新時(shí)期實(shí)現(xiàn)海岸線“占補(bǔ)平衡”的對(duì)策探討

陳蕾 黃芝鳳

摘要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)期。隨著自然岸線保有率控制制度的實(shí)施和各地規(guī)劃中海岸線“占補(bǔ)平衡”的提出，對(duì)海岸線的管理和保護(hù)也進(jìn)入占補(bǔ)平衡的新階段。文章通過(guò)對(duì)海岸線和耕地進(jìn)行類比分析，在梳理我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡的發(fā)展歷程、平衡的行政范圍設(shè)置、平衡的方法等基礎(chǔ)上，探索以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間的海岸線可持續(xù)發(fā)展模式。包括：通過(guò)編制相關(guān)規(guī)劃，做好新增具有生態(tài)功能的岸線來(lái)源儲(chǔ)備;從岸線價(jià)值評(píng)估、搭建岸線存儲(chǔ)平臺(tái)等方面研究建立支撐技術(shù)方法;建立海岸線占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)平臺(tái)、異地占補(bǔ)平衡機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制，形成有效的實(shí)施和監(jiān)管體制，逐步建立行之有效的生態(tài)岸線指標(biāo)交易市場(chǎng)體系。

關(guān)鍵詞：海岸線;占補(bǔ)平衡;對(duì)策措施;耕地;生態(tài)修復(fù)

Abstract：Since the 18th National Congress of the Communist Party of China，China has entered a new era of ecological civilization construction.With the implementation of the natural shoreline retention control system and the proposal of the “Requisition-Compensation Balance” for Shoreline in local planning，the management and protection of shoreline has entered a new stage of the Requisition-Compensation Balance.Based on the comparative analysis of shoreline and cultivated land，this paper explored the sustainable development mode of shoreline where the development space was supported by the ecological space，after discussing about the development process，the setting of balance administrative scope and the method of balance of cultivated land Requisition-Compensation Balance in China，which include making a good reserve of new coastline sources with ecological functions through the preparation of relevant plans，researching and establishing supportive technology methods from the aspects of shoreline value evaluation，building shoreline storage platform，etc.，and establishing the management system platform，the balance mechanism and the supervision and management mechanism of the Requisition-Compensation Balance for shoreline，to form an effective implementation and supervision system.An effective trading market system for ecological shoreline indicators will be gradually established.

Key words：Shoreline，Requisition-Compensation Balance，Countermeasures，Cultivated land，Ecological restoration

0 引言

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)期。2016年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)的《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》中，明確提出了建立自然岸線保有率控制制度和到2020年全國(guó)大陸自然岸線保有率不低于35%的控制目標(biāo);并對(duì)自然岸線范疇進(jìn)行了界定，除原生岸線外，整治修復(fù)后具有自然海岸形態(tài)特征和生態(tài)功能的海岸線也納入自然岸線管控目標(biāo)管理。該辦法對(duì)沿海各地的自然岸線保有率給出了底數(shù)限制，同時(shí)也通過(guò)對(duì)岸線的整治修復(fù)給地方提供了自然岸線保有增長(zhǎng)的途徑。之后廣東、浙江、河北等地均開(kāi)展相關(guān)工作，出臺(tái)了各地的海岸帶（線）綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃，提出應(yīng)當(dāng)建立海岸線占補(bǔ)平衡制度及明確占補(bǔ)平衡的方法。2019年，廣東省自然資源廳在《關(guān)于推進(jìn)廣東省海岸帶保護(hù)與利用綜合示范區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出探索海岸線占補(bǔ)平衡制度，構(gòu)建以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間的體制機(jī)制。這些辦法和意見(jiàn)的提出，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)海岸線的管理和保護(hù)進(jìn)入到占補(bǔ)平衡的新時(shí)期。占補(bǔ)平衡將成為沿海地區(qū)開(kāi)發(fā)利用岸線必須考慮的事宜，具體應(yīng)該如何實(shí)施，也成為關(guān)注的焦點(diǎn)。占補(bǔ)平衡最早應(yīng)用于耕地保護(hù)方面，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，耕地占補(bǔ)平衡已形成相應(yīng)的制度和操作方法。本研究通過(guò)對(duì)海岸線和耕地進(jìn)行類比分析，借鑒我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和措施，探索性提出實(shí)施海岸線占補(bǔ)平衡相應(yīng)的對(duì)策措施。

