長(zhǎng)三角一體化背景下鹽城園區(qū)共建模式與對(duì)策研究

何彬斌

摘要：合作共建園區(qū)可以有效打通南北聯(lián)接的通道，將蘇南、上海等地先進(jìn)的開(kāi)發(fā)園區(qū)建設(shè)管理理念、良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、優(yōu)秀的人才團(tuán)隊(duì)、靈活的投融資模式與當(dāng)?shù)氐馁Y源、勞動(dòng)力和政策優(yōu)勢(shì)對(duì)接互補(bǔ)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注入新動(dòng)能。目前園區(qū)共建的合作模式有多種，主要包括政府主導(dǎo)型、開(kāi)發(fā)公司主導(dǎo)型和飛地經(jīng)濟(jì)型三種模式。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵在于園區(qū)合作共建，園區(qū)合作共建既有政府與政府之間的合作，也有政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的合作?？茖W(xué)的運(yùn)行機(jī)制是提升共建園區(qū)工作效率的重要保證。要堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作，先行先試、改革創(chuàng)新，不斷創(chuàng)新園區(qū)共建模式，加快推動(dòng)園區(qū)合作共建發(fā)展，為鹽城區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化高質(zhì)量發(fā)展添磚加瓦。

關(guān)鍵詞：鹽城園區(qū)共建模式;對(duì)策研究

1.園區(qū)合作共建對(duì)于深化產(chǎn)業(yè)合作、促進(jìn)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用

2019年12月，隨著《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》的印發(fā)，長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展正式上升為國(guó)家戰(zhàn)略。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是基于合作競(jìng)爭(zhēng)的跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不同的行政區(qū)域可以看作不同的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元，對(duì)所擁有的資源進(jìn)行最優(yōu)化配置以實(shí)現(xiàn)最高效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是各經(jīng)濟(jì)單元的重要目標(biāo)。20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化越來(lái)越受到世界的重視，發(fā)展非常迅猛，已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)之一。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)2019年發(fā)布的《中國(guó)城市群一體化報(bào)告》指出，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)份額達(dá)到25%。當(dāng)前，中國(guó)正向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，而高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的主戰(zhàn)場(chǎng)就是三大經(jīng)濟(jì)區(qū)。

江蘇、浙江、上海、安徽三省一市共同構(gòu)成的長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最為夯實(shí)的地區(qū)之一，同時(shí)由三省一市區(qū)域構(gòu)成的長(zhǎng)江三角洲城市群也是“一帶一路”倡議和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要地區(qū)。經(jīng)濟(jì)一體化合作，有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。江蘇的蘇南和蘇北經(jīng)濟(jì)走向有著較大差別，經(jīng)濟(jì)跨度大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一體化要求與行政區(qū)劃的考核單元或利益目標(biāo)時(shí)有沖突，處理此沖突的原則是以行政區(qū)域利益為上還是以長(zhǎng)三角區(qū)域一體化為上，不同的處理方式會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果。從區(qū)域一體化的角度來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角不同地區(qū)間區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作愈加緊密，以合作共建園區(qū)為主要合作方式，雖然三省一市領(lǐng)導(dǎo)非常重視，但是從發(fā)展效果上看，還有進(jìn)一步提升的巨大空間。由于資源的有限性和產(chǎn)業(yè)的趨同性，不可避免會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)，造成不必要的利益沖突，使得各地區(qū)不能充分利用資源，影響經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)一體化原則下，江蘇規(guī)劃了寧淮一體化、蘇宿一體化和蘇鹽一體化等進(jìn)行了一些有益的嘗試，但如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系，通過(guò)高質(zhì)量的一體化發(fā)展來(lái)尋求資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)效益的帕索托最優(yōu)仍需要繼續(xù)探索。

2.長(zhǎng)三角園區(qū)共建典型模式和先進(jìn)共建園區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

