重疊的區(qū)域主義對國際安全機制的影響

董定鋒

摘要：隨著區(qū)域組織的發(fā)展，區(qū)域組織之間的重疊也越來越多。以歐洲為例，北約與歐盟的共同安全與防務(wù)政策作為歐洲的主導(dǎo)安全機制，無論是成員國還是目標(biāo)政策與結(jié)構(gòu)，雙方都存在重疊。這給歐洲安全機制的有效性以及成員國之間的合作帶來了影響，主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，重疊使得歐洲面臨復(fù)雜的棋盤政治局面;另一方面，歐洲安全機制的有效性降低。本質(zhì)上，歐洲所面臨的復(fù)雜的棋局政治局面與安全機制有效性的降低是相互作用的——國家的偏好影響了安全機制的政策制定與實施，而一個安全機制的政策將會對另外一個安全機制產(chǎn)生影響。由于重疊的區(qū)域主義造成成員國在不同的安全機制政策之間搖擺，這種不確定性使得合作成本增加，且由于國家偏好使這兩個重疊的安全機制之間也難以達成正式合作，即使存在合作也是“蒙混過關(guān)”。

關(guān)鍵詞：區(qū)域主義;重疊;安全機制;北約;共同安全與防務(wù)政策

一、重疊的區(qū)域主義理論

當(dāng)一些國家同時加入了幾個區(qū)域組織，且這些組織至少在一個政策領(lǐng)域有相似的功能時，重疊的區(qū)域主義便產(chǎn)生了，這也意味著區(qū)域組織在成員和任務(wù)目標(biāo)方面的重疊。根據(jù)重疊程度的不同，國家和區(qū)域組織行為體也會作出不同的反應(yīng)。面臨重疊的區(qū)域主義的國家往往陷入不同組織間規(guī)則相互沖突的困境之中，最終會對區(qū)域組織的有效性產(chǎn)生負(fù)面影響。

（一）區(qū)域主義與安全機制

對區(qū)域一詞的界定有助于理解區(qū)域主義的精神實質(zhì)。在相關(guān)的討論中，區(qū)域與地區(qū)的概念基本相同，但有如龐中英指出的，地區(qū)一詞既可以指國家內(nèi)部的不同地方，也可以指國家之間的地區(qū)，而區(qū)域主義中的“區(qū)域”無論在實踐中還是學(xué)理上，指的都是在地理上由多個國家組成的區(qū)域。約瑟夫·奈用“國際區(qū)域”一詞避免了這種混淆，并將國際區(qū)域定義為“一定數(shù)目的國家因地理關(guān)系和一定程度的相互依存而聯(lián)系在一起”，他所強調(diào)的正是區(qū)域在地理空間上的接近性和相互關(guān)系的密切性。地理接近性體現(xiàn)為在這個有一定界限的區(qū)域中，共享著諸如文化、歷史、語言、政治、經(jīng)濟、地理等因素。在此基礎(chǔ)上，地理區(qū)域內(nèi)的國家在彼此的互動實踐中逐漸形成了國際關(guān)系理論上的區(qū)域，進而發(fā)展出區(qū)域主義。區(qū)域主義強調(diào) “堅持地區(qū)層次的安排是實現(xiàn)國家利益的最有效方法”，把區(qū)域置于優(yōu)先的和重要的地位，并從區(qū)域的角度思考問題。二戰(zhàn)后大量出現(xiàn)的區(qū)域組織，成為了區(qū)域主義發(fā)揮作用的實體基礎(chǔ)。

安全機制的功能在于實現(xiàn)國家主客觀雙安全，在區(qū)域主義與安全機制的關(guān)系上，學(xué)者給出了各自的意見。約瑟夫·奈將區(qū)域組織促進世界和平的觀點歸納為防止權(quán)利集中、聯(lián)合弱小國家、建立超國家制度、建立經(jīng)濟社會文化關(guān)系網(wǎng)、有助于控制成員國沖突等。福西特和赫里爾認(rèn)為包括由區(qū)域國家承擔(dān)維護秩序的責(zé)任，區(qū)域組織提供國際合法性，區(qū)域內(nèi)談判更有效，經(jīng)濟一體化減少沖突，區(qū)域主義緩解種族民族社會沖突等。另外，奈曾批評區(qū)域主義對安全問題研究不足，其原因是大量區(qū)域組織的建立是經(jīng)濟領(lǐng)域外溢的結(jié)果，最初是由歐洲一體化的發(fā)展而引起關(guān)注的，而歐洲一體化也是由經(jīng)濟一體化逐漸發(fā)展而來的。