1 海岸線與耕地的占補(bǔ)平衡類比分析

實(shí)施海岸線占補(bǔ)平衡主要是為保有自然岸線資源或者新增具有自然岸線功能的生態(tài)岸線，是對(duì)過(guò)度開(kāi)發(fā)占用海洋自然岸線所采取的補(bǔ)償機(jī)制[1]。海岸線資源占補(bǔ)平衡是對(duì)占用自然岸線和人工岸線資源分別設(shè)置不同的補(bǔ)償比例系數(shù)，確定需要恢復(fù)的岸線長(zhǎng)度和質(zhì)量。2018年年底，廣東省在《廣東省大陸海岸線使用占補(bǔ)制度實(shí)施細(xì)則（征求意見(jiàn)稿）》中要求“占用自然岸線按1∶1.5、占用人工岸線按1∶0.8的比例整治修復(fù)?！备氐恼佳a(bǔ)平衡是占用耕地單位和個(gè)人的法定義務(wù)，各地人民政府補(bǔ)充劃入的耕地資源數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)當(dāng)和建設(shè)占用的基本耕地資源相當(dāng)[1]。

作為自然資源，海岸線與耕地具有較多的相似之處。首先，二者均具有重要的自然資源價(jià)值和生態(tài)功能，耕地資源用于保障國(guó)家糧食安全，自然岸線資源保障海岸帶生態(tài)安全，關(guān)乎各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生福祉和生態(tài)安全，需要大力保護(hù)。其次，岸線資源和耕地資源均可量化，耕地以面積等作為量化指標(biāo)，海岸線以長(zhǎng)度進(jìn)行衡量，這些指標(biāo)的界定成為實(shí)施占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)。此外，兩種資源在不同區(qū)域均面臨不平衡、不充分發(fā)展的問(wèn)題。有些區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)岸線資源的需求強(qiáng)勁但資源存量緊缺;有些區(qū)域岸線資源充裕但社會(huì)經(jīng)濟(jì)較為落后，則對(duì)岸線資源的開(kāi)發(fā)不夠充分高效，耕地資源也同樣如此。因此亟須因地制宜，合理開(kāi)展資源配置，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

相較于耕地占補(bǔ)平衡，海岸線占補(bǔ)平衡還具有特殊性。①海岸線是連接陸域和海域的關(guān)鍵區(qū)域，對(duì)海岸線的開(kāi)發(fā)利用應(yīng)考慮陸域和海域自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，新增具有生態(tài)功能區(qū)域的岸線是否對(duì)占用海岸線區(qū)域的生態(tài)資源具有對(duì)等補(bǔ)償，不僅僅考慮海岸線修復(fù)長(zhǎng)度問(wèn)題。②耕地質(zhì)量可以通過(guò)糧食產(chǎn)出進(jìn)行衡量，而自然岸線資源的生態(tài)價(jià)值目前尚未有明確的價(jià)值衡量方法。③具有進(jìn)行生態(tài)修復(fù)價(jià)值的后備海岸線資源不明，尚未建立可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃。④不同的開(kāi)發(fā)利用方式對(duì)海岸線資源的生態(tài)環(huán)境影響具有差異性。⑤海岸線占補(bǔ)平衡尚處于探索階段，而耕地占補(bǔ)平衡在實(shí)際工作中已建立了“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的相關(guān)制度和考核辦法，海岸線占補(bǔ)平衡工作可以參考耕地占補(bǔ)平衡的經(jīng)驗(yàn)建立相關(guān)的制度。

2 耕地占補(bǔ)平衡的經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 發(fā)展歷程

耕地占補(bǔ)平衡制度自1997年提出并實(shí)施至今，經(jīng)歷了“數(shù)量平衡”“數(shù)量與質(zhì)量平衡”和“數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)平衡”3個(gè)階段，將占用耕地補(bǔ)償制度引向了更高層次、更加成熟完善的政策體系[2]。

