)調(diào)文物研究和文物教育事業(yè)，指導(dǎo)下一級文物行政管理機(jī)構(gòu)的工作。而旅游或宗教機(jī)構(gòu)沒有上述這種嚴(yán)格的職責(zé)范圍，也根本沒有實施這一系列管理和保護(hù)的能力，現(xiàn)在卻硬性將文物的管理權(quán)分裂，大大削弱了文物管理的權(quán)威性，致使文物保護(hù)的相關(guān)計劃、技術(shù)手段、宣傳研究等無法貫徹執(zhí)行，直接影響了文物的保護(hù)，違反了《文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，因此，國家所有的一切文物應(yīng)由文物行政主管部門進(jìn)行管理。

2、安全意識淡薄，文物危險系數(shù)高

《文物保護(hù)法》規(guī)定，對古建筑修繕“必須遵守不改變文物原狀的原則”。這里的原狀，就是指古建筑發(fā)現(xiàn)時的“現(xiàn)狀”。文物工作者都非常清楚，文物是無價之寶，具有不可再生性，因此，對待文物要倍加珍惜，必須做到謹(jǐn)小慎微。并想法設(shè)法為保護(hù)好文物創(chuàng)造最佳環(huán)境，盡量做到文物不被自然損壞和人為傷害之地步。而非文物工作者則不然，由于沒有充分認(rèn)識到其行為對文物危害的嚴(yán)重性，或者根本不具備最起碼的文物常識，致使許多珍貴的文物受到不可彌補(bǔ)的損失。

3、權(quán)利與義務(wù)相背，監(jiān)督指導(dǎo)無效

一些文物保護(hù)單位劃歸旅游或宗教部門管理后，只強(qiáng)調(diào)了其經(jīng)營管理權(quán)，并未完全履行義務(wù)。文物部門本著“保護(hù)為主，搶救第一”的工作方針，欲守望相助，只得行使對文物保護(hù)的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)。由于宗教局和旅游局皆不隸屬于文物部門，與文物局同為平行的政府機(jī)構(gòu)，因此，文物部門對其監(jiān)督指導(dǎo)不可能采取法律的強(qiáng)制手段，這樣必然會造成法律監(jiān)督流于形式。

4、文物、旅游性質(zhì)不同，混為一談，嚴(yán)重阻礙文物事業(yè)的發(fā)展

文物保護(hù)單位和博物館藏品不是一般資產(chǎn)，也不是一般意義的經(jīng)濟(jì)資源，而是國家特殊的和不可再生的珍貴的自然和文化遺產(chǎn)。因此文物保護(hù)單位是以倡導(dǎo)民族文化、塑造民族精神、促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)為宗旨的社會公益事業(yè)。旅游是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，旅游公司是以追求高額利潤為目的的經(jīng)濟(jì)實體，它與公益事業(yè)的性質(zhì)是根本不同的。

文物工作由事物規(guī)律去指導(dǎo)，旅游工作由經(jīng)濟(jì)規(guī)律去指導(dǎo)，二者的性質(zhì)截然不同，公益事業(yè)不能商品化和企業(yè)化，在堅持把社會效益放在首位這個原則下，力爭取得社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的最佳結(jié)合，決不能主次不分，本末倒置。

由此可知，文物管理權(quán)歸屬問題已成為擺在我們面前不可回避的一道難題。隨意變更文物保護(hù)單位管理部門是違法的［3］。各級政府把會帶來大量經(jīng)濟(jì)效益的個別文物景區(qū)劃歸旅游部門管理則必須三思而后行！

四、如何明確文物管理權(quán)

1、統(tǒng)籌考慮，兼顧多方利益，處理好普遍性與特殊性的關(guān)系

從宏觀看，國家有《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實施細(xì)則》等法律法規(guī)，條款的設(shè)定范圍比較廣，具有普遍約束性和指導(dǎo)性。但是制定地方性文物保護(hù)法規(guī)如果依樣畫瓢，必然顯得籠統(tǒng)空泛，缺乏針對性，執(zhí)行起來效果也必然較差［4］。如明確文物保護(hù)范圍這樣的具體問題，泛泛地談“社會文化”就不如將其具體化，增強(qiáng)諸如：古樹、名木、教堂、寺院、古塔、壁畫、石刻、磚刻、木刻及附屬物等內(nèi)容，易于群眾接受。具體文物所在的地方政府應(yīng)該在堅持國家《文物保護(hù)法》和《文物保護(hù)法實施細(xì)則》等國家法律法規(guī)的前提下，制定出一套當(dāng)?shù)氐奈奈锉Ｗo(hù)法律法規(guī)以及管理措施，便于當(dāng)?shù)匚奈锕ぷ髡吒玫墓ぷ鳌?/p>

2、建立國家保護(hù)為主并動員全社會保護(hù)文物的新機(jī)制

文物重點地區(qū)和市、縣應(yīng)成立文物管理委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，討論決定本行政區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)、利用和管理工作的重大問題。國家級和重要省級文物保護(hù)單位要成立專門保管機(jī)構(gòu)或有專門看管，其它文物保護(hù)單位和暫未公布為保護(hù)單位的文物點，由當(dāng)?shù)厝嗣裾⑷罕姳Ｗo(hù)組織或配置保護(hù)員進(jìn)行保護(hù)。各級文物保護(hù)單位，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得移交非文物部門管理。

3、正確處理文物保護(hù)與發(fā)展旅游業(yè)的關(guān)系

旅游的發(fā)展，對文物保護(hù)有一定的負(fù)作用。但我們決不能因此而將文物保護(hù)與發(fā)展旅游截然對立起來。應(yīng)該堅持“在保護(hù)好的前提下，合理地利用文物為旅游服務(wù)，邊用邊保，采取各種政策和措施，盡量消除對文物保護(hù)的負(fù)面影響，使文物事業(yè)與旅游事業(yè)的結(jié)合達(dá)到和諧、完美的境界”。

綜上所述，國家的一切文物必須由文物行政主管部門進(jìn)行管理，也就是說由國家文物局和地方各級文物行政管理部門行使對文物的管理權(quán)。我們在發(fā)展、利用文物的同時，應(yīng)嚴(yán)格按照《文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定，遵循國家統(tǒng)一的文物基本方針和原則，對文物進(jìn)行合理、有效的保護(hù)。不可因一時利益驅(qū)動，而顛倒了文物管理與旅游發(fā)展的主次關(guān)系，以破壞文物為代價去換取旅游經(jīng)濟(jì)的短暫發(fā)展。只有堅持文物管理權(quán)不動搖，才能使我國文物最大限度地保持原狀，并延續(xù)至后代子孫，從而代代相傳，永放異彩。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 李志偉：《略論文物個人所有權(quán)》，《社會科學(xué)家1998增刊》，P58．

［2］ 謝辰生：《文物》，《中國大百科全書?文物 博物館》，第1頁，中國大百科全書出版社，1995．

［3］ [JP3]盧新寧：《“三孔”事件發(fā)人深思》，《中國文物報》2001．2．21．5．[JP]

［4］ 陳述芬：《制定地方文物保護(hù)法規(guī)的幾點思考》，《唐山師專學(xué)報》第20卷第3期，1998．5．