海洋生態(tài)調(diào)查在海域使用論證中的作用探究

賈后磊 張翠萍

摘要：黨的十八大明確了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略部署，對(duì)現(xiàn)階段海域管理工作提出了新要求。海域使用論證作為海域管理的重要技術(shù)支撐，是貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，合理配置海域資源，實(shí)現(xiàn)科學(xué)用海、科學(xué)管海的重要抓手。海洋生態(tài)調(diào)查是海域使用論證的重要環(huán)節(jié)，高質(zhì)量的海洋生態(tài)環(huán)境資料提升海域使用論證的科學(xué)性和權(quán)威性。新形勢(shì)下，海洋生態(tài)調(diào)查也面臨著新挑戰(zhàn)，文章在分析海洋生態(tài)調(diào)查在海域使用論證中的地位和作用的基礎(chǔ)上，結(jié)合新職責(zé)和新政策，提出今后海域使用論證中海洋生態(tài)調(diào)查的優(yōu)化調(diào)整思路，即緊跟職責(zé)要求、聚焦生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查、強(qiáng)化岸線資源調(diào)查、服務(wù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

關(guān)鍵詞：海域使用論證;海洋生態(tài)調(diào)查;生態(tài)系統(tǒng);生態(tài)保護(hù)修復(fù)

Abstract：To promote the construction of ecological civilization and build a maritime power is China′s state strategy.The works of sea area management must base on that strategy.The demonstration of sea area usage is an important management tool and technical support for the construction of ecological civilization.Marine ecological investigation is an important part of the demonstration of sea area usage.The higher quality of the marine ecological data，the more scientific and authoritative the demonstration of sea area usage has.The status and role of the marine ecological environment investigation were analyzed in this paper.Base on that，the directions of optimizing and adjusting for the marine ecological investigation in the demonstration of sea area use was put forward.These directions included meeting the duty requirements of state，focusing on the ecological system investigation，strengthening the shoreline resources investigation and serving the ecological protection and restoration.

Key words： Demonstration of sea area usage，Marine ecological survey，Ecosystem，Ecological protection and restoration

0 引言

海域使用論證是海域使用管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，其根本作用在于對(duì)項(xiàng)目用海的科學(xué)性、合理性和可行性進(jìn)行論證，為行政審批提供決策依據(jù)和技術(shù)支撐，是有序開發(fā)海洋資源、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和保障國(guó)家海洋權(quán)益的重要手段[1]。海洋生態(tài)調(diào)查資料是海域使用論證工作的重要基礎(chǔ)資料，為科學(xué)論證項(xiàng)目用海自然環(huán)境條件的適宜性和社會(huì)環(huán)境協(xié)調(diào)性提供重要依據(jù)。

黨的十八大提出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略部署，把海洋生態(tài)文明建設(shè)納入海洋開發(fā)總布局中，科學(xué)合理開發(fā)利用海洋資源，維護(hù)海洋自然再生產(chǎn)能力。國(guó)家也高度重視生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，連續(xù)出臺(tái)了包括《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革 提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》等一系列文件。當(dāng)前，海洋管理領(lǐng)域正深入貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、發(fā)展、開放、共享五大發(fā)展理念，為貫徹落實(shí)黨中央的新要求，需要深刻把握海域使用論證工作發(fā)展的新思路，切實(shí)提升管理與技術(shù)水平，為海洋生態(tài)文明建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。作為海域綜合管理的重要內(nèi)容，在生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，進(jìn)行生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查的優(yōu)化調(diào)整，對(duì)海域使用論證工作提供基礎(chǔ)支撐，進(jìn)一步推進(jìn)論證制度的科學(xué)化有重要意義。

1 海洋生態(tài)資料內(nèi)容

海域使用基礎(chǔ)資料包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、自然環(huán)境條件、海洋資源條件、海洋開發(fā)利用現(xiàn)狀和海洋自然災(zāi)害等。不同用海項(xiàng)目對(duì)社會(huì)環(huán)境、海洋生態(tài)環(huán)境和自然資源條件都有相應(yīng)的要求。開展海域使用論證基礎(chǔ)資料調(diào)查，獲取海域使用論證所需的信息資料，是海域使用論證的基礎(chǔ)工作?；A(chǔ)資料的翔實(shí)程度、可靠性和時(shí)效性等都不同程度地影響海域使用論證結(jié)論的科學(xué)性。針對(duì)不同資料特點(diǎn)，其獲取途徑也有所不同（圖1）。一般海域使用論證基礎(chǔ)資料的獲取主要有3種途徑：收集已有資料、現(xiàn)狀調(diào)查和遙感識(shí)別。社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況和自然災(zāi)害等方面的資料，一般采用收集已有資料的途徑獲取;海域開發(fā)利用現(xiàn)狀應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和實(shí)地勘查;海洋資源主要以資料收集、結(jié)合遙感資料進(jìn)行分析，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地補(bǔ)充調(diào)查。