2.1政府主導(dǎo)型模式

政府主導(dǎo)型管理機(jī)制是我國(guó)大多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)選用的模式。在這種模式下，一般成立以地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展重大決策和重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)，但不插手園區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)，讓園區(qū)有一個(gè)寬松的管理環(huán)境。政府主導(dǎo)型管理機(jī)制可以充分利用我國(guó)強(qiáng)勢(shì)政府的特點(diǎn)建設(shè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)：一是地方政府可以利用宏觀調(diào)控手段對(duì)園區(qū)的進(jìn)行整體規(guī)劃和布局;二是有利于園區(qū)爭(zhēng)取到更多的優(yōu)惠政策和財(cái)政資金，為園區(qū)積蓄更多的發(fā)展基礎(chǔ)和資本實(shí)力;三是便于利用政府權(quán)威協(xié)調(diào)園區(qū)與外部單位和部門(mén)的關(guān)系，在土地征用、項(xiàng)目審批等工作上有效疏通渠道，提高辦事效率;四是由地方政府出面招商引資可以在很大程度上消除投資方的顧慮，提高項(xiàng)目落地率;五是社會(huì)化服務(wù)體系的健全為企業(yè)發(fā)展提供更多的便利。蘇宿產(chǎn)業(yè)園區(qū)是政府主導(dǎo)型模式的典型案例，在蘇州宿遷兩市的共同努力下，2006年11月，蘇宿工業(yè)園區(qū)正式成立。經(jīng)過(guò)十幾年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，園區(qū)得到長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)推進(jìn)南北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，蘇宿工業(yè)園區(qū)不僅成為推動(dòng)宿遷經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要平臺(tái)和載體，而且是全省南北共建工作的標(biāo)桿和典范，成為全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一大亮點(diǎn)。2019年，園區(qū)以占宿遷0.16%的土地，完成了宿遷6.5%的稅收收入、7.4%的規(guī)上工業(yè)增加值、17.6%的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值， 每平方公里一般公共預(yù)算收入到達(dá) 1億元。

2.2開(kāi)發(fā)公司主導(dǎo)型模式

開(kāi)發(fā)公司主導(dǎo)型管理機(jī)制是指完全用經(jīng)濟(jì)組織方式管理產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一種模式。這種模式的管理機(jī)構(gòu)的主體是營(yíng)利性的公司——園區(qū)開(kāi)發(fā)公司，擔(dān)負(fù)著管理與開(kāi)發(fā)的雙重職能，包括園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資，土地征用、園區(qū)管理等方面。采用開(kāi)發(fā)公司主導(dǎo)型管理模式首先可以使園區(qū)的開(kāi)發(fā)管理工作實(shí)現(xiàn)專業(yè)化，便于提高運(yùn)作效率，也有利于提高管理機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)信息的敏感度，使園區(qū)企業(yè)更及時(shí)地跟上市場(chǎng)需求，還可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行園區(qū)管理，有利于提高開(kāi)發(fā)建設(shè)的效益。此類模式中的發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)開(kāi)發(fā)主體具有較高的品牌知名度，具有成熟的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，掌握較多的項(xiàng)目資源;在合作過(guò)程中，發(fā)達(dá)區(qū)域園區(qū)開(kāi)發(fā)主體主要負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)，相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則提供土地、資金等要素。漕河涇海寧分園屬于此種類型。漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)海寧分園于2009年12月正式啟動(dòng)，坐落于海寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)北區(qū)塊，總規(guī)劃面積15平方公里，是滬浙兩地第一個(gè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性建設(shè)的跨區(qū)域開(kāi)發(fā)合作項(xiàng)目。上海漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和海寧經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)雙方共同成立合資公司，作為園區(qū)唯一的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)主體，負(fù)責(zé)園區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理;漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)總公司主要輸出管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等。

2.3飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

飛地經(jīng)濟(jì)是指兩個(gè)互相獨(dú)立的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差距或資源稟賦不同行政區(qū)域，采取跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)稅收分配等協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)，互利共贏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。飛地經(jīng)濟(jì)模式有效解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的土地和勞動(dòng)力成本等資源瓶頸約束問(wèn)題，將發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)過(guò)剩的產(chǎn)能和資金導(dǎo)入欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和升級(jí)，更有助于欠發(fā)達(dá)地區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利共贏。滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)集聚區(qū)是此類模式的典型代表。滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)集聚區(qū)，由上海市政 府和江蘇省政府于2015年11月共同設(shè)立，規(guī)劃面積33平方公 里，實(shí)行“省市完全授權(quán)、園區(qū)封閉運(yùn)作”管理模式。滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)集聚區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司是唯一的前期開(kāi)發(fā)主體，由上海臨港集團(tuán)、江蘇沿海投資公司等5家企業(yè)組建。集聚區(qū)的成立有著特殊背景，集聚區(qū)是上海域外面積最大的“飛地”———駐江蘇大豐的上海農(nóng)場(chǎng)，由兩地合作共建。 滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)集聚區(qū)被納入 《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃》。目前兩地政府正加快將“滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)集聚區(qū)”打造為長(zhǎng)三角一體化發(fā)展共建園區(qū)的“新標(biāo)桿”。謀求在更高層面、更大區(qū)域、更高質(zhì)量上參與長(zhǎng)三角一體化建設(shè)。

