供銷合作社與政府的關(guān)系及規(guī)制

賀文利?柳文?王紅業(yè)?陳鷺?趙思煜

摘要：供銷合作社是農(nóng)村社會主義商業(yè)的主要形式，在促進(jìn)商品流通、繁榮城鄉(xiāng)市場、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等方面起到重要作用。在長期為農(nóng)服務(wù)的實(shí)踐中，供銷合作社成為具有特定法律地位的組織，其所具備的政府機(jī)構(gòu)背景、社團(tuán)組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)經(jīng)營功能三大屬性決定了其兼具政府、市場和公益三重色彩，因此，政府不能簡單強(qiáng)調(diào)與其他社會主體進(jìn)行公平競爭而放任不管?；诖耍疚膶⒀芯抗╀N合作社與政府的關(guān)系，分析供銷合作社所承擔(dān)的公共責(zé)任，并探討政府怎樣在有“度”的范圍內(nèi)予以扶助，為促進(jìn)供銷合作社健康持續(xù)發(fā)展提供相關(guān)的法律規(guī)范和政策建議。

關(guān)鍵詞：供銷合作社;互助性;政府扶助;公平

一、供銷合作社與政府的關(guān)系

（一）供銷合作社是政府扶持的對象

作為黨和政府連接農(nóng)民群眾的平臺和介質(zhì)，供銷合作社體現(xiàn)著其獨(dú)特的法律地位。其不僅含有為農(nóng)服務(wù)的合作、互助屬性，而且承擔(dān)著公共政策職能和引領(lǐng)指導(dǎo)作用，一方面，通過供銷合作社所特有的組織優(yōu)勢服務(wù)農(nóng)民社員，促進(jìn)農(nóng)民在社會地位和經(jīng)濟(jì)地位上的提高;另一方面，該屬性使供銷合作社具有發(fā)揮公益性作用的基礎(chǔ)，能有效地在涉農(nóng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府為民服務(wù)的期望。在長期的為農(nóng)服務(wù)實(shí)踐中，供銷合作社既體現(xiàn)黨和政府的政策導(dǎo)向，又承擔(dān)政府委托的公益性服務(wù)，既有組織的特點(diǎn)，又履行著管控社有企業(yè)的責(zé)任，在新時代的背景下，黨和政府積極借助該合作經(jīng)濟(jì)組織的形式推動‘三農(nóng)’工作，是不可或缺的關(guān)鍵手段。因此，在激烈的市場競爭中不能簡單強(qiáng)調(diào)與其他社會主體進(jìn)行平等競爭而放任不管，一方面，供銷合作社過多承擔(dān)公共責(zé)任，勢必會加大供銷合作社成本的支出，甚至?xí)?yán)重影響其經(jīng)濟(jì)利益;另一方面，作為弱者聯(lián)合體的合作社本身并不具有競爭優(yōu)勢。此時的競爭對供銷合作社并不公平。

為充分發(fā)揮供銷合作社在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊作用，有必要通過相關(guān)立法和政策來表明國家對供銷合作社發(fā)展的鼓勵和支持態(tài)度，有的國家甚至將其就對合作社的支持態(tài)度在憲法中予以明確。而就我國而言，在具體的促進(jìn)措施上，可以從財政支持、稅收減免、金融支持及反壟斷豁免等幾個方面來予以推進(jìn)。

