海底電纜管道廊道規(guī)劃初步構(gòu)想

黃潘陽 來向華 胡濤駿 張文龍 張蒙蒙 胡恒

摘要：為解決海底電纜管道面臨的海域空間資源不足、受漁業(yè)活動(dòng)破壞嚴(yán)重等問題，文章提出海底電纜管道廊道規(guī)劃的構(gòu)想。研究表明：規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)集中在3個(gè)方面，即確定規(guī)劃廊道范圍，做好相關(guān)利益者協(xié)調(diào)，并應(yīng)考慮海域適應(yīng)性問題。研究認(rèn)為，在特定海域?qū)５纂娎|管道路由進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布置技術(shù)上是可行的，有助于節(jié)約海域空間資源、保障管線安全、提升審批效率。

關(guān)鍵詞：海底電纜管道;廊道規(guī)劃;海域空間資源;保護(hù);審批

中圖分類號(hào)：P74????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號(hào)：1005-9857（2020）03-0008-04

Preliminary Idea of Submarine Cable and Pipeline Corridor Planning

HUANG Panyang1，LAI Xianghua1，HU Taojun1，ZHANG Wenlong2，ZHANG Mengmeng3，HU Heng4

（1.Key Laboratory of Engineering Oceanography，Second Institute of Oceanology，Ministry of Natural Resources，Hangzhou 310012，China;2.China National Offshore Oil Corporation Limited，Beijing 100010，China;3.North China Sea Environmental Monitoring Center，Ministry of Natural Resources，Qingdao 266033，China;4.National Ocean Technology Center，Tianjin 300112，China）

Abstract：In order to solve the problems such as insufficient marine spatial resource and serious damage by fishery activities，this paper put forward the concept of submarine cable and pipeline corridor planning.The research showed that the corridor planning should focus on three aspects： determining the range of the corridor planning，coordinating stakeholders，and considering the adaptability of the sea area.The study showed that submarine cable and pipeline corridor planning was technically possible in specific seas，which would be helpful to save marine spatial resource，ensure cable and pipeline safety and improve approval efficiency.

Key words：Submarine cable and pipeline，Corridor planning，Marine spatial resource，Protection，Approval

0?引言

海底電纜管道解決水電、油氣等資源的長距離輸送，是重要的海底基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)于國際信息傳輸、海上資源開發(fā)、海島開發(fā)等具有重要作用。其用海方式特殊：盡管占用海域面積小，但一般距離長，影響范圍大。隨著國民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，海底空間資源的緊缺日益凸顯[1]，尤其是在島嶼密集、海洋開發(fā)活動(dòng)活躍的海域，各類海底管線密集布置，相互影響，引發(fā)多種矛盾[2]。

城市的管線系統(tǒng)比較復(fù)雜，為了合理利用城市用地，管線廊道的規(guī)劃與建設(shè)比較規(guī)范成熟。在海上，目前管線路由的選擇主要關(guān)注技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、海洋環(huán)境安全、施工及維護(hù)方便等方面，對(duì)節(jié)約集約用海尚不夠重視。而現(xiàn)有的研究也主要集中在管線的安全與保護(hù)，尤其是近岸段海底光纜極易受到漁船活動(dòng)影響造成斷裂事故[3-5]。

隨著近岸海域空間資源日益減少，海底管線這類長距離的用海形式給海域管理帶來挑戰(zhàn)，并且引起部分關(guān)注。德國《波羅的海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》和《北海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空間規(guī)劃》規(guī)定，新鋪設(shè)海底電纜的路由應(yīng)盡可能平行于已有電纜路由。近日聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學(xué)委員會(huì)和歐盟委員會(huì)啟動(dòng)的“全球海洋空間規(guī)劃”項(xiàng)目中明確了要規(guī)范海底光纜的鋪設(shè)。胡恒等[6]在海岸帶規(guī)劃分區(qū)體系中提出了電纜管廊生產(chǎn)空間。李彥平等[7]從海域空間資源配置的角度提出海底電纜的用海策略。本研究首次較為系統(tǒng)地提出海底電纜管道廊道規(guī)劃的初步構(gòu)想。

