試論國家征收的法律原則

高巍

【摘 要】法律原則具有填補法律規(guī)則漏洞及解決規(guī)則沖突的重要作用，是房屋征收法律制度重要的組成部分。

【關鍵詞】國家征收;法律原則

一、國家征收法律原則的必要性

由于征收活動屬于對公民的私有財產(chǎn)權利的剝奪，許多國家憲法均設有征收條款，如美國第五憲法修正案規(guī)定“任何人……不經(jīng)正當法律程序不得被剝奪生命、自由或財產(chǎn)，未經(jīng)公平補償，私人財產(chǎn)不得被征作公用”，為征收行為設置了正當程序和公平補償兩大原則。

我國歷史上的征收立法，也曾經(jīng)有過類似原則，1953年12月5日中央政府通過的《國家建設征用土地辦法》即明確設立了必要性原則及公正補償原則，該《辦法》《辦法》第三條規(guī)定“國家建設征用土地，必須貫徹節(jié)約用地的原則。一切目前可以不舉辦的工程，都不應該舉辦;需要舉辦的工程，在征用土地的時候，必須精打細算，嚴格掌握設計定額，控制建筑密度，防止多征、早征，杜絕浪費土地。凡有荒地、劣地、空地可以利用的，應該盡量利用;盡可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或少拆房屋”。該《辦法》第十七條第一款規(guī)定“凡因國家建設的需要，在城市市區(qū)內征用土地時，地上的房屋及其他附著物等，應根據(jù)當?shù)厝嗣裾?、用地單位及原所有人和原使用人（或原所有人和原使用人推出之代表）會同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價予以補償”。

1991年及2001年頒布實施的兩部《拆遷條例》，完全出于行政管理需要，在立法技術上摒棄了法律原則的設定，放棄了法律原則的“穩(wěn)定、協(xié)調和優(yōu)化”的作用，導致城市房屋拆遷制度的多變，甚至對法治基本價值的背離。2011年1月21日頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》，扭轉了《拆遷條例》的立法缺陷，通過直接或間接的方式確定了房屋征收的基本原則，大力推進了我國征收法制與實踐的進步。

二、《國有土地上房屋征收與補償條例》的法律原則

1、必要性原則

《征收條例》第八條規(guī)定“為了保障國家安全，促進國民經(jīng)濟和社會民展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收的決定”。這里的“確需”，即是對選取征收作為實現(xiàn)公共利益方式的必要性強調。如能能夠通過市場交易或其他方式取得擬建項目的土地時，不必通過征收方式實現(xiàn)。

2、公平補償原則

我國2004年憲法修正案規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。

公平補償原則在《征收條例》中具體體現(xiàn)在兩方面：

第一，“物”的平等，對被征收房屋按照其市場價格進行補償。

我國2001年《拆遷條例》第二十四條規(guī)定：“城市被拆遷房屋的補償以其市場評估價格為基礎”，實際上已確立了公平補償原則。建設部2003年頒布的《估價指導辦法》第十一條、第十六條明確了被拆遷房屋按照公開市場上同等房屋價值予以補償。《征收條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”，實際上繼承了《拆遷條例》確立的公平補償原則?！墩魇諚l例》第十九條第三款規(guī)定“房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉(xiāng)建設主管部門制定”，是對《拆遷條例》規(guī)定“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”的修改，反映了立法者力求避免舊城市房屋拆遷實踐中評估行政化弊端的意圖。

第二，“人”的平等，統(tǒng)一補償標準。

《拆遷條例》實施過程中，存在著“先簽協(xié)議吃虧、后搬遷者得利”的不公平情形?！墩魇諚l例》通過強化征求被征收人意見后的征收補償方案的法律效力，實現(xiàn)被征收人之間補償標準的統(tǒng)一，促進被征收人之間的公平。

《征收條例》第十條、第十一條、第十三條規(guī)定了補償方案的擬定、征求意見以及公告程序。第二十六條則作出了“征收部門與被征收人在補償方案確定的簽約期限內達不成協(xié)議的……按征收補償方案作出補償決定”。

3、決策民主原則

《征收條例》第三條規(guī)定了“決策民主”的基本原則，第九條規(guī)定“依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃?！薄ⅰ爸贫▏窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證”。同時，第九條還把保障性安居工程、舊城區(qū)改建兩類征收啟動事由納入人大批準機制，充分體現(xiàn)了決策民主原則。

4、程序正當原則

程序正當原則，又稱為正當程序原則，指公權力主體在作出任何對他人不利的處理決定時，應當保持中立地位并聽取受到不利影響人的意見。

1990年10月1日實施的《行政許可法》第五十五條規(guī)定，對于“違反法定程序”的具體行政行為可判決撤銷。1996年《行政處罰法》第三條規(guī)定“不遵守法定程序的，行政處罰無效”。2004年《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》規(guī)定，依法行政的要求之一即為“程序正當”，其內容為“行政機關實行行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員在發(fā)行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避”。

5、結果公開原則

房屋作為剝奪被征收人重要財產(chǎn)的制度，能否公平補償是被征收人最關心的問題。如果衡量公平與否，在任何國家任何時期都是一個難題。即便是征收人盡職盡責的按照其理解的公平標準予以補償，被征收人仍可能不接受。為解決這一矛盾，征收及補償活動應通過公開透明的方式進行。

公開原則在《征收條例》中重點體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，公布有關部門論證后的征收補償方案。規(guī)定“市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日”。

第二，公布征收補償方案征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況。規(guī)定“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布”。

第三，公布征收決定。規(guī)定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應當及時公告。公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項”。

第四，公布房屋權司等調查結果。規(guī)定“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布”。

第五，公告房屋征收補償決定。規(guī)定“房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告”。

第六，公布分戶補償情況。規(guī)定“房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布”。

第七，公布審結結果規(guī)定“審計機關應當加強對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結果”。