略論唐代監(jiān)察制度

摘要：唐代是我國封建社會(huì)的鼎盛時(shí)期，這一時(shí)期的中華帝國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域全面發(fā)展。在監(jiān)察方面，統(tǒng)治者將前朝有益經(jīng)驗(yàn)與本朝實(shí)際相結(jié)合，構(gòu)建了臺(tái)諫并行式的中央監(jiān)察制度以及監(jiān)察御史監(jiān)察與監(jiān)察使職監(jiān)察相結(jié)合的地方監(jiān)察制度。這一套監(jiān)察制度既有監(jiān)察體系較為完備、監(jiān)察范圍十分廣泛、監(jiān)察主體相對(duì)獨(dú)立、監(jiān)察官吏位卑權(quán)重等先進(jìn)性特征，也有監(jiān)察權(quán)依附于皇權(quán)、監(jiān)察機(jī)構(gòu)過分膨脹、監(jiān)察力度逐級(jí)弱化、監(jiān)察工作脫離群眾等不足之處。作為古人留下的寶貴政治遺產(chǎn)，唐代監(jiān)察制度為今人提供了許多啟示。

關(guān)鍵詞：唐代;監(jiān)察制度;先進(jìn)性;不足之處

唐代是我國封建社會(huì)的鼎盛時(shí)期，在這一時(shí)期，國家的各項(xiàng)制度與前朝相比均更趨完善。在監(jiān)察方面，唐代在承用前朝體制的基礎(chǔ)上，結(jié)合本朝實(shí)際對(duì)相關(guān)制度加以改進(jìn)，從而構(gòu)建起了一套更為嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，有效增強(qiáng)了專制主義國家機(jī)器的監(jiān)察職能。[1]站在今人的角度研究唐代監(jiān)察制度，對(duì)完善我國社會(huì)主義監(jiān)察體系具有十分重要的意義。

一、唐代監(jiān)察制度的創(chuàng)建背景

公元618年，李淵在長安建國稱帝，中國歷史正式步入李唐時(shí)代。這是一個(gè)偉大的時(shí)代，封建社會(huì)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域全面發(fā)展。在政治方面，隋末農(nóng)民起義戰(zhàn)爭宣告結(jié)束，大一統(tǒng)局面得以順利延續(xù);三省六部制得到進(jìn)一步完善，作為中央官制奠定了國家政權(quán)的基本框架;中央集權(quán)進(jìn)一步加強(qiáng)，皇權(quán)與相權(quán)總體上處于相對(duì)均衡的狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)方面，均田制一如既往地受到統(tǒng)治者的青睞，是國家賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);財(cái)稅制度得到改革，三等戶制被租庸調(diào)制取代;重農(nóng)抑商仍然是統(tǒng)治者奉行的一項(xiàng)基本國策，但商品經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易還是得到了一定程度的發(fā)展。在文化方面，儒家思想依然是國家的正統(tǒng)思想，但佛道二教的地位也有所提高，由此形成了儒、釋、道三足鼎立而又相互融合的局面;科舉制逐漸成為最主要的人才選拔方式，崇文尚學(xué)的理念在全社會(huì)蔚然成風(fēng)，教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，全民文化水平有所提高。總之，在各種成熟制度的推動(dòng)下，有唐一代的中華帝國社會(huì)穩(wěn)定、百姓安康、政治清明、國力強(qiáng)盛，是當(dāng)時(shí)各國公認(rèn)的世界中心。正是在這樣的背景之下，唐代統(tǒng)治者將前朝有益經(jīng)驗(yàn)與本朝實(shí)際相結(jié)合，設(shè)計(jì)了一套獨(dú)具特色的監(jiān)察體制。

