地方法治政府建設(shè)存在的問題及對(duì)策

□何仁海

☆公共行政☆

地方法治政府建設(shè)存在的問題及對(duì)策

□何仁海

2004年3月22日國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了要用10年時(shí)間基本建成法治政府的目標(biāo)。2014年10月23日十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。近年來，我們?cè)诘胤椒ㄖ握ㄔO(shè)上成效明顯，但仍然存在一些不容忽視的問題，分析這些問題并研究相應(yīng)的對(duì)策，對(duì)于加快推進(jìn)地方法治政府建設(shè)進(jìn)程，加快建設(shè)法治政府的目標(biāo)無疑具有極其重要的意義。

一、地方法治政府建設(shè)存在的主要問題

（一）依法行政主體權(quán)責(zé)不清

一些行政法規(guī)不明確，不具體，管理權(quán)限不清晰，一些部門職能劃分不科學(xué)，造成行政管理部門的權(quán)力沖突，或受部門利益的驅(qū)使，無利都不管，有利爭著罰，導(dǎo)致出現(xiàn)無人管地帶或是爭權(quán)奪利、一事多罰現(xiàn)象。重復(fù)處罰，重權(quán)輕責(zé)，推諉搪塞，依法行政主體權(quán)責(zé)不清、相互掣肘的現(xiàn)象，不僅侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，同時(shí)給依法行政留下漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。長此以往，各職能部門容易產(chǎn)生工作不力、敷衍塞責(zé)、推諉扯皮、陽奉陰違等不良風(fēng)氣，使整個(gè)行政執(zhí)法工作在低水平的重復(fù)狀態(tài)下徘徊。

（二）部分行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政意識(shí)淡薄

有的行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，不能正確認(rèn)識(shí)依法行政的重要性，依法行政意識(shí)不強(qiáng)，缺乏在法律法規(guī)框架內(nèi)謀劃加快發(fā)展的思路，運(yùn)用法律手段解決問題、避免風(fēng)險(xiǎn)的能力比較弱，對(duì)依法行政工作“說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象還不同程度存在。

（三）行政亂作為、不作為問題突出

一方面，有的行政機(jī)關(guān)以行政領(lǐng)導(dǎo)命令代替行政執(zhí)法，一些行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊，“權(quán)力尋租”、違規(guī)違法甚至犯罪現(xiàn)象屢禁不止，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間關(guān)系緊張，影響了政府形象。另一方面，有些行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員產(chǎn)生畏難情緒和逃避心理，不想執(zhí)法、不敢執(zhí)法，行政不作為。對(duì)相對(duì)人的違法行為視而不見、不敢管理、處理過輕或簡單地以罰款了事，以及執(zhí)法者對(duì)相對(duì)人尋求權(quán)益保障的要求應(yīng)作為而不作為，隨意放棄職責(zé)等等。

（四）行政執(zhí)法程序不規(guī)范

作為程序制度的執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的素質(zhì)高低直接關(guān)系到程序執(zhí)行力的發(fā)揮和落實(shí)的好壞。不少行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員缺少行政執(zhí)法程序意識(shí)，認(rèn)為只要處理結(jié)果合理合法，過程手段可有可無；只注重實(shí)體處理，不履行告知義務(wù)，不寫現(xiàn)場筆錄，不遵守時(shí)限要求；有些執(zhí)法人員文化素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)知識(shí)匱乏，執(zhí)法文書填寫不規(guī)范，處理依據(jù)不合法，依法依程序辦案能力較差。

（五）社會(huì)法治環(huán)境較差

在法治國家，所有問題都會(huì)轉(zhuǎn)化為法律問題。而在中國，所有問題都可能轉(zhuǎn)化為上訪問題，而且很多法律問題也變成了上訪問題。不少群眾將他們把命運(yùn)寄托在高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門的對(duì)地方政府的干預(yù)中，“信大不信小，信上不信下，信訪不信法”，于是攔車告狀、越級(jí)上訪等事件時(shí)有發(fā)生。有的群眾缺乏法律義務(wù)觀念，沒有認(rèn)識(shí)到自覺遵紀(jì)守法，支持和配合行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)是自己應(yīng)盡的義務(wù)，而對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，在心理上有抵觸情緒，在行為上表現(xiàn)為對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)不配合，甚至百般阻撓，這些都不同程度地影響行政執(zhí)法活動(dòng)。