作為最早發(fā)展出國際社會的區(qū)域，各種安全機制在歐洲發(fā)展史上都有過充分的表現(xiàn)，但唯獨在二戰(zhàn)后保持了較長時間的和平安全狀態(tài)，并且這種安全的狀態(tài)仍在繼續(xù)，這應(yīng)當(dāng)與戰(zhàn)后西歐出現(xiàn)的區(qū)域主義和區(qū)域組織密切相關(guān)。而隨著區(qū)域組織的發(fā)展，各組織機制之間出現(xiàn)了重疊，這給歐洲地區(qū)安全機制帶來了一些影響。因此，本文以北約和共同安全與防務(wù)政策為例對當(dāng)前普遍存在的重疊的區(qū)域主義進行分析。

（二）北約和共同安全與防務(wù)政策的重疊

冷戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲安全環(huán)境發(fā)生重大改變，北約針對新的安全威脅開始實施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，成為一個政治-軍事組織;歐盟開始構(gòu)建自身的安全機制，并在防務(wù)建設(shè)方面有所突破。這造成歐盟的共同安全與防務(wù)政策和北約在成員國、任務(wù)目標(biāo)方面出現(xiàn)了比較大的重疊。

北約是美國與西歐、北美主要發(fā)達國家為實現(xiàn)防衛(wèi)協(xié)作而建立的一個國際軍事集團組織。截止到2018年，北約已有29個成員國（如圖一）。共同安全與防務(wù)政策，其前身是歐洲安全與防務(wù)政策，是歐盟共同外交與安全政策的其中一個重要組成部分，并且是歐盟國防與軍事的指引。目前受共同安全與防務(wù)政策約束的成員國共27個（如圖一）。考察兩個機制之間的成員國情況可以看到，雙方共同的成員國數(shù)量達到了21個。而在1999年成立歐洲安全防務(wù)政策時，北約19個成員中有11個也是歐洲安全防務(wù)政策的成員，14個歐洲安全防務(wù)政策成員中有4個不屬于北約成員。

圖一 共同安全與防務(wù)政策與北約之間成員國重疊情況

共同安全與防務(wù)政策和北約的任務(wù)大體相似，沒有具體說明這兩個機構(gòu)之間的職能分工或地理分工。這兩個機構(gòu)都參與危機管理干預(yù)措施，以解決對國際和平與安全的侵犯。這些危機管理任務(wù)包括所謂的“彼得斯堡任務(wù)”：人道主義救援任務(wù)、維持和平和作戰(zhàn)部隊任務(wù)（包括建立和平秩序）。不僅在如此，歐盟也逐漸增強了自身的軍事能力，根據(jù)2009年生效的《里斯本條約》，歐盟出現(xiàn)了共同防御的苗頭;而以軍事為主的北約，在承擔(dān)高強度安全任務(wù)的同時，意識到需要用政治、軍事、民事等綜合手段應(yīng)對現(xiàn)代危機，開始發(fā)展自身的民事能力1。共同安全與防務(wù)政策和北約兩大安全機制相向而行，任務(wù)邊界模糊。另外如前文所述，隨著歐盟以及北約的擴張，兩組織的共同成員國數(shù)量也不斷增加。任務(wù)以及成員的重疊使得共同安全與防務(wù)政策和北約之間的重疊程度不斷加深。

二、北約和共同安全與防御政策：重疊的原因

若將國家看作是理性行為體，則國家在國際合作中將力圖使合作代價最小化，因此利益是導(dǎo)致國際機制出現(xiàn)的重要原因。一方面，形成新機制的原因可以被表述為關(guān)系型的，另一方面，也可以被表述為進化型的。關(guān)系維度指的是國家間關(guān)系——權(quán)力分配、國家利益和沖突——這是重疊的區(qū)域主義出現(xiàn)的關(guān)鍵觸發(fā)因素2。反過來，進化層面則代表了新機制的任務(wù)目標(biāo)，以及新建機制是否作為對原有機制的替代或補充。