二、唐代監(jiān)察制度的主要內(nèi)容

（一）唐代中央監(jiān)察制度

唐代中央監(jiān)察制度主要包括兩部分內(nèi)容，其一為御史臺(tái)制度，其二為諫官制度，具體分析如下：

1.御史臺(tái)制度

唐代沿用隋制，設(shè)御史臺(tái)為中央監(jiān)察機(jī)關(guān)。御史臺(tái)設(shè)御史大夫（正三品）一人為最高長官，設(shè)御史中丞（正四品下）二人為副長官，其在皇帝的領(lǐng)導(dǎo)下總掌監(jiān)察百僚之權(quán)，是“三司”之一。御史臺(tái)下設(shè)“三院”，即臺(tái)院、殿院和察院，統(tǒng)轄下屬諸監(jiān)察官。鑒于察院主要執(zhí)掌地方監(jiān)察事務(wù)，筆者以為宜在下文“唐代地方監(jiān)察制度”部分對(duì)其作相應(yīng)分析，故本部分重點(diǎn)圍繞分管中央監(jiān)察事務(wù)的臺(tái)院和殿院展開論述。

臺(tái)院是御史臺(tái)最主要的分支機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)有三：其一曰“彈”，即糾劾中央百官;其二曰“推”，包括“東推”、“西推”和“三司推”，所謂“東推”、“西推”，是指由臺(tái)院所轄東、西兩部門獨(dú)自審理部分案件;所謂“三司推”，則是指由臺(tái)院與大理寺、刑部共同審理皇帝交辦的重大案件;其三曰“公廨雜事”，即處理臺(tái)內(nèi)的日常事務(wù)。臺(tái)院設(shè)侍御史（從六品下）四人為監(jiān)察官，其在御史臺(tái)諸監(jiān)察官中的地位最高、職權(quán)最重，故通常由皇帝直接指派，或由三省宰相與御史大夫共同商定后交吏部選任。

殿院則以維護(hù)皇帝的神圣尊嚴(yán)為己任，主要負(fù)責(zé)檢查百官在宮殿中的行履儀態(tài)，并巡視京城及其他朝會(huì)、郊祀，糾察一切有違封建禮法的行為。殿院設(shè)殿中侍御史（從七品下）六人為監(jiān)察官，其地位次于侍御史，但對(duì)百官仍有不容小覷的威懾力。[2][3]

2.諫官制度

唐代統(tǒng)治者吸取了隋代滅亡的歷史教訓(xùn)，深知唯有虛懷納諫方能使國家長治久安，因此其對(duì)言諫監(jiān)察系統(tǒng)的建設(shè)給予了高度重視。唐代在中書、門下兩省分設(shè)散騎常侍（正三品下）四人、諫議大夫（正五品上）四人、補(bǔ)闕（從七品上）四人、拾遺（從八品上）四人及起居郎、起居舍人若干人，又在門下省單設(shè)給事中（正五品上）四人，上述人員共同組成諫官組織，行使諫諍封駁之權(quán)。[4]具體而言，唐代諫官主要承擔(dān)下列職責(zé)：第一是“諫議”，即針對(duì)其所發(fā)現(xiàn)的時(shí)政闕失、皇帝奢靡、濫施刑罰等問題提出糾正意見;第二是“封駁”，即對(duì)于皇帝的詔令、各部門制定的政策及大臣的奏章，認(rèn)為有誤的，予以駁回并建議改正;第三是“知事起居”，即詳細(xì)記錄皇帝的言行舉止及其與大臣就軍國大事所作的討論，以監(jiān)督皇帝及其左右近臣。[5]諫官的存在推動(dòng)唐代形成了臺(tái)諫并行的監(jiān)察格局，較為有效地制約了百官乃至皇帝的決策權(quán)。

（二）唐代地方監(jiān)察制度

唐代對(duì)地方實(shí)行分道監(jiān)察制，即將全國分為十道，每道為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，中央以監(jiān)察御史監(jiān)察和監(jiān)察使職監(jiān)察兩種形式對(duì)地方官吏進(jìn)行監(jiān)督，具體分析如下：

1.監(jiān)察御史監(jiān)察

如前所述，在唐代御史臺(tái)下屬的“三院”中，察院專司地方監(jiān)察。詳言之，察院的主要職責(zé)是派遣監(jiān)察官出使各道所轄州縣，代表中央在當(dāng)?shù)亻_展常規(guī)巡察，糾舉地方官吏的違法行為。察院設(shè)監(jiān)察御史（正八品上）十人為監(jiān)察官，每人分管一道之巡按事宜，其官階雖然不高，但卻擁有較大的權(quán)力，可謂是皇帝安插在地方的耳目。

