農(nóng)村基層黨組織依法治理淺析

丁書娟

摘要：農(nóng)村是黨和政府權(quán)力控制的“神經(jīng)末梢”，也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中難啃的“硬骨頭”。隨著全面依法治國(guó)基本方略的進(jìn)一步深化，黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層治理法治化水平顯著提升，但與城市相比仍相對(duì)滯后?；鶎狱h組織在社會(huì)治理中擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)者和服務(wù)者的角色，依法治理是基本方式。但在實(shí)踐中，農(nóng)村基層組織權(quán)責(zé)不清晰，國(guó)家法與民間法融合難度大，村民法治主體地位難保障等問題使黨組織依法治理受到掣肘?；诖?，要著力貫徹落實(shí)依規(guī)治黨，構(gòu)建農(nóng)村法治型基層黨組織;推動(dòng)國(guó)家法與民間法的融合，建設(shè)法治農(nóng)村;普及法律知識(shí)，培育農(nóng)村法治主體。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;基層黨組織;依法治理

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，全面推進(jìn)依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)下治國(guó)理政的基本方略，而“全面推進(jìn)依法治國(guó)，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。農(nóng)村是黨和政府權(quán)力控制的“神經(jīng)末梢”，也是社會(huì)治理中難啃的“硬骨頭”，關(guān)乎我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。深入推進(jìn)農(nóng)村治理，要厘清基層黨組織在依法治理中的角色定位，正視依法治理面臨的困境，提出有效解決路徑。

1.基層黨組織在依法治理中的角色定位

黨和政府是兩大權(quán)力主體，在治國(guó)理政中黨要依法執(zhí)政，法律是重要武器，法治是基本方式。回顧歷史，過去中共依靠農(nóng)村資源發(fā)展壯大，通過農(nóng)村包圍城市的方式奪取了政權(quán)，以運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)的方式鞏固了政權(quán)。到了十一屆三中全會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了國(guó)內(nèi)法治化進(jìn)程。新時(shí)代，我國(guó)正處于由人治向法治社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，法治中國(guó)建設(shè)在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略決策的實(shí)施背景下按下了快進(jìn)鍵，但農(nóng)村法治化的滯后使法治中國(guó)建設(shè)受到掣肘。作為領(lǐng)導(dǎo)力量，厘清基層黨組織在依法治理中扮演的角色是依法治理的前提。

1.1領(lǐng)導(dǎo)者

中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理的根本特征是黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織要發(fā)揮好“領(lǐng)頭雁”作用。但領(lǐng)導(dǎo)不等于直接指揮，也不等于包辦一切，依法治理是農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)各種組織和各項(xiàng)工作的基本方式，這種領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是關(guān)于方向性、綱領(lǐng)性、全局性、政策性等重要問題的思想引領(lǐng)、政治指導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)等。具體而言，黨對(duì)依法治理的領(lǐng)導(dǎo)還體現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)環(huán)節(jié)。

立法層面看，黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是從宏觀上把握立法的方向。而農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)立法表現(xiàn)在通過法治方式貫徹落實(shí)已經(jīng)制定的政策法律，駕馭農(nóng)村社會(huì)的力量和資源，完成農(nóng)村現(xiàn)代化任務(wù)。執(zhí)法層面看，黨保證執(zhí)法關(guān)鍵在于創(chuàng)新依法治理的方式，不斷探索、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式，在數(shù)千年形成的農(nóng)村環(huán)境中嵌入法治化領(lǐng)導(dǎo)方式。司法層面看，黨支持司法，就是要保證公正司法，提高司法公信力。當(dāng)前農(nóng)村的司法機(jī)構(gòu)、人員等緊缺，基礎(chǔ)設(shè)施不完善是基層黨組織依法治理的難點(diǎn)所在，需要相關(guān)部門加大支持力度。最后，黨帶頭守法才能以上率下，正所謂“其身正，不令而行;其身不正，令而不行”，農(nóng)村基層黨組織要做好表率，切不可打著黨組織的旗號(hào)來當(dāng)“土皇帝”。

