司法改革之法院去行政化

陳穎

【摘 要】文章對司法改革中法院去行政化問題進行了探討。

【關(guān)鍵詞】司法改革;去行政化

所謂法院的行政化，是指法院的體制及其運作機制是按照與行政機關(guān)基本相同的模式予以構(gòu)建和運行的。地方化和行政化一直是影響法院獨立行使審判權(quán)的重要因素。十八屆三中全會決定，對法院“去地方化”、“去行政化”改革提出了總體要求?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€五年改革綱要（2014-2018）》圍繞建立具有中國特色的社會主義審判權(quán)力運行體系這一關(guān)鍵目標(biāo)，針對8個重點領(lǐng)域，提出了45項改革舉措。

一、法院行政化的源與流

在中國古代，司法是行政的一個特殊組成部分，行政兼理司法的傳統(tǒng)理念，自先秦時期以至清末，國家統(tǒng)治者都集行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)于一身，司法與行政之間沒有明確的界限?！肮俦疚弧?、“權(quán)本位”思想，等級觀念、尊卑觀念等在人們心中根深蒂固。

當(dāng)前，我國人民法院辦案實行審核、審批制度、重大復(fù)雜案件須經(jīng)過審判委員會討論決定，因此辦案人員既無太大的權(quán)力，又無太多的責(zé)任。我國當(dāng)前司法領(lǐng)域中的根本問題是司法不獨立、司法機關(guān)在人事和財政經(jīng)費上均受制于地方黨委和政府，因而司法機關(guān)辦案很容易受到地方黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的干涉和影響。法官個人缺乏職業(yè)上的保障及人格上的獨立，必定使其難以抵御各種領(lǐng)導(dǎo)人的行政性指令和“監(jiān)督”。

二、法院去行政化的必要與路徑

司法行政化對司法公正的危害已是一個不爭的事實，法院獨立審判職能受到影響，法官的地位作用沒有得到很好發(fā)揮，法官的中立角色被稀釋，法律的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。法院去行政化也應(yīng)圍繞審判活動的獨立來展開。

（一）財務(wù)獨立。地方各級人民法院的財政供給來自于該行政區(qū)域地方財政，法院人員的工資、福利、法院基礎(chǔ)建設(shè)都需要地方財政撥款予以解決。要解決我國法院行政化問題，就必須建立一種恰當(dāng)?shù)闹贫葯C制切斷資源供給部門對法院的控制和影響，使法院從根本上擺脫對行政機關(guān)的依附關(guān)系。十八屆三中全會對法院“去地方化”、“去行政化”改革提出了總體要求：“依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！?/p>

（二）任職獨立?，F(xiàn)有體制下，法院領(lǐng)導(dǎo)是由當(dāng)?shù)攸h委提名、人大任命，是經(jīng)組織考察通過的，法院領(lǐng)導(dǎo)的這種產(chǎn)生方式，決定了法院與地方部門之間必然有著千絲萬縷的聯(lián)系?？紤]中國國情及實際的可行性，可以將法院領(lǐng)導(dǎo)及法官的任命提升到上級的人大來管。配合省以下法院人事統(tǒng)管改革，推動在省一級設(shè)立法官遴選委員會，從專業(yè)角度提出法官人選，由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。在法院內(nèi)部，法院的理性結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種扁平化的結(jié)構(gòu)，堅持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，內(nèi)部取消各機構(gòu)的行政級別，法官之間不存在上下級的分別，每個法官都是獨立的，只對法律和良心負責(zé)。

（三）審判獨立。司法的現(xiàn)代化離不開高度職業(yè)化的法律家群體的支撐。著名法學(xué)家孫笑俠在《法律家的技能與理論》中談到，“法的形成和適用是一種藝術(shù)，這種法的藝術(shù)表現(xiàn)為何種式樣，取決于誰是藝術(shù)家?！闭驗檫@個道理，法治國家才要求受過嚴(yán)格訓(xùn)練的人士來充任法官。尊重法官的獨立審判地位，建立以法官審判活動為中心的體制是法院去行政化改革的重要方向。最高法院《四五改革綱要》提出，建立法官員額制，對法官在編制限額內(nèi)實行員額管理，確保法官主要集中在審判一線，高素質(zhì)人才能夠充實到審判一線。