1997 年中央 11 號(hào)文件首次提出了“耕地占補(bǔ)平衡”，拉開(kāi)了我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡制度的序幕[2]。這個(gè)階段主要強(qiáng)調(diào)保持耕地?cái)?shù)量上的動(dòng)態(tài)平衡。

耕地占補(bǔ)平衡取得了一定成效，但也出現(xiàn)了少數(shù)地區(qū)補(bǔ)充耕地不落實(shí)、質(zhì)量不高等問(wèn)題。在1998年第二次修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中首次以法律形式確立了占用耕地補(bǔ)償制度[3]，提出嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的由占用耕地單位按照“占多少，墾多少”的原則，負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，或者按照?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專款用于開(kāi)墾新耕地[4-5]。耕地占補(bǔ)平衡從最初的數(shù)量平衡轉(zhuǎn)為要求數(shù)量和質(zhì)量平衡階段。1999—2001年中共中央、國(guó)務(wù)院及原國(guó)土資源部對(duì)耕地占補(bǔ)平衡進(jìn)一步提出了“切實(shí)做好”“加大力度”和“進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)”等要求[6-8]。2002 年對(duì)村鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地也明確了占補(bǔ)平衡的要求[9]。此后，國(guó)務(wù)院提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的思路[10]，并開(kāi)啟了落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度的監(jiān)督管理。在《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》中，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的考核主體、責(zé)任單位、土地開(kāi)發(fā)整理、考核標(biāo)準(zhǔn)、匯總管理等做出了具體規(guī)定[11]。所有非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目一律實(shí)行先補(bǔ)后占[11-12]。強(qiáng)調(diào)各類建設(shè)活動(dòng)都要貫徹盡量不占或者少占耕地的原則[13]和誰(shuí)損毀、誰(shuí)復(fù)墾的復(fù)墾原則[14]，并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)[15-16]。2015年，首次提出探索通過(guò)土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰(shuí)投入、誰(shuí)受益的原則返還指標(biāo)交易收益[17]。

2016年《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》提出推進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)的思路，在數(shù)量補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上“提質(zhì)改造”。在中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》中明確提出嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任、嚴(yán)格補(bǔ)充耕地檢查驗(yàn)收、確保耕地?cái)?shù)量質(zhì)量到位[18]。2018年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)耕地占用稅法》明確占用耕地建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納耕地占用稅[19]。2019年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》提出土地利用總體規(guī)劃的編制原則包括“占用耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾耕地?cái)?shù)量平衡、質(zhì)量相當(dāng)”，進(jìn)一步體現(xiàn)中央對(duì)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量平衡的高度重視[20]。

2.2 行政區(qū)域范圍要求

2004年首次明確提出未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不許跨省域進(jìn)行耕地占補(bǔ)平衡的基本原則[10]，耕地占補(bǔ)平衡的范圍限制在本地范圍內(nèi)。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，部分地區(qū)耕地后備資源嚴(yán)重匱乏，新開(kāi)墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地，也存在部分地區(qū)資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的情況。

在2018年的《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》中，允許跨省域補(bǔ)充耕地，耕地后備資源不足以補(bǔ)充占用耕地的地區(qū)，由于實(shí)施重大建設(shè)項(xiàng)目造成補(bǔ)充耕地缺口，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以選擇在耕地后備資源豐富地區(qū)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)[21]?！冻青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施辦法》規(guī)定增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的調(diào)出地區(qū)限定在“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，并且由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江、遼寧、福建、山東8個(gè)地區(qū)為主要幫扶地區(qū)[21]。

2.3 方法分析

耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施，主要涉及3個(gè)方面的問(wèn)題：新增耕地來(lái)源;技術(shù)層面如何支撐占補(bǔ)平衡;政策實(shí)施怎么保障。