2.監(jiān)察使職監(jiān)察

唐代統(tǒng)治者認(rèn)為，僅靠常設(shè)的監(jiān)察御史還不足以對(duì)地方形成有效控制，于是便經(jīng)常指派臨時(shí)性的監(jiān)察使職巡省天下，代表皇帝糾察、黜陟地方官吏。一般而言，監(jiān)察使職均由品秩較高的中央官吏擔(dān)任，且均系皇帝慎重挑選后方才委以重任?？v觀整個(gè)唐代，此種監(jiān)察使職一直沒有固定的稱謂，統(tǒng)治者曾先后稱其為巡察使、按察使、采訪使、觀察使等。盡管名稱不斷被調(diào)整，但其察訪四方的職權(quán)和臨時(shí)差派的性質(zhì)從未改變。[6]

三、唐代監(jiān)察制度的先進(jìn)性

（一）監(jiān)察體系較為完備

由上文論述可知，御史臺(tái)和諫官組織是唐代最主要的兩大監(jiān)察系統(tǒng)。從其各自的職權(quán)來看，御史臺(tái)的監(jiān)察是自上而下的，其主要目的在于規(guī)制各級(jí)官吏的不法行為;而諫官組織的監(jiān)察則是自下而上的，其主要目的在于幫助最高統(tǒng)治集團(tuán)減少?zèng)Q策失誤;二者既分工明確、各司其職，又互為配合、相輔相成。除此之外，唐代統(tǒng)治者又不定期選派監(jiān)察使職臨時(shí)赴各地巡行，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方官吏的管控力度。由此，唐代形成了覆蓋中央和地方的全方位監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，其嚴(yán)密程度為前朝所不及。對(duì)于疆廣吏眾的唐帝國而言，這套完備的監(jiān)察體系無疑是維護(hù)封建專制統(tǒng)治的有效工具。

（二）監(jiān)察范圍十分廣泛

一方面，監(jiān)察對(duì)象十分廣泛。御史臺(tái)和監(jiān)察使職的監(jiān)察權(quán)所指向的對(duì)象主要是各級(jí)官吏，而諫官組織的監(jiān)察權(quán)所指向的對(duì)象則主要是最高統(tǒng)治者。換言之，上至一國之君，下至無名小吏，但凡手中握有權(quán)力之人基本上都被納入了唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的關(guān)注視野。另一方面，監(jiān)察內(nèi)容十分廣泛。唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)是從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、軍事等各領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)察對(duì)象進(jìn)行全面監(jiān)督的，可謂無所不察。唐代監(jiān)察制度的這一特征，在一定程度上促進(jìn)監(jiān)察職權(quán)的有效發(fā)揮，對(duì)后世具有重要的參考借鑒價(jià)值。

（三）監(jiān)察主體相對(duì)獨(dú)立

首先，御史臺(tái)相對(duì)獨(dú)立。作為唐代的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史臺(tái)的直接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就是皇帝，其監(jiān)察權(quán)的行使一般不受其他部門或官吏的干涉。特別是宰相等高級(jí)行政官吏通常難以插手御史臺(tái)的監(jiān)察工作，因?yàn)橛放_(tái)與其所領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)總體上是相互分離的，御史臺(tái)不需要對(duì)其負(fù)責(zé)，相反，其本身也是御史臺(tái)的重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象。[7]其次，諫官相對(duì)獨(dú)立。盡管唐代的諫官均在中書、門下兩省任職，受該兩省管轄，但其依然可以直接對(duì)皇帝行使言諫權(quán)和封駁權(quán)，不受他人牽制和影響。倘若恰逢明君執(zhí)政，這種獨(dú)立性便會(huì)表現(xiàn)得尤為顯著。至于臨時(shí)出巡地方的監(jiān)察使職，因其皆為皇帝親自選任的能員干吏，享有徑直上奏皇帝的特權(quán)，其獨(dú)立地位更是無需贅述。唐代統(tǒng)治者敏銳地意識(shí)到了監(jiān)察獨(dú)立的重要性，主動(dòng)賦予監(jiān)察主體以獨(dú)立履職的必要空間，這是加強(qiáng)皇權(quán)的有力舉措。