（一）進化維度

歐洲各國政府積極參與國際危機管理行動，并在危機管理的政策領(lǐng)域建立了一個錯綜復(fù)雜的機制。當(dāng)共同安全與防務(wù)政策的前身——歐洲安全防務(wù)政策在1999年創(chuàng)建時，它的成員國有機會將其重點放在平民安全方面，把軍事方面留給北約，或者找到一種相互平衡的方法。理論上歐洲安全防務(wù)政策應(yīng)該更加關(guān)注平民危機管理，因為大多數(shù)歐洲國家缺乏高強度行動所需的軍事能力，再者歐盟委員會已經(jīng)在這一領(lǐng)域開展了活動。但北約和歐洲安全與防務(wù)政策之間的這種協(xié)調(diào)分工一直是一種理論上的選擇，甚至法國政府試圖占領(lǐng)北約的地盤，以擴大其實施多邊安全政策的選擇范圍。為了建立一個歐洲的安全機構(gòu)，并加強與歐洲伙伴和北約的合作，英國政府贊同了法國的行動。區(qū)別是，英國和德國政府認(rèn)為歐洲安全與防務(wù)政策只不過是眾多機制中的一個，它對北約起著支持作用，然而法國堅持歐洲安全與防務(wù)政策的自治地位。歐洲安全與防務(wù)政策的成立代表了歐洲地區(qū)建立一個獨立于北約的安全機構(gòu)的雄心頂峰。

隨著時間的推移，歐洲安全防務(wù)政策和北約最終未能就分工達成一致。由于北約受美國這一超級大國的主導(dǎo)，一些歐洲安全與防務(wù)政策的成員國希望發(fā)展獨立于北約的危機管理能力，這也導(dǎo)致歐洲安全與防務(wù)政策復(fù)制北約的組織結(jié)構(gòu)。兩個機制之間無論是成員國還是目標(biāo)結(jié)構(gòu)，都繼續(xù)朝著相似的方向發(fā)展。北約一直在重塑自己，盡管它是為領(lǐng)土防御而設(shè)計的——但北約內(nèi)部的安全意識正在發(fā)展。而最終在成員國推動下，如今的共同安全與防務(wù)政策和北約之間不可避免地出現(xiàn)了大幅度重疊。

（二）關(guān)系維度

對二戰(zhàn)后的歐洲而言，以蘇聯(lián)為核心的華約組織構(gòu)成了對西歐的外部威脅。在西歐看來，蘇聯(lián)是對全部西方世界的威脅。在當(dāng)時的條件下，歐洲選擇了美國主導(dǎo)的北約，不是完全意義上的歐洲區(qū)域組織的北約卻起到了特殊的保護傘作用。在冷戰(zhàn)大背景下，作為軍事防御組織的北約，必須建立在共同的歷史、文化和意識形態(tài)及價值觀基礎(chǔ)上3，西歐與美國在上述方面的淵源與聯(lián)系不言自明。由意識形態(tài)分歧所產(chǎn)生的安全恐懼，促使西歐國家與美國結(jié)盟——它們擁有共同的對手。

伴隨著1991年年底蘇聯(lián)的解體，歐洲整體上不再面臨來自東方的安全威脅，于是開始期望建立“獨立自主”安全機制。原因在于與美國結(jié)盟并由美國保護，固然在冷戰(zhàn)階段保證了歐洲安全，但冷戰(zhàn)后美國對全球事務(wù)的全面介入，已將歐洲拖入遠(yuǎn)離自身區(qū)域的全球安全問題中。4就歐洲而言，盡管聯(lián)合的形態(tài)使其增強了在國際上的影響力，但介入域外沖突對自身的安全并非最有利的選擇。歐洲追求的根本目標(biāo)是經(jīng)濟政治一體化帶來的歐洲區(qū)域安全，這依賴于加強自身的獨立性擺脫北約與美國的控制。冷戰(zhàn)結(jié)束早期，由于歐洲國家經(jīng)濟普遍尚未從戰(zhàn)爭中完全恢復(fù)，也就暫時未將建立獨立的安全機制提上日程。