海洋生態(tài)現(xiàn)狀資料主要包括海洋水文氣象、地形地貌與沖淤、海水水質(zhì)、海洋沉積物質(zhì)量、海洋生物質(zhì)量、海洋生態(tài)和海洋自然災(zāi)害等方面的數(shù)據(jù)資料[2]。一般是以收集近3年內(nèi)的能滿足項(xiàng)目海域使用論證需要的資料為主，不能滿足要求時(shí)，再開展必要的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。但是不管是收集的現(xiàn)有資料還是現(xiàn)狀調(diào)查獲取的資料，均應(yīng)是由具有國(guó)家級(jí)、省級(jí)計(jì)量認(rèn)證或?qū)嶒?yàn)室認(rèn)可資質(zhì)的單位提供的，以確保其可靠性。

2 海洋生態(tài)調(diào)查在海域使用論證中的地位與作用

2.1 項(xiàng)目用海的基礎(chǔ)資料

當(dāng)用海項(xiàng)目進(jìn)行海域使用論證時(shí)，首先要對(duì)該項(xiàng)目用海區(qū)域的生態(tài)環(huán)境要素進(jìn)行分析，項(xiàng)目用海生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀如何;項(xiàng)目用海對(duì)周邊海域生態(tài)環(huán)境是否會(huì)帶來新的影響和變化等。為了說明這一系列問題，必須由海洋生態(tài)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)做支撐。

開展項(xiàng)目用海周邊海域生態(tài)調(diào)查，是海域使用論證的重要環(huán)節(jié)。高質(zhì)量的生態(tài)數(shù)據(jù)能夠客觀反映海洋水文、地形地貌、海水水質(zhì)、海洋沉積物和海洋生物概況，為海域使用論證提供專業(yè)可靠的信息依據(jù)。另外，隨著海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，海域開發(fā)活動(dòng)日益增加，收集的歷史資料很難反映海域現(xiàn)狀，也需開展海洋生態(tài)調(diào)查，掌握項(xiàng)目所在海域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，確保海域使用論證使用的資料具有時(shí)效性。同時(shí)基于這些生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀資料，結(jié)合項(xiàng)目用海特點(diǎn)，預(yù)測(cè)項(xiàng)目用海的影響范圍和影響程度，為海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)分析、項(xiàng)目用海合理性分析等提供定量分析數(shù)據(jù)，以降低分析結(jié)果的不確定性，保證海域使用論證結(jié)論的客觀性和科學(xué)性。

2.2 在海域使用論證報(bào)告中處于關(guān)鍵地位

海洋生態(tài)調(diào)查資料是海域使用論證報(bào)告的基礎(chǔ)資料，滲透于海域使用論證報(bào)告的多個(gè)章節(jié)（圖2）。項(xiàng)目用海影響分析是在生態(tài)環(huán)境資料分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目用?；厩闆r對(duì)項(xiàng)目用?？赡芤鸬纳鷳B(tài)影響進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)估，明確項(xiàng)目用海的環(huán)境可行性;項(xiàng)目用海選址資源環(huán)境適宜性分析，關(guān)注項(xiàng)目所在海域的生態(tài)環(huán)境、資源稟賦能否滿足項(xiàng)目用海需求，如人工魚礁用海選址應(yīng)分析海洋物理環(huán)境、生物環(huán)境、底質(zhì)類型、海底地形等因素能否滿足其投放和運(yùn)營(yíng)要求，是否能促進(jìn)人工魚礁生態(tài)效果[3]。不同海域使用類型的項(xiàng)目用海范圍界定時(shí)，其用海平面布置圖是重要依據(jù)，同時(shí)也應(yīng)結(jié)合地質(zhì)條件、海底地形等合理確定[4-5]。不同用海方式對(duì)海域的影響及不同海域適宜哪種用海方式也是要在充分了解生態(tài)環(huán)境資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合影響預(yù)測(cè)結(jié)果和海域開發(fā)協(xié)調(diào)方案，進(jìn)行綜合判斷。圍填海生態(tài)建設(shè)方案也應(yīng)在分析項(xiàng)目所在海域自然稟賦的前提下，選擇適宜的生態(tài)建設(shè)方案[6]?？梢姡Ｓ蚴褂谜撟C報(bào)告的多個(gè)章節(jié)與海洋生態(tài)環(huán)境資料有著不可分割的關(guān)系，只有充分了解海域生態(tài)環(huán)境特征，才能科學(xué)合理論證各部分內(nèi)容，為海域使用論證結(jié)論提供科學(xué)支撐。

2.3 后評(píng)估的背景數(shù)據(jù)

