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    財(cái)政扶貧資金內(nèi)部控制研究

    2020-09-10 21:24:15王玥
    客聯(lián) 2020年6期
    關(guān)鍵詞:績(jī)效評(píng)價(jià)貴州

    王玥

    【摘 要】貧困是世界上所有國(guó)家,包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的共同難題,是社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要根源,因此一直是各國(guó)政府和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的重要領(lǐng)域。貴州省作為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省份之一,最突出的省情就是欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā),貧困一直是困擾貴州省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素。隨著政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的不斷發(fā)展和深入,財(cái)政扶貧資金作為政府財(cái)政公共支出的一個(gè)重要部分,已經(jīng)越來(lái)越受到國(guó)家和審計(jì)機(jī)關(guān)的重視,加之財(cái)政扶貧資金在消除貧困,實(shí)現(xiàn)共同富裕方面的重大作用,對(duì)財(cái)政扶貧資金開展績(jī)效審計(jì),也成為一種必然。

    【關(guān)鍵詞】貴州;財(cái)政扶貧;績(jī)效評(píng)價(jià)

    一、引言

    貧困一直是當(dāng)今世界最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。戰(zhàn)后50多年來(lái),貧困人口不斷增加,而且貧富差距越拉越大,貧困問題出現(xiàn)全球化趨勢(shì)。戰(zhàn)后世界貧困人口以每年1000萬(wàn)的速度不斷增加,世界上最富的20%人口與最窮的20%人口的收入之比為30:1到1996年擴(kuò)大到61:1。最近20年,尤其是蘇聯(lián)和東歐劇變后,這些國(guó)家的貧困人口迅速增加,貧困狀況不斷惡化,貧富兩極分化越來(lái)越成為一個(gè)尖銳的社會(huì)問題。

    與此形成鮮明對(duì)比的是,改革開放后的中國(guó)農(nóng)村扶貧取得了巨大的成就。1978年至1985年,全國(guó)農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億減少到1.25億人。到1998年底,全國(guó)農(nóng)村沒有穩(wěn)定解決溫飽問題的人口己經(jīng)減少到4200萬(wàn)人,農(nóng)村貧困發(fā)生率從30.7%下降到 4.6%, 2000年底,這兩個(gè)數(shù)字已經(jīng)下降到3029 萬(wàn)人和 3.4%。1990年我國(guó)貧困人口為3.6億人,1999年降至2.15億人,貧困人口比例由 28.2%降為17%。2001年,中國(guó)政府頒布并開始實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)十年綱要(2001-2010年)》,標(biāo)志著中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段,也表明了中國(guó)政府消除貧困的決心。2013年3月召開的全國(guó)兩會(huì)上,國(guó)務(wù)院扶貧辦主任范小建提到,《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》明確規(guī)定,到2020年,穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿,保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平,基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平,扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)。

    《審計(jì)法》第一條規(guī)定將“促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益”作為立法目的予以明確?!秾徲?jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》第十三條的規(guī)定,各級(jí)審計(jì)部門應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),對(duì)扶貧資金的使用情況進(jìn)行專門審計(jì),并把對(duì)扶貧資金的審計(jì)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容,納入日常工作,形成制度?!秾徲?jì)署2008年到2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中也明確規(guī)定,到2012年所有的項(xiàng)目每年都開展績(jī)效審計(jì)。因此,財(cái)政扶貧資金績(jī)效,不但與我國(guó)扶貧開發(fā)工作緊密相關(guān),而且關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定。健全和完善財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)提高扶貧資金使用績(jī)效,加強(qiáng)對(duì)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督,規(guī)范扶貧資金管理,促進(jìn)社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)及全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大的戰(zhàn)略意義。

    貴州省是我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一,加快發(fā)展,消除貧困,實(shí)現(xiàn)富裕是貴州省的主要任務(wù)。按國(guó)家新扶貧標(biāo)準(zhǔn),到2012年底,貴州省扶貧對(duì)象仍是全國(guó)最多的省份?;谫F州欠發(fā)達(dá)、欠開發(fā)的基本省情,扶貧工作對(duì)貴州省顯得尤為重要,扶貧任務(wù)也更加艱巨,一定程度上,貴州的扶貧與發(fā)展是全國(guó)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成敗的關(guān)鍵。