（四）監(jiān)察官吏位卑權(quán)重

雖然唐代的監(jiān)察官吏擁有極大的監(jiān)察權(quán)，且其權(quán)力的行使基本不受外來干涉，但同大多數(shù)監(jiān)察對(duì)象相比，其品級(jí)總體上卻是偏低的?！耙员安熳稹薄ⅰ耙韵轮粕稀?，這并不是一種隨心所欲的任性安排，相反，其背后蘊(yùn)含著唐代統(tǒng)治者極為深遠(yuǎn)的政治考量。詳言之，鑒于唐代監(jiān)察官吏所掌握的權(quán)力較大，而權(quán)力越大就越有可能不受控制，因此唐代統(tǒng)治者刻意將其品級(jí)壓低，以防止其權(quán)力過大而脫離甚至危害統(tǒng)治。歷史的發(fā)展證明，唐代統(tǒng)治者的這一做法是明智的，既能夠鼓勵(lì)監(jiān)察官吏放開手腳大膽工作，又能夠避免監(jiān)察官吏出現(xiàn)背離皇權(quán)的離心傾向，創(chuàng)造了廣為后世借鑒的又一制度典范。

由于具備上述先進(jìn)性特征，唐代監(jiān)察制度在本朝中前期發(fā)揮了改善官場風(fēng)氣、穩(wěn)定政治秩序、保障社會(huì)安定、鞏固中央集權(quán)的積極作用。[8]“貞觀之治”、“開元盛世”等繁榮局面之所以能夠出現(xiàn)，一定程度上正是得益于該制度的有效運(yùn)行。然而受特定歷史條件的限制，唐代監(jiān)察制度也不可避免的存在一些不足之處。

四、唐代監(jiān)察制度的不足之處

（一）監(jiān)察權(quán)依附于皇權(quán)

唐王朝歸根結(jié)底是一個(gè)封建王朝，這就意味著在該朝統(tǒng)治的近三百年間，皇權(quán)始終是一切國家權(quán)力的最終來源，任何國家機(jī)關(guān)都是專制皇權(quán)的附庸，不可能脫離皇權(quán)而獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)。[9]具體到唐代監(jiān)察主體的監(jiān)察權(quán)，其對(duì)皇權(quán)的依附性主要表現(xiàn)在以下方面：第一，在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置和監(jiān)察官吏的任免問題上，皇帝享有最終決定權(quán);第二，對(duì)監(jiān)察官吏在履職過程中發(fā)現(xiàn)并上報(bào)的各種問題，皇帝享有最終處置權(quán);第三，皇帝的個(gè)人品質(zhì)是影響監(jiān)察效果的重要因素，昏君當(dāng)?shù)罆r(shí)監(jiān)察權(quán)的行使很難得到有效保障;第四，皇權(quán)的強(qiáng)弱程度也與監(jiān)察職能的實(shí)現(xiàn)直接相關(guān)，皇權(quán)衰微必然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)弱化。總之，唐代監(jiān)察主體的監(jiān)察權(quán)終究只是皇權(quán)的衍生品和附屬品，監(jiān)察獨(dú)立僅指監(jiān)察主體相對(duì)于其他部門或官吏而言是獨(dú)立的，在皇權(quán)面前這種獨(dú)立性從未真正存在，這是唐代監(jiān)察制度所有流弊的根源所在。

（二）監(jiān)察機(jī)構(gòu)過分膨脹

由上文論述可知，唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)所享有的職權(quán)頗為繁雜。例如，御史臺(tái)不僅有權(quán)監(jiān)督各級(jí)官吏，還可以參與對(duì)部分案件的審判。另據(jù)史料記載，唐代中后期監(jiān)察官吏兼管地方行政的現(xiàn)象十分普遍，“方鎮(zhèn)重任，必兼臺(tái)省長官”。[10]這種監(jiān)察、司法、行政不分的膨脹式體制安排產(chǎn)生了一系列消極影響：其一，監(jiān)察權(quán)的過度擴(kuò)張干擾了其他國家機(jī)關(guān)的正常工作，導(dǎo)致國家機(jī)器的各項(xiàng)職能都難以有效發(fā)揮;其二，監(jiān)察官吏兼掌地方軍政大權(quán)，為唐代末年地方軍閥割據(jù)埋下了隱患;其三，監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)繁雜還使得“聞風(fēng)言事”的監(jiān)察方式被濫用，一些監(jiān)察官吏將這一職權(quán)當(dāng)做排除異己的手段，制造了不少冤假錯(cuò)案。唐帝國最終沒能跳出歷史周期律，其監(jiān)察制度的這一缺陷亦是重要原因之一。

