我國(guó)城投債信用風(fēng)險(xiǎn)分析及對(duì)策建議

周曉麗

摘要：城投債，即城市建設(shè)投資債券，又稱(chēng)“準(zhǔn)市政債”。在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，城投債本質(zhì)上是市政債的一種變通方式，它為基建招募資金，在很大程度上處理了政府資金不足問(wèn)題，加快了城市建設(shè)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高了人民生活水平。但是隨著我國(guó)的快速發(fā)展，現(xiàn)階段城投債出現(xiàn)許多問(wèn)題，深入探究城投債有利于健全我國(guó)城投債機(jī)制和加速城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文針對(duì)城投信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題提出一些看法和建議。

關(guān)鍵詞：城投債;城投公司;信用風(fēng)險(xiǎn)

1.城投債的定義

城投債，全稱(chēng)為“城市建設(shè)投資債券”，因和市政債相似，又被人們稱(chēng)為"準(zhǔn)市政債"。地方投融資平臺(tái)作為發(fā)行主體，通過(guò)發(fā)行中期票據(jù)和企業(yè)債等，為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公益項(xiàng)目的開(kāi)展籌集資金。在1993年的上海，我國(guó)的第一只城投債誕生。之后，各地方政府也紛紛通過(guò)發(fā)行城投債來(lái)募集資金。所籌集資金主要有兩個(gè)用途，一是用于能源、高速公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，二是用于公共交通、公用事業(yè)等城市公共項(xiàng)目建設(shè)。因此城投債對(duì)解決基建資金缺乏及城市規(guī)劃建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用，在很大程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。綜上，城投債是一種企業(yè)債券，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)籌集資金。由于政策原因，城投債也可以看作是地方政府為躲避《預(yù)算法》的約束，來(lái)籌集所需資金的一種方式。

2.城投債產(chǎn)生的原因

第一，分稅制改革。在建國(guó)后，我國(guó)采用統(tǒng)一支配的財(cái)政體制，地方主要依靠中央撥款。為強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控能力、使地方政府負(fù)起自身職責(zé)，我國(guó)在1994年實(shí)施分稅制改革。在采用分稅制財(cái)政制度后，中央的收入提高，地方財(cái)政支出不斷增加，使得財(cái)權(quán)上升中央，事權(quán)下放地方。在這樣的政策下，地方的融資壓力增大，只能尋求其他的融資渠道，以減輕財(cái)政壓力。

第二，法律的約束。由于我國(guó)金融市場(chǎng)尚不成熟，1995 年我國(guó)實(shí)施的《預(yù)算法》中明確規(guī)定，在沒(méi)有法律允許或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的情況下，地方政府不被允許自行發(fā)行債券。這一規(guī)定限制了地方政府融資的能力，使地方政府失去了自主負(fù)債的權(quán)利。

第三，城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景。近30年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。初期，城市化低嚴(yán)重影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這需要大量的資金來(lái)改善?；ㄈ蝿?wù)繁重，地方政府的財(cái)政收入無(wú)法滿(mǎn)足資金需求。地方政府只能設(shè)立融資平臺(tái)，聚集社會(huì)資金，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快城市建設(shè)。

3.城投債的信用風(fēng)險(xiǎn)分析

宏觀經(jīng)濟(jì)影響地方政府財(cái)政收入。目前，我國(guó)已走過(guò)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的年代，經(jīng)濟(jì)增速趨緩，從“黃金時(shí)代”轉(zhuǎn)為“白銀時(shí)代”?，F(xiàn)階段，東南亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政策寬松、勞動(dòng)力廉價(jià)等因素使得投資增多。一些國(guó)際企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)移。宏觀經(jīng)濟(jì)下滑，地方政府的收入減少，所能償還的債務(wù)減少，會(huì)增加城投債的風(fēng)險(xiǎn)。

城投債與城投公司自身風(fēng)險(xiǎn)。城投債與城投公司定位模糊，城投公司盈利能力弱、財(cái)務(wù)狀況混亂，城投公司融資渠道單一、缺乏償債機(jī)制。城投公司籌集的資金主要用于一些非營(yíng)利性和公益性的項(xiàng)目。所募集資金的投資項(xiàng)目一般盈利性差，回收前期長(zhǎng)，這將使得城投公司的財(cái)務(wù)狀況較差。