二、地方法治政府建設(shè)的對(duì)策建議

（一）推行政府權(quán)力清單制度，明確行政責(zé)權(quán)范圍

圍繞建設(shè)法治政府和服務(wù)政府，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，開展政府職權(quán)清理和履職分析，科學(xué)配置行政權(quán)力，依法公開權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，努力構(gòu)建權(quán)界清晰的政府職能體系。各級(jí)各部門按照法律法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件、部門“三定”規(guī)定等，對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理，逐條逐項(xiàng)分類登記，列出權(quán)力清單。對(duì)部門交叉和管理分散的行政權(quán)力事項(xiàng)，逐項(xiàng)說明涉及部門、交叉分散情況及原因，提出歸并整合意見；對(duì)事業(yè)單位承擔(dān)的行政權(quán)力事項(xiàng)，按照事業(yè)單位改革的要求，提出調(diào)整規(guī)范意見；對(duì)需要上級(jí)政府調(diào)整的行政權(quán)力事項(xiàng)，提出調(diào)整建議。推行行政權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定、簡政放權(quán)、權(quán)責(zé)一致、公開透明和便民高效原則。納入清理范圍的行政權(quán)力事項(xiàng)，主要包括行政機(jī)關(guān)或單位依法實(shí)施的對(duì)公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的具體行政行為，包括行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督及其他行政權(quán)力等。

（二）推行綜合執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法程序

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)大量和經(jīng)常性的管理活動(dòng)，是推進(jìn)依法行政的重要環(huán)節(jié)。這不僅是政府自身行為規(guī)范和行政效能問題，更涉及到能否為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活創(chuàng)造良好環(huán)境。要切實(shí)解決行政執(zhí)法不規(guī)范、多頭執(zhí)法、執(zhí)法增加企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)和擾民等問題。

一是要深化行政執(zhí)法體制改革，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法。十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類”，“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！币虼?，要以建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制為目標(biāo)，橫向上厘清執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的精簡統(tǒng)一；縱向上根據(jù)不同層級(jí)政府的職能和事權(quán)，合理配置執(zhí)法力量，減少行政執(zhí)法層級(jí)，推進(jìn)執(zhí)法重心下移，提高基層政府執(zhí)法能力。區(qū)級(jí)層面成立綜合執(zhí)法局，鎮(zhèn)街普遍成立綜合執(zhí)法支隊(duì)（大隊(duì)）。積極推行“一支隊(duì)伍管全部”的城市管理基層綜合執(zhí)法模式，授權(quán)街道辦事處和鎮(zhèn)政府為獨(dú)立的執(zhí)法主體，整合除公安派出所以外的現(xiàn)有城市管理、環(huán)境保護(hù)、公安消防安全管理、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等多種執(zhí)法力量，相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，在街鎮(zhèn)組建一支綜合性強(qiáng)、反應(yīng)迅速、高效快捷的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。健全完善相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范，明確執(zhí)法主體和權(quán)限范圍、執(zhí)法程序、執(zhí)法機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究等，為推進(jìn)街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革提供執(zhí)法規(guī)范。

二是要加強(qiáng)行政執(zhí)法程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。這是依法行政基礎(chǔ)性工作和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法要重規(guī)則、重機(jī)制。只有執(zhí)法的每一個(gè)步驟、每一個(gè)細(xì)節(jié)都規(guī)范有序，才能避免執(zhí)法的隨意性，樹立法治的權(quán)威性。要針對(duì)行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等執(zhí)法行為，制定具體執(zhí)法細(xì)則和操作流程，切實(shí)做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、聽證、集體討論決定、罰沒收入管理、執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)等制度，規(guī)范行政執(zhí)法文書，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。完善對(duì)不規(guī)范執(zhí)行和執(zhí)法違法的問責(zé)制度。