3.長(zhǎng)三角一體化背景下鹽城園區(qū)共建成效及存在問(wèn)題

近年來(lái)，我市搶抓長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，秉持融合發(fā)展、合作共贏的理念，大力實(shí)施融接上海、東向出海戰(zhàn)略，依托豐富的資源優(yōu)勢(shì)和廣闊的市場(chǎng)空間，全面擴(kuò)大開(kāi)放合作，積極謀求互利共贏。

我市與上海、蘇州、常州等地合作共建園區(qū)達(dá)到15家，與上海合作共建園區(qū)18家，實(shí)現(xiàn)鹽滬共建園區(qū)的市域全覆蓋。上海漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與我市合作共建園區(qū)取得明顯成效，蘇鹽產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海、蘇南、浙江等地在我市轉(zhuǎn)移落戶企業(yè)已達(dá)1721家，投資占到我市固定資產(chǎn)投資的30%左右，其中上海在我市投資落戶企業(yè)已超過(guò)430家，總投資達(dá)到1600億元;浙江在我市投資企業(yè)860家，總投資2300多億元。雖然鹽城園區(qū)共建已經(jīng)有了一定的體量，但是仍然存在一些不足。

3.1頂層合作機(jī)制不健全加大不確定性

整體上，目前開(kāi)展正式合作共建的園區(qū)均以政府推動(dòng)為開(kāi)端，尚處于起步階段。雖然部分園區(qū)的建設(shè)發(fā)展任務(wù)已落實(shí)到園區(qū)企業(yè)主體，或是啟動(dòng)了園區(qū)基金和管理體制融合等工作，但尚未在頂層明確兩地政府的利益分配機(jī)制。尤其是兩地開(kāi)發(fā)主體信息不對(duì)稱的情況下，可能會(huì)加大某一方企業(yè)投資 的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2合作動(dòng)力機(jī)制不完善影響合作效率

以開(kāi)發(fā)區(qū)為主體的園區(qū)共建利益分享機(jī)制難以建立，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)主體動(dòng)力不足。大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)造成發(fā)達(dá)地區(qū)GDP、稅收等指標(biāo)大幅下降，進(jìn)而影響到轉(zhuǎn)出園區(qū)開(kāi)發(fā)主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，“共建”有了，但很少“共贏”。同時(shí)這種問(wèn)題在開(kāi)發(fā)區(qū)層面通常難以解決，往往需要上一級(jí)政府部門(mén)才能決定，長(zhǎng)期下來(lái)，共建園區(qū)開(kāi)發(fā)主體動(dòng)力嚴(yán)重不足，影響園區(qū)共建的發(fā)展。

3.3產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建方面缺乏硬約束

共建園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏更高層面統(tǒng)籌協(xié)作，競(jìng)爭(zhēng)多、合作少，造成資源的極大浪費(fèi)。從鹽城各地共建園區(qū)主要產(chǎn)業(yè)看，缺乏明確的產(chǎn)業(yè)協(xié)作和功能定位，產(chǎn)業(yè)交叉和重復(fù)性較大，共建停留在初級(jí)層面，互相之間共同競(jìng)爭(zhēng)格局仍然明顯，共建園區(qū)之間常常比拼優(yōu)惠政策，容易造成政策資源浪費(fèi)。