海域使用后評(píng)估是指在海域使用項(xiàng)目投產(chǎn)運(yùn)行后的一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)用海項(xiàng)目從用海申請(qǐng)、立項(xiàng)決策到竣工驗(yàn)收后生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)全過程各階段工作及其實(shí)際產(chǎn)生的社會(huì)效益影響、經(jīng)濟(jì)效益影響、生態(tài)效益影響和海域使用管理要求的執(zhí)行情況等進(jìn)行全方面調(diào)查研究活動(dòng)，檢查是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，并對(duì)海域使用管理提出建議和意見[7]。所以，海域使用后評(píng)價(jià)可以看作是海域使用論證的有效延伸，對(duì)合理控制和使用海域資源，保護(hù)和改善海域環(huán)境，拓展生產(chǎn)力空間布局和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展有重大意義。

海域使用后評(píng)估方法包括單項(xiàng)評(píng)估和綜合評(píng)估[7]。單項(xiàng)評(píng)估主要是采用數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、地理空間分析、變化對(duì)比分析等方法，對(duì)海域使用項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及海域使用管理要求等進(jìn)行逐項(xiàng)分析評(píng)價(jià)。綜合評(píng)估是在單項(xiàng)評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目用海性質(zhì)選擇適當(dāng)?shù)谋戎禉?quán)重，綜合評(píng)估海域使用項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及海域使用管理要求等。目前，海域使用后評(píng)估多采用綜合評(píng)估方法[8-10]。不管采用哪種方法，都需要獲取海域使用論證報(bào)告中的生態(tài)環(huán)境資料，將其作為海域使用前的海域特征背景值，與用海項(xiàng)目實(shí)施后的生態(tài)環(huán)境資料進(jìn)行對(duì)比分析，評(píng)估海域使用產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益。同時(shí)，也可檢驗(yàn)海域使用論證報(bào)告中生態(tài)環(huán)境影響預(yù)測(cè)結(jié)果，分析總結(jié)海域使用論證存在的問題，完善海域使用論證技術(shù)路線方法，提高海域使用論證質(zhì)量?？梢?，在海域使用論證階段開展翔實(shí)的生態(tài)資料調(diào)查，也是為海域使用后評(píng)估工作提供可靠有效的背景數(shù)據(jù)。

3 新形勢(shì)下海域使用論證中海洋生態(tài)調(diào)查的思考

3.1 緊跟職責(zé)要求

自然資源部的重要職責(zé)是“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，更加關(guān)注自然資源的節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)性修復(fù)。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù) 嚴(yán)格管控圍填海的通知》，提出了更加嚴(yán)格管控圍填海的措施。自然資源部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù) 嚴(yán)格管控圍填海的通知〉的實(shí)施意見》，重點(diǎn)圍繞嚴(yán)控新增圍填海造地等提出具體要求。國(guó)家對(duì)圍填海的管控不斷加強(qiáng)，對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的要求不斷強(qiáng)化，海域使用論證工作應(yīng)緊跟職責(zé)要求，體現(xiàn)國(guó)家新政策要求。目前，海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則已啟動(dòng)修訂工作，為海域使用論證工作服務(wù)的海洋生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查，也應(yīng)圍繞服務(wù)科學(xué)論證項(xiàng)目用海合理性和可行性做進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整。

3.2 聚焦海洋生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的戰(zhàn)略高度。以海洋生態(tài)文明為目標(biāo)，更加注重海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，將基于生態(tài)系統(tǒng)管理的理念納入海域綜合管理，從生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及資源的可持續(xù)利用角度出發(fā)來重新認(rèn)識(shí)并管理人類的行為[11]，更強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的影響[12]。項(xiàng)目用海尤其是圍填海必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以海洋生態(tài)系統(tǒng)承載力為約束，以保障海洋生態(tài)安全為前提。目前，海域使用論證中開展的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，基本是聚焦海洋環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和環(huán)境預(yù)測(cè)所需的環(huán)境要素的調(diào)查，針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)查和評(píng)價(jià)較少。在當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)化生態(tài)用海的背景下，生態(tài)環(huán)境調(diào)查的內(nèi)容應(yīng)有所調(diào)整和優(yōu)化，從原來的以環(huán)境調(diào)查為主轉(zhuǎn)為以生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查為主（圖3），根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)的需要進(jìn)行詳細(xì)、合理的調(diào)查，以更好服務(wù)海域使用論證工作，更符合基于生態(tài)系統(tǒng)海域綜合管理要求。