1.2服務(wù)者

作為執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨，其領(lǐng)導(dǎo)地位主要是通過基層黨組織的作用來發(fā)揮和鞏固的。轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村社會(huì)，社會(huì)利益持續(xù)分化，進(jìn)而造成社會(huì)認(rèn)識(shí)的分化，利益格局的多樣化和價(jià)值觀的多元化引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾，給基層黨組織的傳統(tǒng)功能發(fā)揮造成重要影響。如教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房等方面，這些矛盾反映到黨與人民群眾的關(guān)系中來就使得黨陷入脫離群眾這一最大的危險(xiǎn)。而我國(guó)農(nóng)村基層黨組織數(shù)量多，并且直接與數(shù)億農(nóng)民直接打交道，法治化水平如何能夠直接通過民眾反映體現(xiàn)出來。中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，農(nóng)村基層黨組織要以服務(wù)“三農(nóng)”為根本旨向，充分了解和把握侵害鄉(xiāng)村社會(huì)群眾合法權(quán)益的突出問題，時(shí)刻謹(jǐn)記自己服務(wù)型政黨的角色，將依規(guī)治黨與依法治村相結(jié)合，在堅(jiān)持改革于法有據(jù)的原則的基礎(chǔ)上，妥善解決突出問題。

2.農(nóng)村基層黨組織依法治理面臨的困境

2.1組織層面：基層組織權(quán)責(zé)不清晰

制度上看，我國(guó)農(nóng)村基層治理實(shí)行的是黨組織和村委會(huì)雙治理主體的權(quán)力構(gòu)架。作為法據(jù)的《村委會(huì)組織法》規(guī)定了黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)地位，其權(quán)力源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委授權(quán)，另一方面又賦予了村委會(huì)管理集體資產(chǎn)和處理公共事務(wù)的權(quán)利。但是并沒有“進(jìn)一步勘定‘兩委’各自職能的具體邊界”，這就容易造成主體權(quán)責(zé)不明、相互扯皮，導(dǎo)致組織軟弱渙散，依法治理流于形式。

實(shí)踐上看，農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織之間的力量失衡。一方面，自上而下的科層制組織架構(gòu)使得農(nóng)村自治組織的多元主體力量發(fā)揮作用的制度空間有限。進(jìn)而使得“基層黨組織在一些農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)踐中演變成了黨組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的直接包辦和對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的直接替代”，民主就懸置為一種形式，長(zhǎng)此以往便會(huì)遏制農(nóng)村多元主體的活力。

2.2法律層面：國(guó)家法與民間法融合有難度

新時(shí)代我國(guó)總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，以憲法為核心的國(guó)家法律體系相對(duì)完備，現(xiàn)階段正大力推行“送法入村”。但由于農(nóng)村環(huán)境正處于由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，與城市經(jīng)濟(jì)力量的差距導(dǎo)致的鄉(xiāng)村社會(huì)分層的事實(shí)和村民內(nèi)心中“不患寡而患不均”的平均主義之間的矛盾沖突頻發(fā)，是國(guó)家法與民間法之間沖突的外化。后果就是造成立法、執(zhí)法、司法、守法體制機(jī)制運(yùn)行上的不暢，提高了法治建設(shè)成本，但效果不佳。內(nèi)在原因主要由于農(nóng)村法治化進(jìn)程正處于依法治國(guó)與民間自治的“調(diào)適期”。

因此，目前基層黨組織依法治理的最大困境在于要領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)長(zhǎng)期沿襲傳統(tǒng)習(xí)俗的村域環(huán)境法治化。在法律實(shí)施過程中就常常出現(xiàn)國(guó)家法與農(nóng)村禮俗、習(xí)慣、宗法族規(guī)、道德禮儀的沖突。

2.3主體層面：村民法治主體地位難保障

在農(nóng)村，農(nóng)民是農(nóng)村法治的當(dāng)然主體。隨著全面依法治國(guó)的深入推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，農(nóng)村也逐步由“權(quán)力秩序”向“法治秩序”取向轉(zhuǎn)變。但傳統(tǒng)、保守的農(nóng)民缺乏適應(yīng)現(xiàn)代民主法治需要的主體意識(shí)成為農(nóng)村基層黨組織依法治理的主要制約因素，加之村民自治制度這一法律保障在實(shí)施過程中出現(xiàn)異化，村民法治主體地位難以保障。

2.3.1部分村民缺乏法律信仰

數(shù)千年形成的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的影響之下，以地緣、血緣維系的宗族、家族觀念根深蒂固，農(nóng)村缺少法律信仰的生成土壤。即使引入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，解構(gòu)著農(nóng)村傳統(tǒng)的思想文化觀念，意識(shí)的相對(duì)獨(dú)立性使得保守的農(nóng)村依然存在與現(xiàn)代法治精神相悖的“人治”思想，慣性依靠倫理、道德去處理和協(xié)調(diào)人際關(guān)系、社會(huì)關(guān)系，成為了村民法律信仰形成的桎梏。由于在實(shí)踐中，村民依賴鄉(xiāng)規(guī)民約等約定俗成的民間法，當(dāng)真正遇到需要靠法解決的問題時(shí)，農(nóng)民因不懂法或其他原因常常耗費(fèi)了大量精力，卻仍難以維權(quán)，也消解了法律權(quán)威和信仰。