    二、績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系概述

    (一)績(jī)效審計(jì)的概述

    關(guān)于績(jī)效審計(jì)的定義,各個(gè)國(guó)家的說法都不一樣。1986年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在第12屆國(guó)際會(huì)議上對(duì)“績(jī)效審計(jì)”的定義,對(duì)公共部門管理經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的評(píng)價(jià),又稱為“3E”審計(jì)。現(xiàn)在“3E”審計(jì)增加了“環(huán)境性(Environment)”和“公平性(Equality)”發(fā)展為“5E”審計(jì)。

    美國(guó)審計(jì)總署對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義是,審計(jì)人員通過對(duì)證據(jù)的客觀系統(tǒng)檢查,以為其工作業(yè)績(jī)和履職情況提供獨(dú)立評(píng)價(jià),改善受托責(zé)任的履行情況,為改進(jìn)措施提供信息。

    英國(guó)《國(guó)家審計(jì)法》對(duì)績(jī)效審計(jì)的定義是,對(duì)某一組織所在履行職責(zé)的過程中,使用相關(guān)資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行檢查。

    績(jī)效審計(jì)在我國(guó)起步較晚,有關(guān)學(xué)者對(duì)績(jī)效審計(jì)的表述各有不同。陳思維(2002)認(rèn)為,績(jī)效審計(jì)是在對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性、合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上,對(duì)其工作任務(wù)和計(jì)劃制定及完成情況的進(jìn)一步審查,以發(fā)現(xiàn)在資源使用效率和管理效率等方面存在的問題,促進(jìn)被審計(jì)單位績(jī)效的提高。劉家義(2004)認(rèn)為,績(jī)效審計(jì)是依照國(guó)家法律法規(guī)和人們認(rèn)知的公共標(biāo)準(zhǔn),獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)政府履行的公共責(zé)任、配制、管理、利用經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的合理性、有效性、科學(xué)性進(jìn)行的審查、分析、考量和評(píng)價(jià),以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)和持續(xù)高效發(fā)展的目標(biāo)。

    綜上所述,績(jī)效審計(jì)是指獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)和人員對(duì)政府公共部門和相關(guān)組織的履職情況是否符合既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢查,監(jiān)督其行使職責(zé)的過程,對(duì)其結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià),并提出改善和優(yōu)化建議。

    (二)績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)

    目前,國(guó)內(nèi)常見的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要有平衡計(jì)分卡、政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、國(guó)有資本金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系三種。這些績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)除了應(yīng)用于企業(yè)之外,還被廣泛應(yīng)用于評(píng)價(jià)地方政府部門工作績(jī)效。

    (1)平衡計(jì)分卡(Balanced Score Card)

    羅伯特·卡普蘭(Robert Kaplam)和戴維·諾頓(David Norton)創(chuàng)建了平衡計(jì)分卡。平衡計(jì)分卡作為一種績(jī)效評(píng)價(jià)方法,以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的使命和戰(zhàn)略愿景為目標(biāo),將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體目標(biāo),具體目標(biāo)又包括四個(gè)維度:內(nèi)部流程指標(biāo)、客戶層面指標(biāo)、財(cái)務(wù)績(jī)效指標(biāo)和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)指標(biāo)。這種方法既有財(cái)務(wù)指標(biāo)又有非財(cái)務(wù)指標(biāo),克服了傳統(tǒng)的單一財(cái)務(wù)指標(biāo)的不足,能更綜合、全面、系統(tǒng)、客觀地評(píng)價(jià)企業(yè),被學(xué)術(shù)界譽(yù)為績(jī)效評(píng)價(jià)中的一場(chǎng)重大革命。

    (2)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

    國(guó)家人事部在2004年8月提出了一套適用于地方政府績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)體系,該體系由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)、潛力指標(biāo)三個(gè)維度構(gòu)成,每個(gè)維度下有11個(gè)二級(jí)指標(biāo),每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下有3個(gè)三級(jí)指標(biāo)。政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系顯然也借鑒了平衡計(jì)分卡理論,該績(jī)效評(píng)價(jià)體系的優(yōu)點(diǎn)在于改變了傳統(tǒng)“重政績(jī),輕實(shí)效”的觀念,更加注重以效果為本,體現(xiàn)了政府職能目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。