三是要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法方式，規(guī)范自由裁量權(quán)。建立一套科學(xué)的抽查制度、責(zé)任追溯制度，不再搞“突擊式”、“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法，規(guī)范自由裁量權(quán)，克服隨意性。有了科學(xué)的行政執(zhí)法規(guī)則和機(jī)制，一些具體專業(yè)技術(shù)性工作，可以委托第三方、用購買服務(wù)的形式去做。同時(shí)，還要發(fā)揮好行業(yè)組織、基層群眾自治組織的作用，逐步把一些遵紀(jì)守法、規(guī)范行為的管理工作交給他們?nèi)マk。

（三）提高執(zhí)法人員素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)法人員管理

一要嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。行政執(zhí)法人員素質(zhì)高低，直接決定行政執(zhí)法質(zhì)量。十八屆四中全會(huì)提出“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)?！币獓?yán)把執(zhí)法人員的入口關(guān)，“嚴(yán)把入口，暢通出口”，嚴(yán)格執(zhí)法人員執(zhí)法資格證件的申領(lǐng)條件規(guī)定，將“所在單位是否屬于行政執(zhí)法主體、人員是否在編、是否屬于執(zhí)法崗位、是否培訓(xùn)考試合格”作為申領(lǐng)行政執(zhí)法證件的先決條件。要對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行全面清理，未取得執(zhí)法資格的人員不得從事執(zhí)法工作，對(duì)被聘用履行行政執(zhí)法職責(zé)的合同工、臨時(shí)工，應(yīng)堅(jiān)決調(diào)離行政執(zhí)法崗位。對(duì)合同工、臨時(shí)工、工勤人員等不符合條件和不在崗持證人員一律取消行政執(zhí)法資格，收回已持有的行政執(zhí)法證件。同時(shí)將行政執(zhí)法人員所屬行政機(jī)關(guān)作為申領(lǐng)執(zhí)法證件的審查責(zé)任單位，從而嚴(yán)把執(zhí)法人員入口關(guān)，確保了行政執(zhí)法人員資格制度的貫徹執(zhí)行。

二是嚴(yán)格執(zhí)法人員培訓(xùn)考核制度。要進(jìn)一步創(chuàng)新行政執(zhí)法人員培訓(xùn)考核工作的方式方法，借助網(wǎng)絡(luò)和信息化技術(shù)手段，創(chuàng)新培訓(xùn)考核方式，建立網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)考核平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上培訓(xùn)、模擬練習(xí)、在線考試考核，解決執(zhí)法人員培訓(xùn)考核中的難計(jì)劃、難組織、難集中、難管理、難量化等問題。要強(qiáng)化行政執(zhí)法人員法律專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，每名行政執(zhí)法人員集中脫產(chǎn)培訓(xùn)時(shí)間每年不少于5天。經(jīng)培訓(xùn)考核合格的，方可核發(fā)行政執(zhí)法證件或者進(jìn)行年度注冊(cè)，考試考核不合格并經(jīng)補(bǔ)考仍然不合格的，不得核發(fā)行政執(zhí)法證件、不得進(jìn)行年度注冊(cè)，直至取消執(zhí)法資格。要進(jìn)一步嚴(yán)肅考試考核紀(jì)律，杜絕考前劃重點(diǎn)、弄虛作假、走形式、徇私舞弊等現(xiàn)象，堅(jiān)決避免培訓(xùn)考核的形式化傾向。

（四）嚴(yán)格責(zé)任倒查和責(zé)任追究，完善監(jiān)督制約機(jī)制

權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。依法行政必須強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。只有創(chuàng)造條件對(duì)行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督，政府工作人員才不會(huì)濫用手中的權(quán)力。