3.3 強(qiáng)化岸線資源調(diào)查

海岸線具有重要的生態(tài)功能和資源價(jià)值，是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命線”和“黃金線”，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支點(diǎn)?！笆濉币?guī)劃中提出“促進(jìn)人與自然和諧共生。有度有序利用自然，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，劃定農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間保護(hù)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局、自然岸線格局?！笨梢?，自然岸線在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的總體布局中，已經(jīng)上升為與草原、濕地、森林具有同等重要地位的生態(tài)空間和自然資源，列為國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)?！逗０毒€保護(hù)與利用管理辦法》加大了海岸線節(jié)約利用的硬約束?！秶?guó)家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》提出嚴(yán)格限制改變海岸自然屬性的開發(fā)利用活動(dòng)，集中布局確需占用岸線的建設(shè)用海，將自然岸線占用長(zhǎng)度作為項(xiàng)目用海審查的重要內(nèi)容。作為項(xiàng)目用海審查的重要依據(jù)——海域使用論證，除設(shè)置專章論證岸線利用的合理性分析外，針對(duì)項(xiàng)目用海所在海域岸線資源變化和利用情況等的調(diào)查也要加以明確。海域使用論證中海洋資源資料多以收集為主，但有時(shí)收集的資料比較陳舊，很難反映項(xiàng)目用海所在海域的現(xiàn)狀，尤其是岸線資源，有些地區(qū)因海岸侵蝕、風(fēng)暴潮等自然因素影響較大，在短時(shí)間內(nèi)就改變了局部海岸地形，并使海岸線位置迅速發(fā)生變化[13-14];還有些海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，海域開發(fā)活動(dòng)比較活躍，岸線變化較頻繁。岸線的變化會(huì)引起海域水動(dòng)力條件的改變，進(jìn)而會(huì)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響[15-17]。了解岸線資源現(xiàn)狀，掌握項(xiàng)目所在海域自然岸線、人工岸線基本情況，分析周邊開發(fā)活動(dòng)利用岸線的特征和功能，有助于項(xiàng)目用海范圍的準(zhǔn)確界定和避免用海沖突等問題，也有利于評(píng)估岸線利用程度及其生態(tài)環(huán)境影響狀況，為自然岸線保護(hù)、岸線利用合理性分析和修復(fù)岸線生態(tài)環(huán)境等提供重要依據(jù)和支撐。

3.4 服務(wù)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)

實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，需要以問題和生態(tài)功能目標(biāo)為導(dǎo)向，通過剖析生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，從“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念出發(fā)，結(jié)合區(qū)域生態(tài)功能定位，認(rèn)真梳理各生態(tài)環(huán)境要素方面存在的突出問題，對(duì)識(shí)別出的問題仔細(xì)甄別和分析，深入研究其內(nèi)在聯(lián)系和因果關(guān)系，做到對(duì)問題的細(xì)致識(shí)別、全面看待、系統(tǒng)分析、重點(diǎn)突破和統(tǒng)籌解決，摸清生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀，精準(zhǔn)研判生態(tài)系統(tǒng)變化趨勢(shì)，為生態(tài)保護(hù)修復(fù)和管理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)方案的設(shè)計(jì)，應(yīng)建立在對(duì)區(qū)域生態(tài)問題有系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，避免出現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)象。中醫(yī)講究“望聞問切”才能對(duì)癥下藥，生態(tài)保護(hù)修復(fù)也應(yīng)尋根究底才能量體裁衣。即使針對(duì)單個(gè)用海項(xiàng)目的生態(tài)修復(fù)，也應(yīng)基于區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)來統(tǒng)籌考慮，在了解生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀，分析各要素特征和生態(tài)受損原因的基礎(chǔ)上，診斷生態(tài)問題，結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)和生態(tài)功能定位，才能提出有針對(duì)性的保護(hù)修復(fù)方案，一些研究實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)[18-20]。所以，針對(duì)用海項(xiàng)目的生態(tài)資料調(diào)查，應(yīng)統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目所在海域的生態(tài)系統(tǒng)特征，結(jié)合項(xiàng)目用海特征，設(shè)計(jì)調(diào)查內(nèi)容和要素。

4 結(jié)語

海域使用論證作為海域管理的重要技術(shù)支撐，其主要任務(wù)是對(duì)項(xiàng)目用海的必要性、可行性和合理性進(jìn)行綜合分析評(píng)估，為海域使用審批提供科學(xué)決策依據(jù)。多年的實(shí)踐證明，海域使用論證已成為貫徹落實(shí)生態(tài)文明思想，合理配置海域資源，實(shí)現(xiàn)科學(xué)用海、科學(xué)管海的重要抓手。海洋生態(tài)調(diào)查是海域使用論證的基礎(chǔ)工作，通過采用新技術(shù)新手段獲取的生態(tài)資料，使海域使用論證在某些方面逐步從定性轉(zhuǎn)向定量化，提高了海域使用論證結(jié)論的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。海域使用論證所需的生態(tài)調(diào)查也應(yīng)緊跟國(guó)家新政策，適應(yīng)新形勢(shì)，優(yōu)化和調(diào)整調(diào)查內(nèi)容，服務(wù)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)，促進(jìn)海域使用論證質(zhì)量提升和保障海域綜合管理。

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