科索沃危機成為歐盟加快安全機制建設(shè)的導(dǎo)火索。20 世紀(jì)末發(fā)生的科索沃危機，歐洲反應(yīng)遲緩、各國團結(jié)不夠，凸顯出來的最大問題是歐盟沒有獨立的安全機制來管理國際危機。這促使歐盟成員國在建設(shè)歐盟安全機制議題上迅速達成一致。1999 年 6 月在科隆歐洲理事會上，歐盟成員國首腦正式通過文件，支持英法兩國提出來的加強歐盟安全與防務(wù)建設(shè)，尤其強調(diào)了歐洲需具備自主的行動能力。隨后 1999 年 12 月的赫爾辛基峰會，歐盟重申建立自主行動能力的決心，提出“首要目標(biāo)”——可快速反應(yīng)的軍隊，并對軍隊的組成和規(guī)模有了清晰的想法。這使得歐盟行動能力向前邁進一步。此后歐盟建立了政治與安全委員會、軍事委員會等機構(gòu)，其中重要成果是歐洲安全防務(wù)政策機制的建立。

三、重疊的區(qū)域主義對歐洲安全機制的影響

國家建立國際機制的初衷是為了降低在充滿不確定性的國際社會環(huán)境下國家間合作的代價。而重疊的區(qū)域主義的誕生，意味著單一政策領(lǐng)域的多政治權(quán)力中心的建立。各區(qū)域組織間重疊的成員國以及任務(wù)目標(biāo)對一些政府來說是有利的，而對另一些政府來說則是不利的。一些國家同時作為幾個區(qū)域組織的成員，這使得他們能夠在最適合自己的地方展示自己的偏好。其他并沒有加入重疊的區(qū)域組織的國家會發(fā)現(xiàn)自己被邊緣化，因為單一的區(qū)域組織使他們并不具有選擇其他區(qū)域組織中與自己利益更相符的機制去遵守的能力。若采用全體一致的原則，這些被邊緣化的國家則會通過影響自己所在組織的政策機制從而對另一個存在重疊的組織產(chǎn)影響。實際上存在可供選擇的區(qū)域機制并不意味著減少甚至有時還會加劇國家間的分歧，因而影響國家間的合作。

（一）歐洲面臨復(fù)雜的棋盤政治局面

1.國家間合作的交易成本增加

由于重疊的區(qū)域組織中每個成員國都存在自己的制度偏好，它們會推動自己所偏好的區(qū)域組織的發(fā)展或轉(zhuǎn)型，試圖通過擴展自己所偏好的區(qū)域組織的職權(quán)提升組織地位;對于其他具備類似功能的區(qū)域組織，這些國家則會阻礙、否決它們的轉(zhuǎn)型和變遷，或者至少是不會積極支持這些組織的功能擴展，最終造成了 “相互封堵”后果?！跋嗷シ舛隆痹黾恿藝议g締約成本，也即是所謂的“事前成本”5。比如，地區(qū)一體化需要地區(qū)所有國家的集體努力，但當(dāng)一個地區(qū)出現(xiàn)眾多相互交疊的地區(qū)一體化制度時，每一個國家都會推動自己所偏好的區(qū)域機制占據(jù)優(yōu)勢地位，最終導(dǎo)致的結(jié)果是抬高而非降低國家之間的交易成本6。在國際社會中，某些議題的解決需要所有國家共同的努力。因此，國際組織的重疊以及國家制度偏好分歧引發(fā)的制度挑選給國家間合作帶來的最大問題就是增加了國家間合作的交易成本。

早在前南斯拉夫地區(qū)危機中，由于重疊性的安全組織的存在和歐洲國家制度偏好的分歧，歐洲國家面對危機時則需要在歐盟與北約之間進行挑選，這種制度挑選的行為破壞了集體行動的努力，事實上也增加了歐洲國家就如何應(yīng)對危機而達成一致的成本。另外由于每個國家都有其獨特的國家利益，因而即使面對相同的政策，國家也會采取不同的態(tài)度。這就導(dǎo)致相互存在重疊的區(qū)域組織的成員國可以利用其成員身份來阻礙兩個區(qū)域組織之間的關(guān)系。例如，未加入歐盟的北約成員國土耳其和未加入北約的歐盟成員國塞浦路斯都采取了更符合自身偏好的立場，通過在自己所在的組織內(nèi)使用否決權(quán)，以此控制了組織決策和組織間關(guān)系。土耳其的行為是為了推進與歐盟的入盟談判，而塞浦路斯的阻撓行為則是為了顯示其對北塞浦路斯土耳其共和國的主權(quán)7。