相關(guān)制度的不規(guī)范性。城投公司未按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)行，城投公司缺乏約束機(jī)制， 信息不透明 、披露制度不健全。城投公司的管理模式滯后。城投公司相當(dāng)于政府的“籌資公司”，所以在目前制度不規(guī)范的背景下，有些地方政府仍然偏向于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式去干預(yù)城投公司，項(xiàng)目建設(shè)政府直接參與，城投公司沒(méi)有自主決策權(quán)。當(dāng)經(jīng)費(fèi)需要追加和調(diào)整時(shí)都需要經(jīng)歷很長(zhǎng)時(shí)間，造成人力、物力的浪費(fèi)。除此之外，財(cái)政資金沒(méi)有嚴(yán)密的監(jiān)管，很容易被濫用。如果是現(xiàn)代化的企業(yè)，則會(huì)做到用最小的成本獲取最大的收益。

4.防范城投債信用風(fēng)險(xiǎn)的政策與建議

4.1地方政府方面

建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制。建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制，根據(jù)政府的財(cái)政收入計(jì)算城投債的合理發(fā)行規(guī)模。地方政府需要合理舉債，不進(jìn)行重復(fù)項(xiàng)目的建設(shè)，不過(guò)度舉債。在短期內(nèi)，減速度，控總量，應(yīng)處理好地方經(jīng)濟(jì)、財(cái)政可持續(xù)與債務(wù)規(guī)模的關(guān)系。

提高地方政府債務(wù)信息透明化。地方政府需加大自身債務(wù)透明度，應(yīng)及時(shí)披露債務(wù)信息。不僅對(duì)上級(jí)組織、人大代表披露，更需向社會(huì)公眾及機(jī)構(gòu)披露。接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，讓債券投資者可以了解債券的價(jià)值，做出應(yīng)有的投資判斷。

建立償債基金制度?？梢詮恼母黜?xiàng)財(cái)政收入中安排一定的比例來(lái)作為償債基金。對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，明確規(guī)定各個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)惠政策、是否給予財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的比例等等。

4.2城投債和城投公司方面

完善城投債發(fā)行機(jī)制。首先建立城投債與財(cái)政收入相匹配機(jī)制，根據(jù)財(cái)政收入，確定合理發(fā)債規(guī)模。其次設(shè)立高質(zhì)量的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目可行性、流程是否合規(guī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，使投資者依據(jù)債券級(jí)別判斷債券風(fēng)險(xiǎn)，也可以避免許多后續(xù)問(wèn)題產(chǎn)生。

促進(jìn)城投債增信方式多樣化。我國(guó)城投債盈利能力弱，會(huì)通過(guò)增信方式來(lái)提高級(jí)別。我國(guó)城投債發(fā)展時(shí)間短，市場(chǎng)并不成熟，所以可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的增信方式比較多，除了抵押擔(dān)保，還有債券保險(xiǎn)、投資人選擇權(quán)等方式。我國(guó)可以從中選擇適合我國(guó)國(guó)情的，如使用債券保險(xiǎn)、建立擔(dān)保公司等。

規(guī)范城投公司。首先城投公司應(yīng)該盡量完善法人治理結(jié)構(gòu)，明確企業(yè)職責(zé)與政府職責(zé)，減少二者的灰色地帶。其次，城投公司應(yīng)該即時(shí)向公眾進(jìn)行資信披露、發(fā)布財(cái)務(wù)信息。除此之外，還需披露募集資金進(jìn)展、使用情況等，以便投資者做出相應(yīng)的決策。

4.3完善相關(guān)制度

加強(qiáng)地方政府實(shí)權(quán)。自從分稅制改革后，地方政府就承擔(dān)著城市建設(shè)的重任，面臨著資金缺乏的局面。而政策又不允許地方政府直接負(fù)債。地方政府只能規(guī)避法律的約束，設(shè)立城投公司來(lái)籌集城市建設(shè)資金。為避免這種灰色地帶的形成，中央可以給予地方政府一定的融資權(quán)利。目前可以現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，并完善相應(yīng)的配套措施與制度。

建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。城投債因處于財(cái)政的監(jiān)管體系之外，又缺乏明確的監(jiān)管法規(guī)，容易引發(fā)危機(jī)。所以需要完善相關(guān)法律規(guī)定，建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。首先政府部門(mén)要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行自我監(jiān)督。其次，需完善公眾監(jiān)督機(jī)制。不論是國(guó)家、社會(huì)還是個(gè)人都可以起到監(jiān)督的作用。

參考文獻(xiàn)：

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