新增耕地基本依賴土地開(kāi)發(fā)整理方式補(bǔ)充耕地。①開(kāi)荒，開(kāi)墾一些適合農(nóng)業(yè)種植的后備土地資源;②復(fù)墾，通過(guò)拆舊復(fù)墾增加耕地資源;③提質(zhì)，通過(guò)土地整治提高耕地等級(jí)，有條件的地區(qū)可以改造旱田為水田，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田[22]。開(kāi)墾的主體可以是用地的個(gè)人或者單位，也可以是按照有關(guān)規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，由地方政府土地管理部門履行造地義務(wù)[20]。

支撐占補(bǔ)平衡工作開(kāi)展的技術(shù)手段主要包括：①建立補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)，實(shí)行指標(biāo)分類管理。以縣（市、區(qū)）為單位建立包括改進(jìn)建設(shè)用地項(xiàng)目驗(yàn)收確認(rèn)的新增耕地?cái)?shù)量、新增水田和新增糧食產(chǎn)能在內(nèi)的3類指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)。嚴(yán)格實(shí)行分類管理、分別使用。②完善耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，嚴(yán)格上圖入庫(kù)管理。明確項(xiàng)目建設(shè)范圍、資金投入、新增和改造耕地面積及質(zhì)量、類型、驗(yàn)收單位等主要內(nèi)容，做好項(xiàng)目信息報(bào)部備案工作。③采取指標(biāo)核銷方式，落實(shí)占補(bǔ)平衡。遵循補(bǔ)改結(jié)合的原則，對(duì)耕地?cái)?shù)量、糧食產(chǎn)能和水田面積3類指標(biāo)實(shí)行核銷制，通過(guò)占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)從儲(chǔ)備庫(kù)指標(biāo)中予以核銷并報(bào)批[22]。

政策的落實(shí)主要是建立有效的管控和監(jiān)管機(jī)制。①采取政府管控方式，統(tǒng)籌指標(biāo)調(diào)劑。以在縣域內(nèi)平衡為主，若因耕地后備資源分布不均衡而無(wú)法在本縣域內(nèi)完成耕地補(bǔ)充的，以縣級(jí)人民政府為主體申請(qǐng)跨縣域調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)?？缡∮虻恼佳a(bǔ)平衡方式由國(guó)家宏觀控制，并對(duì)經(jīng)濟(jì)較為落后但資源豐富的地區(qū)給予優(yōu)先調(diào)劑的福利。②建立監(jiān)管機(jī)制。對(duì)承諾補(bǔ)充耕地的，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督、督促落實(shí)，確保承諾項(xiàng)目按期完成。并將各地區(qū)完成情況納入當(dāng)年耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查的考核中[22]。

3 海岸線實(shí)施“占補(bǔ)平衡”的對(duì)策措施

在借鑒土地占補(bǔ)平衡經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，探索以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間的海岸線可持續(xù)發(fā)展模式。通過(guò)編制相關(guān)規(guī)劃，做好新增具有生態(tài)功能的岸線來(lái)源儲(chǔ)備;從岸線價(jià)值評(píng)估、搭建岸線存儲(chǔ)平臺(tái)等方面研究建立支撐技術(shù)方法;建立海岸線占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)平臺(tái)、異地占補(bǔ)平衡機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制，形成有效的實(shí)施和監(jiān)管體制。在相關(guān)政策指引下，逐步建立行之有效的生態(tài)岸線指標(biāo)交易市場(chǎng)體系。

3.1 先行編制海岸線生態(tài)修復(fù)規(guī)劃

地市級(jí)政府應(yīng)以2019年海岸線修測(cè)的成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)計(jì)岸線的類型、數(shù)量及分布情況，分析岸線保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題。對(duì)未納入2019年岸線修測(cè)自然岸線范疇的岸線，可作為新增生態(tài)岸線的備選資源，制定海岸線生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，明確需要開(kāi)展自然恢復(fù)和整治修復(fù)的岸段、修復(fù)的方法以及實(shí)施時(shí)序等，為生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目選址提供支撐。在實(shí)施岸線占補(bǔ)平衡過(guò)程中，占用岸線需要進(jìn)行生態(tài)岸線補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目需在規(guī)劃范圍內(nèi)根據(jù)修復(fù)時(shí)序安排開(kāi)展相應(yīng)工作，可以有效避免岸線占補(bǔ)平衡的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目隨意選址、雜亂無(wú)章的現(xiàn)象。整治修復(fù)也要進(jìn)行科學(xué)論證，評(píng)價(jià)所采用修復(fù)技術(shù)方法的適宜性，要因地制宜，避免破壞原有生態(tài)基礎(chǔ)。