1?我國的海底電纜管道管理

我國于1989年開始投入到全球海底光纜的投資與建設(shè)中，并于1993年建成第一條國際海底光纜。與此同時(shí)，《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》及其實(shí)施辦法分別于1989年和1992年發(fā)布，早于《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域法》）的實(shí)施。根據(jù)發(fā)展背景，限于當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，缺少大型的調(diào)查和施工船只，要借助外國船只進(jìn)入我國管轄海域進(jìn)行調(diào)查和施工作業(yè)，因此，政策上關(guān)注重點(diǎn)是對(duì)調(diào)查勘測(cè)和鋪設(shè)施工這兩類活動(dòng)的管理，更加側(cè)重于維護(hù)國家主權(quán)與安全，而忽視對(duì)這類特殊長距離用海方式的海域空間資源配置管理。在審批上，包含調(diào)查勘測(cè)和鋪設(shè)施工兩個(gè)行政許可審批事項(xiàng)，獨(dú)立于海域使用權(quán)的審批。此外，為了更好地保護(hù)海底電纜管道，《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》于2004年頒布。

2002年《全國海洋功能區(qū)劃》設(shè)“海底管線區(qū)”（二級(jí)類），屬于“工程用海區(qū)”，指已埋（架）設(shè)或規(guī)劃近期內(nèi)埋（架）設(shè)海底管線的區(qū)域。由于在實(shí)踐中無法發(fā)揮預(yù)期作用，在此后的海洋功能區(qū)劃中取消了“海底管線區(qū)”。作為技術(shù)指導(dǎo)文件，《海底電纜管道路由勘察規(guī)范》[8]和《海底電纜管道路由調(diào)查、勘測(cè)簡(jiǎn)明規(guī)則》也并沒有對(duì)海底管線的空間布置方式作出規(guī)定，僅《海底光纜工程設(shè)計(jì)規(guī)范》[9]中規(guī)定了兩條海底電纜之間的最短距離。

近幾十年，以《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》為核心的各類管理文件在海底管線工程的建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但隨著我國海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，海底管線工程日益增多，其局限性也逐漸暴露。此外，《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》及其實(shí)施辦法與《海域法》也需要更好地銜接。

2?海底電纜管道廊道規(guī)劃的必要性

根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前海底電纜管道管理主要面臨以下問題。

（1）適合布置海底電纜管道的海域空間資源日益減少。由于目前沒有針對(duì)海底電纜管道設(shè)置專門的區(qū)域，建設(shè)單位在選擇路由時(shí)，隨意性比較大，成本成為選擇路由方案的最重要考量因素，而少有節(jié)約集約用海的觀念，導(dǎo)致隨著海底電纜管道的日益增多，海底日益雜亂。尤其是在國際光纜登陸的近岸，可用的海域空間資源日益減少。反過來也對(duì)其他用?；顒?dòng)產(chǎn)生了較大的影響。

（2）海底電纜管道尤其是國際光纜受漁業(yè)活動(dòng)破壞情況嚴(yán)重。雖然主管部門和海底光纜業(yè)主在海纜安全保護(hù)方面投入了巨大的人力物力。但由于海底光纜分布范圍廣，海上巡護(hù)壓力較大。而漁船活動(dòng)范圍比較隨意，也確實(shí)無法避開所有的海纜區(qū)。把海底光纜集中在海纜保護(hù)區(qū)內(nèi)，能夠有效提高海底光纜的巡護(hù)效率，同時(shí)，護(hù)纜宣傳也更容易被漁民接受，對(duì)海底光纜防護(hù)水平的提升將發(fā)揮重要作用。