2.3.2村民自治制度出現(xiàn)“異化”

《村組法》以立法形式確定了村民的民主權(quán)力，村級(jí)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度日益規(guī)范。村民自治制度設(shè)計(jì)的應(yīng)然目標(biāo)是希望農(nóng)村能夠按集權(quán)體制的意圖，以自治體制的方式運(yùn)行，發(fā)揮民主和集中兩大優(yōu)勢(shì)。但這兩種體制實(shí)際上有著各自不同的運(yùn)行軌道，如果沒有一定的“接軌”制度作為保障，“錯(cuò)軌”現(xiàn)象在所難免，導(dǎo)致村民自治出現(xiàn)“異化”。

一是“自治”異化為“無治”。社會(huì)主義過渡時(shí)期，國(guó)家通過人民公社制度實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有，農(nóng)民被高度組織化。改革開放以后，“鄉(xiāng)政村治”模式逐步推廣，農(nóng)業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）撤并等措施使得政府對(duì)農(nóng)村的控制力和農(nóng)村對(duì)政府的向心力減弱，部分區(qū)域出現(xiàn)了無政府狀態(tài)，農(nóng)村宗族、黨員干部有了尋租空間，損害了村民權(quán)益，自治異化為了無治。

二是村民自治組織行政化。《村組法》是黨依法治村，保障村民實(shí)現(xiàn)民主管理的法據(jù)，明確村委會(huì)是自治組織，不屬于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)之一。但后續(xù)出臺(tái)的具體規(guī)定并未踐行這一定位，以至于自治組織在面對(duì)基層治理難度加大、人員不足時(shí)充當(dāng)了政府的發(fā)言人和政策的踐行者。此外，派駐下鄉(xiāng)的村干部、大學(xué)生村官等也間接使得自治組織的行政化。

3. 農(nóng)村基層黨組織依法治理的路徑

就農(nóng)村而言，針對(duì)黨組織依法治理面臨的組織、法律、主體層面的困境，需要從以下三個(gè)方面進(jìn)行破題。

3.1貫徹落實(shí)依規(guī)治黨，構(gòu)建農(nóng)村法治型基層黨組織

《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》確立了農(nóng)村基層黨組織“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。作為領(lǐng)導(dǎo)核心，首先就要加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，具體要做到一下三點(diǎn)：

一是廓清農(nóng)村基層黨組織職能，突出領(lǐng)導(dǎo)核心地位。處于轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村，伴隨著市場(chǎng)化的沖擊，環(huán)境發(fā)生劇烈變化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)分層，比如分化為了勞動(dòng)者階層、農(nóng)民工階層、知識(shí)分子階層、管理者階層等。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不同階層之間容易結(jié)成各類社會(huì)組織，比如兩新組織等，使得黨的全面領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了空白點(diǎn)。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心地位需要黨組織在制度設(shè)計(jì)上廓清職能。比如浙江紹興通過建立鄉(xiāng)村典章確保黨組織在村務(wù)管理中的核心作用，與當(dāng)?shù)卮迩橄嘟Y(jié)合，開辟了民主治村模式。

二是嵌入法治思維和法治方式，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)水平?；鶎狱h組織的法治水平直接關(guān)系法治型政黨建設(shè)的成敗。農(nóng)村黨員干部是全面推進(jìn)法治農(nóng)村的踐行者，要不斷強(qiáng)化法治觀念和規(guī)則意識(shí)。一方面，豐富涉及“三農(nóng)”問題的相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，如農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、村民申訴維權(quán)等方面的法律法規(guī)。另一方面，要增強(qiáng)落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力。將執(zhí)政納入法治軌道，堅(jiān)持依法執(zhí)政、依法治村。