3.2 開(kāi)展海岸線資源價(jià)值評(píng)估

為避免占優(yōu)補(bǔ)差，占補(bǔ)平衡的岸線質(zhì)量應(yīng)具有對(duì)等性，則需要對(duì)岸線進(jìn)行分等定級(jí)，分類設(shè)置不同的占補(bǔ)要求。①建立和完善海岸線資源價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)方法，綜合考慮資源稟賦條件、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，研究制定具有可操作性的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系和技術(shù)方法。②建立岸線占補(bǔ)平衡指標(biāo)價(jià)格調(diào)節(jié)體系，以占用的岸線自然資源價(jià)值為基礎(chǔ)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)屬性對(duì)自然資源生態(tài)環(huán)境的影響程度建立系數(shù)進(jìn)行調(diào)節(jié)?？梢赃x擇重點(diǎn)城市優(yōu)先開(kāi)展海岸線資源價(jià)值試點(diǎn)評(píng)估，根據(jù)試點(diǎn)效果優(yōu)化完善標(biāo)準(zhǔn)體系，并為全面開(kāi)展海岸線資源價(jià)值評(píng)估提供示范借鑒。

3.3 進(jìn)一步細(xì)化岸線占補(bǔ)平衡要求

首先應(yīng)優(yōu)化項(xiàng)目選址，分析項(xiàng)目占用海岸線的必要性，非賴水性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目避免占用岸線。新增項(xiàng)目利用岸線避免占用優(yōu)質(zhì)自然岸線資源，盡量保持生態(tài)平衡、質(zhì)量平衡、區(qū)域平衡。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目確需占用海岸線的，管理部門應(yīng)嚴(yán)格審查所用岸線是否屬于可以開(kāi)發(fā)建設(shè)岸線，同時(shí)遵循“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的原則，審核是否已有相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償方案，即在占用海岸線之前是否做了對(duì)應(yīng)補(bǔ)償工作或者獲取占補(bǔ)平衡指標(biāo)。其次，應(yīng)根據(jù)岸線利用項(xiàng)目的類型和開(kāi)發(fā)利用方式對(duì)岸線占補(bǔ)平衡做進(jìn)一步細(xì)化要求。一方面，根據(jù)海岸線分等定級(jí)的級(jí)別設(shè)置不同的補(bǔ)償要求;另一方面，根據(jù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)利用方式對(duì)于改變岸線生態(tài)功能的程度，研究確定補(bǔ)償要求。比如在砂質(zhì)海岸、基巖海岸、紅樹(shù)林海岸開(kāi)展不改變岸線屬性的濱海旅游活動(dòng)，則可適當(dāng)降低補(bǔ)償要求，或者要求開(kāi)發(fā)者采取措施維護(hù)好項(xiàng)目所在區(qū)域的岸線生態(tài)功能。其他建設(shè)工程盡量采用生態(tài)化的技術(shù)手段，對(duì)人工岸線進(jìn)行生態(tài)化處理。人工岸線中的防護(hù)性人造海堤占比很大，其不屬于工業(yè)用海性質(zhì)，新建或者修復(fù)這類岸線，建議在保障安全防護(hù)功能的基礎(chǔ)上，盡量保持其自然屬性，并進(jìn)行海堤生態(tài)化整治工作。另外，建議對(duì)已開(kāi)發(fā)利用岸線進(jìn)一步提高集約節(jié)約利用水平，提高岸線的單位產(chǎn)出。鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，在原有工業(yè)建設(shè)岸段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化的項(xiàng)目，可以考慮不用增補(bǔ)生態(tài)岸線。