（三）監(jiān)察力度逐級(jí)弱化

重視對(duì)中央官吏的監(jiān)察而放松對(duì)地方官吏的監(jiān)察是唐代監(jiān)察制度的一個(gè)顯著特征，這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，執(zhí)掌中央監(jiān)察及言諫事務(wù)的御史大夫、御史中丞、散騎常侍、諫議大夫等監(jiān)察官吏的官階較高，其地位總體上能夠滿足制衡中央百官的需要;而執(zhí)掌地方監(jiān)察事務(wù)的監(jiān)察御史官階則很低，這給其震懾地方官吏制造了很大障礙。其二，御史臺(tái)、諫官組織等中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織體系十分完整，而地方卻只在道一級(jí)有中央派遣的監(jiān)察御史負(fù)責(zé)監(jiān)察事宜，至于各道所轄州縣的監(jiān)察工作統(tǒng)治者則基本不予過問。這樣的制度設(shè)計(jì)對(duì)封建統(tǒng)治的危害極大，特別是在唐代末年造成了嚴(yán)重的地方失察，為地方割據(jù)勢力做大做強(qiáng)提供了可乘之機(jī)，最終導(dǎo)致整個(gè)唐帝國土崩瓦解。[11]

（四）監(jiān)察工作脫離群眾

唐帝國的封建社會(huì)性質(zhì)決定了其監(jiān)察自始至終都是一種被官僚階級(jí)壟斷、為皇帝利益服務(wù)的監(jiān)察，平民百姓鮮少獲得參與監(jiān)察的機(jī)會(huì)，也從未實(shí)際享受監(jiān)察所帶來的福祉。然而，在國家政治是否清明、人民生活是否幸福這一問題上，平民百姓是最有發(fā)言權(quán)的主體。唐代統(tǒng)治者一心專注于利用監(jiān)察來維護(hù)其階級(jí)利益，堅(jiān)持將平民百姓排除在監(jiān)察活動(dòng)之外，拒絕為平民百姓提供就監(jiān)察問題提出訴求的必要途徑，使得官民之間長期缺乏有效溝通，下情難以上達(dá)，這為唐代末年統(tǒng)治集團(tuán)與人民群眾之間的階級(jí)矛盾激化埋下了伏筆。[12]

五、代結(jié)語：唐代監(jiān)察制度的幾點(diǎn)現(xiàn)代啟示

唐代監(jiān)察制度是封建社會(huì)監(jiān)察制度的優(yōu)秀典范之一，其先進(jìn)性值得今人借鑒，其不足之處也值得今人反思。筆者認(rèn)為，作為古人留下的寶貴政治遺產(chǎn)，唐代監(jiān)察制度至少為我國社會(huì)主義監(jiān)察體系的建設(shè)提供了以下幾點(diǎn)重要啟示：第一，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深化對(duì)所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋，切實(shí)采取有效措施確保每一個(gè)公權(quán)力的行使者都處在監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍之內(nèi)。第二，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持監(jiān)察獨(dú)立原則，嚴(yán)厲打擊各種干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員獨(dú)立辦案的不法行為。第三，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)監(jiān)察權(quán)施以必要的約束，避免該權(quán)力無限擴(kuò)張而使其他國家權(quán)力的正常運(yùn)行受到影響。第四，應(yīng)當(dāng)牢固樹立“監(jiān)察工作為人民”的正確理念，堅(jiān)決防止監(jiān)察權(quán)淪為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部維護(hù)其私人政治利益的工具。

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作者簡介：

張逸（1996.7-），男，福建漳州人，北方民族大學(xué)法學(xué)院2019級(jí)碩士，研究方向：民商法理論與實(shí)務(wù)。