一是要健全行政決策監(jiān)督和責(zé)任追究制度。完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制。明確決策權(quán)限，完善和遵守行政決策程序，堅(jiān)持重大問題集體決策制度、專家咨詢論證制度、社會(huì)公示和聽證制度。要按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立并落實(shí)決策責(zé)任制度，對(duì)超越權(quán)限、違反程序決策造成重大損失的，要嚴(yán)肅追究決策者的責(zé)任，對(duì)重大決策建立責(zé)任終生追究制度。健全完善行政執(zhí)法責(zé)任制度和過錯(cuò)責(zé)任追究制度，有效遏制行政執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象的發(fā)生。

二是要全面推進(jìn)政務(wù)公開。推進(jìn)政務(wù)公開，讓所有政府信息都及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、具體地公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，讓老百姓看得懂、用得上。特別是要推進(jìn)權(quán)力清單公開，各級(jí)政府都要把自身的權(quán)力曬出來，請(qǐng)人民群眾監(jiān)督，這樣才能形成公平透明的市場環(huán)境。還要深入推進(jìn)辦事公開。所有面向社會(huì)服務(wù)的政府部門以及醫(yī)院、學(xué)校、公交、公用事業(yè)等公共單位，都要全面推進(jìn)辦事公開制度，向老百姓提供高效便民的服務(wù)。同時(shí)，依法公開辦事的依據(jù)、流程和結(jié)果，利用公共媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公告欄、電話咨詢等各種方式，實(shí)現(xiàn)辦事項(xiàng)目有關(guān)信息的充分告知，便于群眾知情、參與和監(jiān)督。

三是加強(qiáng)政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督。健全和完善重大行政處罰、重大行政許可備案等制度，進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)所屬部門、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督。要加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化行政執(zhí)法質(zhì)量監(jiān)督檢查。要充分發(fā)揮審計(jì)、監(jiān)察等專門監(jiān)督的作用，嚴(yán)格行政效能監(jiān)察，重點(diǎn)針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的行政不作為、濫用權(quán)利、服務(wù)態(tài)度惡劣等現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)察，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)規(guī)定，嚴(yán)肅查處有令不行、有禁不止和失職瀆職等行為。

四是強(qiáng)化行政執(zhí)法外部監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)接受人大法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，要自覺接受司法監(jiān)督，支持人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，積極推進(jìn)依法行政和公正司法的良性互動(dòng)。監(jiān)察、法制、信訪等部門以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系，定期交流分析行政執(zhí)法情況、行政案件訴訟情況和責(zé)任追究情況。要暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，為公民、法人和其他組織實(shí)施監(jiān)督創(chuàng)造條件，探索建立依法行政社會(huì)監(jiān)督員制度。充分尊重和重視新聞輿論監(jiān)督，發(fā)揮好媒體監(jiān)督的作用，對(duì)反映的問題要認(rèn)真核查并依法處理，及時(shí)通報(bào)處理結(jié)果，引導(dǎo)社會(huì)輿情。開展社會(huì)公眾對(duì)政府及其部門依法行政情況的評(píng)議。

（五）創(chuàng)新普法宣傳教育形式，優(yōu)化法治環(huán)境

依法行政需要人民群眾的監(jiān)督與支持，需要政府工作人員的身體力行，共同創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。創(chuàng)新宣傳形式是普法宣傳教育發(fā)展的不竭動(dòng)力。要強(qiáng)化普法保障，創(chuàng)新普法載體，大力推進(jìn)法治文化建設(shè)，精心組織普法活動(dòng)，采取形式多樣、寓教于樂、喜聞樂見的多種宣傳教育形式在全社會(huì)開展普法宣傳教育，增強(qiáng)普法實(shí)效，積極營造全民守法、遵法、依法辦事的良好環(huán)境，逐步形成與依法行政相適應(yīng)的社會(huì)氛圍。

作者單位：重慶市九龍坡區(qū)土地儲(chǔ)備中心

責(zé)任編輯：張波