（3）審批效率有提升空間。以國際光纜為例，因?yàn)槁酚奢^長，橫跨從近岸到遠(yuǎn)海的各個(gè)海區(qū)，通常會(huì)穿越海洋保護(hù)區(qū)、軍事區(qū)域、航道錨地等敏感海域，涉及大量區(qū)劃規(guī)劃和利益相關(guān)者。由于前期沒有提前溝通，協(xié)調(diào)工作量巨大，也導(dǎo)致審批時(shí)間增加，降低了審批效率，有可能對(duì)項(xiàng)目的整體進(jìn)度產(chǎn)生影響。

科學(xué)合理地統(tǒng)籌海上空間資源，在特定海域提前集中謀劃海底電纜管道路由，可以解決上述矛盾。

3?海底電纜管道廊道規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)

根據(jù)工程實(shí)踐，可以大致把海底電纜管道的廊道規(guī)劃分為3類。第一類是國際通信光纜的近海登陸段的廊道規(guī)劃。第二類是海上風(fēng)電場(chǎng)送出電纜的廊道規(guī)劃。第三類是島嶼間、島陸間的廊道規(guī)劃。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，海上風(fēng)電場(chǎng)海底電纜和島嶼間、島陸間海底電纜管道已成為近年來我國海底電纜管道規(guī)?？焖贁U(kuò)大的主要驅(qū)動(dòng)因素。

海底電纜管道廊道規(guī)劃涉及海洋地質(zhì)、海洋環(huán)境、空間規(guī)劃、管線施工等多個(gè)專業(yè)，需要在詳盡數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)論證。

3.1?確定規(guī)劃廊道范圍

合理確定規(guī)劃廊道的范圍，需要進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的需求預(yù)測(cè)。廊道規(guī)劃的空間范圍是有限的，其主要在于集約用海，節(jié)約海域資源。因此，需要設(shè)立廊道規(guī)劃空間范圍的基本原則：在保障規(guī)劃期內(nèi)海底電纜管道有足夠路由空間的前提下，盡量縮減用海范圍。在一些需求不夠明確的海域，可以考慮設(shè)置一定的彈性空間。

與既有海底管線的空間資源統(tǒng)籌優(yōu)化。經(jīng)過數(shù)十年建設(shè)，目前我國近岸海底已鋪設(shè)了大量的海底電纜管道，且由于缺少規(guī)劃，絕大部分雜亂分布。廊道規(guī)劃需要處理好新規(guī)劃與已有電纜管道的空間關(guān)系，原則上應(yīng)盡量將規(guī)劃廊道布置在已有電纜管道附近，體現(xiàn)集約用海原則。

對(duì)于國際通信光纜，需要合理設(shè)置規(guī)劃廊道的長度。國際通信光纜直通外海，無法全路由規(guī)劃廊道，只能對(duì)包含登陸點(diǎn)在內(nèi)的近岸段路由進(jìn)行規(guī)劃。其規(guī)劃廊道長度需要兼顧多個(gè)方面，可以根據(jù)實(shí)際情況僅考慮登陸點(diǎn)數(shù)千米范圍，也可以規(guī)劃至領(lǐng)海，各有優(yōu)劣，需要統(tǒng)籌考慮。

3.2?相關(guān)利益者協(xié)調(diào)

廣義上可以把利益相關(guān)者分為兩大類：一類是各海上區(qū)劃規(guī)劃，包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、生態(tài)紅線，海岸帶保護(hù)利用規(guī)劃、航道錨地規(guī)劃等，需要分析其符合性，并且取得主管部門的同意;第二類是在規(guī)劃廊道范圍內(nèi)或者對(duì)其有影響的用海單位和個(gè)人，海底電纜管道的用海特點(diǎn)是涉及海域范圍廣，因此，要妥善處理好規(guī)劃廊道與部隊(duì)、漁民及其他合法海域使用者的關(guān)系。

3.3?海域適應(yīng)性

海底電纜管道所處的近岸海域環(huán)境復(fù)雜，廊道規(guī)劃需要提前充分考慮海床鋪設(shè)海底電纜管道自然條件的適應(yīng)性，除搜集已有的資料外，還需提前對(duì)擬規(guī)劃海域開展一定的外業(yè)調(diào)查工作。如東海近岸淺層氣分布較廣，南海海底沙波運(yùn)動(dòng)比較頻繁，廊道規(guī)劃海域需要盡量避開這類地質(zhì)災(zāi)害區(qū)。