3.4 搭建海岸線占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)平臺(tái)

由省級(jí)自然資源管理部門建立海岸線占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)平臺(tái)，為各地建立海岸線占補(bǔ)平衡資源賬戶。各地根據(jù)海岸線生態(tài)修復(fù)規(guī)劃組織開(kāi)展的岸線整治修復(fù)項(xiàng)目，經(jīng)省級(jí)自然資源管理部門組織專家驗(yàn)收合格的可作為預(yù)存平衡指標(biāo)納入海岸線占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)中。在進(jìn)行新增項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，管理系統(tǒng)中有本地預(yù)存平衡指標(biāo)的可優(yōu)先進(jìn)入審批程序。如果沒(méi)有預(yù)存平衡指標(biāo)，則需先根據(jù)本地區(qū)的海岸線生態(tài)修復(fù)規(guī)劃選取合適區(qū)域進(jìn)行岸線整治修復(fù);如果本地沒(méi)有合適的后備資源，則需要在省域內(nèi)協(xié)調(diào)其他地區(qū)的指標(biāo)進(jìn)行平衡，對(duì)于地區(qū)而言，就是異地占補(bǔ)平衡，可在海岸線占補(bǔ)平衡管理系統(tǒng)平臺(tái)基礎(chǔ)上建立指標(biāo)交易平臺(tái)并管理異地占補(bǔ)平衡交易。

3.5 建立“異地占補(bǔ)平衡”機(jī)制

由于各區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，對(duì)岸線資源需求以及岸線單位產(chǎn)出也存在差異。以廣東省為例，珠三角區(qū)域岸線單位產(chǎn)出高，市場(chǎng)需求大，海岸線開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度比較大，其自然岸線占比均低于35%，要實(shí)現(xiàn)岸線資源占補(bǔ)平衡難度很大?？蓮膮^(qū)域統(tǒng)籌角度出發(fā)，以生態(tài)空間支撐發(fā)展空間模式，探索省域范圍內(nèi)海岸線占補(bǔ)平衡機(jī)制：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域以生態(tài)空間換取發(fā)展資金，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域則以發(fā)展資金換取生態(tài)空間，取得發(fā)展空間。這就是采用的異地平衡方式，有兩種方式：①通過(guò)系統(tǒng)平臺(tái)與其他地區(qū)協(xié)商獲得平臺(tái)上已有的指標(biāo)，經(jīng)省級(jí)海洋資源管理部門組織專家審核通過(guò)后，項(xiàng)目建設(shè)方一次性支付給出讓方生態(tài)岸線指標(biāo)占用金，并在管理系統(tǒng)內(nèi)登記備案并核銷相應(yīng)指標(biāo);②通過(guò)協(xié)商，根據(jù)區(qū)域海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，由項(xiàng)目建設(shè)方在其他地區(qū)選取合適區(qū)域進(jìn)行海岸線生態(tài)修復(fù)并獲得建設(shè)指標(biāo)。

3.6 建立監(jiān)督機(jī)制和考核辦法

明確不同層面自然資源管理部門的監(jiān)管職責(zé)，以岸線“一張圖”為載體，實(shí)現(xiàn)三級(jí)監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通。省級(jí)層面建立岸線資源數(shù)據(jù)庫(kù)，并將涉及占用岸線的建設(shè)項(xiàng)目也納入共同監(jiān)控管理，形成岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng);強(qiáng)化對(duì)跨市生態(tài)修復(fù)岸線交易的全過(guò)程監(jiān)管。市縣級(jí)層面對(duì)承諾補(bǔ)充生態(tài)岸線的建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督、督促落實(shí)，確保承諾項(xiàng)目按期完成;對(duì)獲取指標(biāo)的用途進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)修復(fù)岸段的質(zhì)量、數(shù)量的核查與監(jiān)管。參考《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》，根據(jù)海岸線的特點(diǎn)，制定《海岸線占補(bǔ)平衡考核辦法》，落實(shí)各級(jí)政府和項(xiàng)目建設(shè)單位的具體責(zé)任。

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