3.4輸出方開(kāi)發(fā)主體受到制度約束較多

在我國(guó)現(xiàn)有體制下，園區(qū)開(kāi)發(fā)主體一般是國(guó)有企業(yè)，在公司戰(zhàn)略、資金使用、人員編制等方面受到很多約束。園區(qū)開(kāi)發(fā)主體走出去共建主要面臨以下挑戰(zhàn)：一是項(xiàng)目壓力，避免優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目流到外地;二是資金壓力，合資共建對(duì)于資金周轉(zhuǎn)壓力大，資本回收周期長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)大;三是品牌壓力，共建失敗對(duì)于自身品牌價(jià)值具有負(fù)面影響;四是人員壓力，開(kāi)發(fā)主體人員編制有限，難以派出大批人員參與園區(qū)共建。

4.鹽城深耕長(zhǎng)三角加碼共建園區(qū)實(shí)現(xiàn)互利共贏的路徑探索

4.1助推長(zhǎng)三角市場(chǎng)體系一體化

一是建立健全統(tǒng)一的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化體系。把標(biāo)準(zhǔn)化貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)和對(duì)外貿(mào)易等多個(gè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，引導(dǎo)企業(yè)深入開(kāi)展“尋標(biāo)、對(duì)標(biāo)、提標(biāo)、達(dá)標(biāo)”活動(dòng)。加快培育標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持各級(jí)各類標(biāo)準(zhǔn)化科研機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)及歸口單位、標(biāo)準(zhǔn)化出版發(fā)行機(jī)構(gòu)等。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)能力建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)資金參與標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。引導(dǎo)有能力的社會(huì)組織提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。

二是主動(dòng)探索“基層出題、領(lǐng)導(dǎo)答題”的工作模式。改革推進(jìn)上同頻。匯總基層落實(shí)過(guò)程中的種種難題，打破不同部門(mén)之間“一畝三分地”的界限，主動(dòng)作為，積極推進(jìn)，努力做到“幫忙不添亂、介入不陷入”。不同層級(jí)的政府部門(mén)務(wù)必加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，密切溝通聯(lián)系，建立常態(tài)化改革服務(wù)機(jī)制。政策制定上配套。堅(jiān)持先立后破，發(fā)揮立法對(duì)各項(xiàng)改革舉措的先行保障和引領(lǐng)推動(dòng)作用，把成功的工作經(jīng)驗(yàn)、工作模式以條例的形成固定下來(lái)，甚至可以在更大范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

4.2整合區(qū)域一體化組織，形成強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)

以長(zhǎng)三角區(qū)域一體化國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施為契機(jī)，創(chuàng)新中央對(duì)長(zhǎng)三角各省市的考核機(jī)制、財(cái)政分配機(jī)制，整合、建立、發(fā)展長(zhǎng)三角區(qū)域銀行組織，以中央層面推動(dòng)、國(guó)家戰(zhàn)略推動(dòng)、金融推動(dòng)，調(diào)動(dòng)地方參與一體化的積極性，形成強(qiáng)有力的一體化頂層設(shè)計(jì)。破除阻礙區(qū)域交通信息基礎(chǔ)設(shè)施一體化的行政藩籬和制度性障礙，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，按照市場(chǎng)體制規(guī)則來(lái)消除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金、人才和技術(shù)流動(dòng)瓶頸。同時(shí)，推進(jìn)區(qū)域信息化配套頂層法律制度、區(qū)域信息標(biāo)準(zhǔn)化和信息化技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一，共同建設(shè)“智慧三角洲”，提升區(qū)域一體化的信息化保障水平。

4.3探索資源的統(tǒng)籌和分配機(jī)制

建議探索GDP統(tǒng)計(jì)和上繳稅收的分成機(jī)制，土地、資金、人才、項(xiàng)目等資源的跨省統(tǒng)籌和流動(dòng)機(jī)制。如建議兩地政府協(xié)商，制定雙方共建園區(qū)的GDP分解核算方案，報(bào)國(guó)務(wù)院審批;在稅收分成方面，可加強(qiáng)與合作區(qū)域的溝通，協(xié)商稅收共享模式，比如對(duì)共建園區(qū)入駐的企業(yè)可探索短期內(nèi)通過(guò)“異地開(kāi)票”的方式，即入駐共建園區(qū)的企業(yè)在當(dāng)?shù)乩U納增值稅，在輸出地繳納營(yíng)業(yè)稅、所得稅，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)兩地在企業(yè)稅收方面的共享。

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[3]“嵌入性”約束下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度安排——江蘇省南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].楊玲麗.科技進(jìn)步與對(duì)策.2015（05）.