2.組織間 “地盤之爭”不斷

一些歐洲國家的目標(biāo)是讓共同安全與防務(wù)政策成為危機管理的主要機構(gòu)，一部分原因是試圖逐漸消除美國對歐洲政策的影響，還有一部分原因是試圖擴大他們獨立于北約的行動范圍。然而某些北約成員國，特別是美國，希望將北約的地盤擴大到由歐盟安全與防務(wù)政策主導(dǎo)的民事危機管理領(lǐng)域。這些成員國的利益紛爭體現(xiàn)為爭奪兩個組織的地理與職能范圍，以及爭奪資源和準(zhǔn)入。在這一競爭過程中，各國提出的政策塑造了一個組織的權(quán)力和任務(wù)——往往以犧牲另一個組織為代價。

“地盤之爭”更多地發(fā)生在美國和那些共同安全與防務(wù)政策成員國之間——尤其是法國，還有比利時、盧森堡和西班牙——希望發(fā)展共同安全與防務(wù)政策以替代北約8。這些歐洲國家并不認(rèn)為柏林附加協(xié)議是兩組織之間關(guān)系的基石。相反，這些國家尋求確保共同安全與防務(wù)政策的完全自治，而不是通過柏林附加協(xié)議依賴北約。具體可以從關(guān)于在共同安全與防務(wù)政策內(nèi)建立一個常設(shè)行動機制的長期爭端這個例子中看出。法國、比利時、盧森堡、西班牙和德國政府對歐盟依賴北約的事實表示不滿，希望共同安全與防務(wù)政策擁有能夠自主決定何時以及如何干預(yù)任何危機或沖突9。

（二）歐洲安全機制有效性降低

1. 合作上“蒙混過關(guān)”

共同安全與防務(wù)政策與北約之間，由于成員國的利益分歧以及兩個組織之間“地盤之爭”阻礙了正式的合作。于是，那些對兩個組織之間的分工合作感興趣的國家，被迫尋找非正式的替代方案——但這種合作本質(zhì)上是“蒙混過關(guān)”。

英國、荷蘭、捷克共和國、斯洛伐克、匈牙利和德國最初希望以柏林附加協(xié)議為基礎(chǔ)，發(fā)展北約與共同安全與防務(wù)政策之間的合作關(guān)系。這些政府痛惜國家間利益紛爭和“爭奪地盤”的競爭局面造成的效率低下，并發(fā)起了部長級非正式會議，即所謂的“跨大西洋午餐和晚餐”。因為這些會議是非正式的，所以沒有記錄，沒有發(fā)表公報，也沒有向公眾展示任何決定。更重要的是，英國和荷蘭政府對歐盟的安全與防務(wù)政策態(tài)度破壞了柏林附加協(xié)議——在高強度的危機干預(yù)方面給予北約的事實上的“優(yōu)先選擇權(quán)”。但由于歐盟成員之間的妥協(xié)，同時本著可操作性的精神，歐盟共同安全防務(wù)政策成員國同意建立一個軍民小組，一個和平時期內(nèi)也長期有工作人員的作戰(zhàn)小組，以及北約和歐盟共同安全防務(wù)政策之間的聯(lián)絡(luò)小組。