    (3)國(guó)有資本金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

    《國(guó)有資本金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》是在1999年由中央企業(yè)工委、勞動(dòng)保障部、國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委四部委聯(lián)合頒布的,這套指標(biāo)體系一共包含三個(gè)指標(biāo)維度,分別是基本指標(biāo)、修正指標(biāo)、專家評(píng)議指標(biāo),三個(gè)指標(biāo)又可以分為定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。定量指標(biāo)包括基本指標(biāo)和修正指標(biāo),如發(fā)展能力狀況、綜合社會(huì)貢獻(xiàn)、償還債務(wù)能力狀況和企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況等。定性指標(biāo)則是指專家評(píng)議指標(biāo),如員工素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等。該套指標(biāo)體系的創(chuàng)新之處在于將財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)有機(jī)結(jié)合,兼顧定性定量分析,這套指標(biāo)體系很明顯也有平衡計(jì)分卡的影子。

    三、提高財(cái)政扶貧資金績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制政策建議

    財(cái)政扶貧資金的分配一方面要體現(xiàn)公平、公正,另一方面也要體現(xiàn)效率和效益,因而建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制是我們的最佳選擇。

    (一)建全兼顧效率與公平的財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制

    處理好效率與公平的關(guān)系,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心問題,也是財(cái)政扶貧資金分配必須遵循的原則。公平分配有助于效率的提高,效率的提高可以更進(jìn)一步促進(jìn)公平,使人們?cè)诒壤蛔兊那闆r下獲得更多的分配。對(duì)貧困人口而言,扶貧資金分配的公正性、公平性體現(xiàn)了貧困人口的權(quán)力公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平;而扶貧資金分配的效率原則則是體現(xiàn)資金使用效益的最終目標(biāo)。目前之所以不采用資金分配上的獎(jiǎng)懲措施,是為了避免該措施可能對(duì)扶貧資金分配公平性影響,但同時(shí)也造成了“花錢養(yǎng)懶漢”的局面,扶貧工作成效甚微。面對(duì)扶貧工作嚴(yán)峻的新形勢(shì),我們加大扶貧工組管理力度的同時(shí),也需要完善扶貧資金分配的效率原則,建立兼顧效率與公平的財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制。

    (二)建全以扶貧戰(zhàn)略為導(dǎo)向的資金分配運(yùn)行機(jī)制

    扶貧工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),因而扶貧資金的分配要有長(zhǎng)期規(guī)劃和戰(zhàn)略導(dǎo)向。消滅貧困是社會(huì)主義優(yōu)越性的體現(xiàn),而貧困地區(qū)要從根本上脫貧,只有增強(qiáng)貧困地區(qū)人民的市場(chǎng)意識(shí)和自我積累、自我發(fā)展的能力,加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的全面發(fā)展,才能穩(wěn)步解決貧困問題。目前貴州的財(cái)政扶貧資金分配程序是:項(xiàng)目申報(bào)自下而上,項(xiàng)目審批自上而下,依據(jù)貧困因素一次性撥付到各地。這種資金的分配模式必然會(huì)導(dǎo)致只注重眼前的短期效益,而忽略了長(zhǎng)期市場(chǎng)對(duì)資源的配置和選擇,導(dǎo)致“扶上馬容易,送一程難”的局面,不利于鞏固扶貧成效,降低返貧率。

    (三)建立財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)結(jié)果與財(cái)政扶貧資金分配掛鉤的扶貧資金分配機(jī)制

    以績(jī)效考核結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配機(jī)制,要加強(qiáng)貧困的多樣化因素分析,提高扶貧項(xiàng)目資金的針對(duì)性,資金分配總額中,績(jī)效考核業(yè)績(jī)要占有一定比例,這樣一方面可以提高財(cái)政扶貧資金的使用效益,另一方面可以杜絕“以貧困為榮”不愿摘帽的“懶漢”思維,防止扶貧資金的違規(guī)違紀(jì)操作,真正做到獎(jiǎng)勤罰懶,使有限的資金能優(yōu)化配置。扶貧資金績(jī)效考評(píng)結(jié)果與扶貧資金分配掛鉤的分配機(jī)制就是要對(duì)扶貧項(xiàng)目中的成效、問題與相關(guān)責(zé)任以及對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人進(jìn)行直接的約束;體現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算分配和扶貧資金投入項(xiàng)目管理應(yīng)有的參考作用、導(dǎo)向作用和制約作用。這不僅加強(qiáng)了評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性,也有利于扶貧工作的深入開展和資金流向的合理性。

    【參考文獻(xiàn)】

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