廊道規(guī)劃中要充分考慮施工的安全與可行。近岸埋設(shè)的海底電纜管道施工較復(fù)雜，施工船要拋錨定位，會(huì)對(duì)周邊已有的電纜管道造成影響。因此，需要根據(jù)施工工藝及水深等自然條件，科學(xué)合理安排電纜管道的間隔和施工順序。

此外，還需對(duì)規(guī)劃廊道的法律地位、權(quán)屬關(guān)系、審批環(huán)節(jié)、監(jiān)管職責(zé)及用海是否具有排他性等進(jìn)行研究。

4?廊道規(guī)劃有利于對(duì)海底電纜管道的保護(hù)

一般海底管線埋設(shè)深度較淺，易受漁船作業(yè)、船只拋錨、港池疏浚、海砂開采等海上活動(dòng)的影響。以國際光纜為例，由于其近岸登陸段位于開闊海域，與傳統(tǒng)的漁業(yè)作業(yè)區(qū)重疊，而光纜路由分布比較分散，漁業(yè)活動(dòng)對(duì)其安全運(yùn)營產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的影響。在東海和南海，光纜斷裂事故頻發(fā)，其中絕大部分是由漁船造成的。

正是由于海底電纜管道跨越距離長，數(shù)量多，且較為分散，給海上執(zhí)法帶來了極大困難。海面廣闊，船只流動(dòng)性強(qiáng)，執(zhí)法隊(duì)伍面臨電纜管道破壞后取證難，所以盡管我國在2004年就出臺(tái)了《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》，針對(duì)毀壞海底電纜管道的行為規(guī)定了處罰措施，但目前尚無一起針對(duì)破壞海底電纜行為定罪、賠償?shù)陌咐?。電纜管道在運(yùn)營中面臨海上活動(dòng)的諸多威脅，究其根本，是現(xiàn)有海域空間資源難以滿足各類生產(chǎn)活動(dòng)的用海需求。一方面，電纜管道分布較為分散，無法做到所有海域空間的獨(dú)占;另一方面，為追求自身利益，在實(shí)踐中，其他用?；顒?dòng)很難避開海底電纜管道所處的海域空間。海底電纜管道所面臨的威脅實(shí)際上是與其他用海活動(dòng)爭(zhēng)奪空間資源的矛盾[10]。

對(duì)海底電纜管道路由進(jìn)行提前規(guī)劃，可以緩解各類用海活動(dòng)之間的矛盾，也有利于主管部門對(duì)特定海域進(jìn)行保護(hù)，更好地落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，從而保護(hù)海底電纜管道。

5?結(jié)語

我國對(duì)海底電纜管道的管理始于20世紀(jì)90年代前后，早于《海域法》，以《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》為主的各類管理文件和技術(shù)規(guī)范在近幾十年的海底電纜管道建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，電纜管道這種特殊的長距離用海方式與其他用?；顒?dòng)的矛盾日益顯現(xiàn)。廊道規(guī)劃作為空間資源管理的有效手段，可以緩解用海矛盾，改進(jìn)審批流程，加強(qiáng)節(jié)約集約用海。鑒于海洋開發(fā)活動(dòng)和自然環(huán)境的復(fù)雜性，廊道規(guī)劃需要遵循“技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、海洋環(huán)境安全、施工及維護(hù)方便、節(jié)約集約用?！钡脑瓌t，加強(qiáng)對(duì)海域環(huán)境、施工工藝、開發(fā)活動(dòng)等各方面的研究。

廊道規(guī)劃是自然資源主管部門海域管理精細(xì)化以及科學(xué)合理引導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要體現(xiàn)?？茖W(xué)的廊道規(guī)劃可以減少對(duì)其他海上活動(dòng)的海底電纜管道的威脅，有利于主管部門采取主動(dòng)措施對(duì)其進(jìn)行巡護(hù)保護(hù)。

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