事實上，柏林附加協(xié)議的模糊性并沒有解決由區(qū)域組織之間重疊而導(dǎo)致的緊張關(guān)系，關(guān)于如何實施柏林附加協(xié)議的分歧充其量是非常耗時的;最糟糕的是，他們浪費了稀缺的資源，拖延了部隊部署，并使軍隊及相關(guān)工作人員處于危險之中。首先，在沖突后重建行動中，這兩個組織都在實地，但負(fù)責(zé)不同的任務(wù)（即北約負(fù)責(zé)軍事行動，歐洲安全與發(fā)展方案負(fù)責(zé)民事任務(wù)，這是約定俗成的）。事實上，這兩個組織之間沒有制定共同的行為守則，也不存在協(xié)議或政策明確劃分其任務(wù)。土耳其堅持認(rèn)為，歐洲安全防務(wù)政策應(yīng)置于柏林附加協(xié)議的條款之下，但歐洲安全防務(wù)政策拒絕了這一條款。另一方面，塞浦路斯推遲了歐洲安全防務(wù)政策部隊的部署，因為它認(rèn)為，只要柏林附加協(xié)議仍是一個選項，并且存在模糊性，它就不能投贊成票。因此，各組織不得不依靠成員國自身來度過難關(guān)。由于且成員國之間的分歧始終存在，成員國之間高層的戰(zhàn)略合作難以達成。這大大減緩了歐盟在北約已經(jīng)參與其中的地區(qū)的行動部署，并可能危及歐洲安全防務(wù)政策和北約部隊人員在危機地區(qū)的安全。

2. 潛在的規(guī)則沖突

重疊的區(qū)域主義導(dǎo)致重疊的國際機制的出現(xiàn)，這種重疊使國際機制難以發(fā)揮出如新自由主義者所描述的增強國際合作的積極作用。在區(qū)域組織之間存在重疊的情況下，共同的成員國不可避免地將要面臨相互沖突的政策，這就需要國家作出選擇。但這一狀況嚴(yán)重降低了區(qū)域組織的有效性，也會對于國家間的合作產(chǎn)生影響。

首先，在充滿不確定性及存在機制重疊的環(huán)境下，各國可以有選擇性地遵守符合自身利益的機制，同時規(guī)避甚至違背其他的機制，這便造成監(jiān)督違約的機會成本隨之增加，而發(fā)達國家原本就在議題設(shè)置、規(guī)則制定以及監(jiān)督履行方面具有顯著優(yōu)于發(fā)展中國家的優(yōu)勢地位10。另外，這些機會主義行為帶來的負(fù)面效果是顯而易見的：它們降低了國家對國際組織承諾的可信性，增加了國家之間的不確定性。其次，由于國際無政府狀態(tài)以及國際組織的非強制性，這就為強國提供了更多的余地和彈性空間。機制的沖突降低了各國承諾的義務(wù)，發(fā)達國家原本做出了更多的承諾，但機制重疊的環(huán)境有助于發(fā)達國家規(guī)避風(fēng)險，事實上增強了其自身權(quán)力11。

結(jié)論

共同安全與防務(wù)政策和北約之間的關(guān)系既沒有直接合作，也沒有競爭。相反，兩個安全機制之間的關(guān)系由于成員國為追求國家利益而采取不同戰(zhàn)略而始終模糊不清。共同安全與防務(wù)政策之間的競爭在相互爭奪地盤和危機管理權(quán)限中得以體現(xiàn)。由于這兩個安全機制中的各個成員國，為促進其特定的政策偏好而對機制采取不同的態(tài)度，致使兩個機制間難以達成正式合作。即使存在合作，某種程度上其本質(zhì)也是“混日子”，最終導(dǎo)致兩個安全機制的危機管理效率低下。

一個安全機構(gòu)的有效性關(guān)鍵取決于其成員國是否同意其價值、其核心任務(wù)以及它所面臨的威脅12。由于北約負(fù)責(zé)軍事安全政策，早期的共同安全與防務(wù)政策承擔(dān)了更多的民事任務(wù)，但進一步擴大共同安全與防務(wù)政策的職能和地理范圍是一個挑戰(zhàn)，甚至?xí)M一步加深成員國之間的戰(zhàn)略。并且長期來看土耳其不太可能加入歐盟，并且很可能會在力所能及的范圍內(nèi)繼續(xù)阻礙兩個安全機制之間的正式合作。無論如何，成員國之間的分歧以及兩個機制之間日益加深的重疊，在這兩個安全機制未達成正式合作的情況下，這兩個機制在未來幾年中依舊會對彼此產(chǎn)生重要影響，且會造成效率持續(xù)低下。

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