三是健全監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村“小微權(quán)力”的運(yùn)行。自2018 年中央一號(hào)文件明確提出推行農(nóng)村基層“小微權(quán)力”清單制度以來，各地農(nóng)村結(jié)合本地實(shí)際情況，聚焦制度落實(shí)過程中出現(xiàn)的問題，健全制度運(yùn)行的配套體制機(jī)制，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化問責(zé)追究。確保農(nóng)村基層黨組織在法治軌道上行使權(quán)力，縮小、直至消除尋租空間，防止“小權(quán)力”滋生“大腐敗”，夯實(shí)戰(zhàn)斗堡壘。

3.2推動(dòng)國(guó)家法與民間法的融合，建設(shè)法治農(nóng)村

推動(dòng)國(guó)家法和民間法的融合是確保農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的必然要求。具體要做到以下兩點(diǎn)：

一是建立健全國(guó)家法與民間法的有效銜接機(jī)制。國(guó)家法具有固基本、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，是規(guī)范性文件、鄉(xiāng)規(guī)民約的根本法據(jù)。我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村治理工作基本上還是依靠規(guī)范性文件，立法上存在空白點(diǎn)，需要進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。村規(guī)民約有效補(bǔ)足了剛性法律對(duì)于規(guī)范人的道德行為的短板，因此要按照十八屆四中全會(huì)要求，以現(xiàn)行法律政策為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，大力修訂實(shí)施村規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約與國(guó)家法律的成功嫁接。

二是堅(jiān)持德治、法治與村民自治相統(tǒng)一。法的意義在于實(shí)施，加強(qiáng)農(nóng)村治理法治化要在融合國(guó)家法與民間法的基礎(chǔ)上將法治嵌入到農(nóng)村治理大環(huán)境中。國(guó)家法是“硬法”，建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之上，與國(guó)體、政體、公民自由等有關(guān)，在矛盾難以調(diào)和時(shí)具有定分止?fàn)幍淖饔?。民間法是“軟法”，與地方自然環(huán)境、人口、貿(mào)易、風(fēng)俗習(xí)慣等相聯(lián)系，具有路徑依賴，易于被群眾接受。要想有效地將“硬法”與軟法結(jié)合在一起，需通過對(duì)民間法的整合和改造，來實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化配置，體制機(jī)制的有效運(yùn)行。因此，要從國(guó)家治理的宏觀視角出發(fā)，以民主法治理念為指引，調(diào)動(dòng)各方積極性以匯集民智來制定鄉(xiāng)規(guī)民約，促進(jìn)農(nóng)村善治的實(shí)現(xiàn)。

3.3普及法律知識(shí)，培育農(nóng)村法治主體

在多元共治的大背景下，農(nóng)民是農(nóng)村治理的當(dāng)然主體，沒有農(nóng)民的參加是不可想象的，但農(nóng)民法律意識(shí)淡薄是普遍現(xiàn)象。因此，要充分發(fā)揮黨組織密切聯(lián)系群眾的天然優(yōu)勢(shì)和黨員干部先鋒模范作用，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行必要的法制教育，不斷培養(yǎng)其法治主體的能力。

推動(dòng)司法公正，培育法律信仰。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村呈現(xiàn)出明顯的泛權(quán)力狀態(tài)，以至于以言代法、辦關(guān)系案、辦人情案等腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，進(jìn)而使得公眾對(duì)法律不信仰。因而培育法律信仰還需從司法著手，從體制上根治司法腐敗、遏制司法權(quán)濫用，確保司法獨(dú)立，實(shí)行司法系統(tǒng)的垂直管理。此外，除了“送法入鄉(xiāng)”，還要送法律基建、送法治人才入鄉(xiāng)，這樣才能確保好的政策得以落實(shí)。

明確受眾對(duì)象，精準(zhǔn)普及法律。農(nóng)民包括長(zhǎng)期留守農(nóng)村的老人、婦孺，對(duì)這類群體。一方面要以傳統(tǒng)方式進(jìn)行普法宣傳。比如拉橫幅、繪制圖文并茂的法律讀本、利用墻體、告示牌進(jìn)行宣傳，還可結(jié)合戲曲、小品、微電影宣傳法治文化。另一方面在農(nóng)村一線培養(yǎng)法治宣傳帶頭人。基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，隊(duì)伍建設(shè)要以培養(yǎng)黨組織帶頭人抓手，選優(yōu)配強(qiáng)黨組織書記。另外，還可邀請(qǐng)村里有威信的支書、族長(zhǎng)、鄉(xiāng)賢、普法工作者等通過以案說法，定期開展宣講會(huì)。動(dòng)員社會(huì)組織、村民的力量，營(yíng)造全村學(xué)法、守法、懂法、用法的良好氛圍。