三、法院行政化與去行政化的互動平衡

建立一套科學(xué)合理的審判工作管理體系，必將會達到提高審判質(zhì)量與效率，確保司法公正的目標(biāo)。

（一）厘清法院與受制組織的關(guān)系。調(diào)整政治與司法的關(guān)系，實現(xiàn)政治影響的程序化和合理化，堅持政治權(quán)力不干涉?zhèn)€案處理、司法權(quán)力不干預(yù)政治決策的基本原則，承認政治權(quán)力對司法的間接影響，并通過完善的程序限定之。最高法院《四五改革綱要》就建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度作出了安排，既可遏制司法行政化的加深，又可以擺脫或限制地方保護主義對司法獨立的不良影響，其對司法改革整體推進的意義實在不容低估。從內(nèi)部系統(tǒng)的構(gòu)建上看，上下級法院之間，僅僅是審級的關(guān)系，不存在級別的差異。上級法院只能依照上訴程序?qū)ι显V案件行使管轄權(quán)，而不能在下級法院審理案件過程中對下級法院的審判工作進行干涉和影響。從而保證各級法院作出的審判結(jié)果，確保法官都是基于自身的法律知識對案件作出的獨立的判決。

（二）法院內(nèi)部行政事務(wù)圍繞審判事務(wù)展開。蘇力教授認為：“中國法院行政化的問題出在法院系統(tǒng)內(nèi)部的這兩套分別用來處理兩類不同問題的制度上——即為履行國家賦予的審判職能之實現(xiàn)而不可缺少的法院內(nèi)部行政管理制度——在實踐中發(fā)現(xiàn)了職能的交錯與混合?！狈ㄔ鹤鳛樾惺箛覍徟袡?quán)力的國家機構(gòu)，其活動包括兩大類：一類是直接審判案件的活動，另一類則是為確保這些審判活動的正常運行而從事的管理活動。行政事務(wù)是為審判服務(wù)，而不是審判程序的行政化。在法院保留必要的行政人員是必要的，可以提高法院的行政效率，但是一定要分清楚主次，以審判為主，行政是為了更高效率的審判服務(wù)。在法院內(nèi)部設(shè)立司法政務(wù)人員負責(zé)審判庭具體行政事務(wù)的執(zhí)行，如財務(wù)、裝備、司法統(tǒng)計、信息宣傳、稿件撰寫、調(diào)研任務(wù)以及一些外聯(lián)活動，使行政事務(wù)性工作最大程序地依附于審判活動，圍繞審判中心展開，使法官從行政事務(wù)中解放出來，專一地從事審判活動，提高審判活動的質(zhì)量與效率。

（三）實現(xiàn)行政人員與審判人員的分類管理。最高法院《四五改革綱要》提出，推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。與之配套的，則是拓寬審判輔助人員的來源渠道，建立審判輔助人員的正常增補機制，減少法官事務(wù)性工作負擔(dān)。從自身的運行模式上看，將現(xiàn)在的法院金字塔結(jié)構(gòu)的審判權(quán)運行模式變更為一種平層結(jié)構(gòu)的運行械，真正凸顯審判權(quán)運行機制的獨立機制，實現(xiàn)法官獨立。改革的辦法是“庭長”只有行政管理權(quán)，沒有審判權(quán)。

（四）建立權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)呢?zé)任承擔(dān)機制。任何無責(zé)任對應(yīng)的法定權(quán)力，在規(guī)則上即具有剩余性和非理性，它所帶來的只能是權(quán)力的放任。因此，責(zé)任的制約程度必須與審判權(quán)的大小相當(dāng)。同時要保證法官獲得充分的陳述和申請復(fù)議機會，從而對法官的監(jiān)督能在一種客觀、公正的機制保障基礎(chǔ)上進行。

“去地方化”和“去行政化”的變革，意味著法院在轉(zhuǎn)型社會背景下的重新定位、重新出發(fā)。作為社會矛盾糾紛的解決者、社會、公平正義的最后一道防線、社會秩序的穩(wěn)定者，它尤其需要打破固有的利益藩籬，從權(quán)力利益糾葛中獨立出來。因為，一個社會，要使規(guī)則能夠很好地實行，必然需要一個獨立的、公正的司法機構(gòu)。

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