當(dāng)然，凡事應(yīng)秉承“過猶不及”的理念，國家對供銷合作社的扶持應(yīng)該把握一個度，過“度”地干預(yù)會使得供銷合作社過于依賴政府支持而忽視自身的市場主體地位，乃至喪失參與市場競爭的動力，其獨(dú)立性和特殊性最終也將無法體現(xiàn)。政府對于供銷合作社的扶持應(yīng)有一個正確的認(rèn)識，供銷合作社的首要身份是市場主體，然后才是憑借其合作經(jīng)濟(jì)組織形式作為推動‘三農(nóng)’工作的重要平臺，因此，將政府對供銷合作社的扶持政策納入規(guī)范化、法治化軌道是十分必要的;同時，政府應(yīng)該側(cè)重營造供銷合作社發(fā)展的良好經(jīng)營環(huán)境，并在充分利用財政稅收等方面政策措施扶持供銷合作社發(fā)展的過程中，努力促進(jìn)政府與供銷合作社發(fā)展的互動關(guān)系：一方面，政府利用供銷合作社在農(nóng)村市場中的地位和推動“三農(nóng)”工作的載體作用，以財政稅收政策和金融支持等引導(dǎo)其自覺地參與政府主導(dǎo)的在農(nóng)村實(shí)施的惠農(nóng)舉措和推進(jìn)的公益性服務(wù)，從而多渠道推進(jìn)和落實(shí)國家的惠農(nóng)政策;另一方面，供銷合作社應(yīng)充分利用國家對合作社發(fā)展的激勵和支持政策，更好地拓展為農(nóng)服務(wù)的層次、深度和水平，提升其在農(nóng)村市場的競爭力和在農(nóng)民群體中影響力，從而更好地承載國家政策賦予的功能。

此外，基于實(shí)質(zhì)公平原則，國家對供銷合作社的扶持不能一概而論，而應(yīng)有必要針對各地供銷合作社發(fā)展的實(shí)際，在扶植政策上應(yīng)進(jìn)行差別化對待，在改革上堅持以實(shí)際論效用。對合作經(jīng)濟(jì)比較弱的地區(qū)，國家應(yīng)該注重對基層供銷合作社設(shè)立和發(fā)展的直接幫扶，必要的時候可以依靠行政力量來推動其發(fā)展;而在合作經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，國家應(yīng)該側(cè)重營造公平競爭的市場環(huán)境，搭建為供銷合作社提供信息和技術(shù)服務(wù)的平臺，引導(dǎo)供銷合作社發(fā)展的規(guī)模化和規(guī)范化。

（二）供銷合作社是政府落實(shí)相關(guān)惠農(nóng)政策的重要平臺

供銷合作社是由農(nóng)民社員組成的集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)服務(wù)是其最高宗旨。不管是基于其在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和作用，還是黨和國家明確強(qiáng)調(diào)其應(yīng)“堅持為農(nóng)服務(wù)根本宗旨”，“始終把服務(wù)‘三農(nóng)’作為供銷合作社的立身之本、生存之基，把為農(nóng)服務(wù)成效作為衡量工作的首要標(biāo)準(zhǔn)，做到為農(nóng)、務(wù)農(nóng)、姓農(nóng)”，都必然使其成為政府落實(shí)相關(guān)惠農(nóng)政策的重要平臺。

一方面，供銷合作社具有廣泛群眾基礎(chǔ)和貼近農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢，其積極協(xié)助各級政府宣傳國家惠農(nóng)政策，承擔(dān)一些政府力所不能及的事務(wù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃項目，能夠有效地觀察落實(shí)國家的惠農(nóng)政策?；诖?，在積極推動供銷合作社改革的過程中，政府對供銷合作社加諸了更多的期待，期望供銷合作社能夠創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)方式和手段、在穩(wěn)步開展農(nóng)村合作金融服務(wù)等方面起到引領(lǐng)作用、在履行為農(nóng)服務(wù)職責(zé)的同時推動“三農(nóng)”工作并取得新成績。事實(shí)上，不僅我國的供銷合作社，域外很多國家和地區(qū)也充分利用合作社來協(xié)助政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，例如日本、泰國等

另一方面，供銷合作社所涉及的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)對象及其社會定位使其本身就處于弱勢地位，從而需要政府在落實(shí)相關(guān)惠農(nóng)政策的過程中予以指導(dǎo)和扶助。作為由農(nóng)民社員組成的為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織，其在經(jīng)濟(jì)和社會地位上的劣勢地位極易傳遞給供銷合作社，加之供銷合作社業(yè)務(wù)范圍所涉及的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)產(chǎn)品流通等領(lǐng)域雖在國民經(jīng)濟(jì)中處于非常重要的地位卻屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，這種現(xiàn)狀決定了政府的涉農(nóng)、惠農(nóng)政策必然無法繞開供銷合作社，供銷合作社本身就應(yīng)該屬于政府涉農(nóng)政策應(yīng)惠及的對象。通過對供銷合作社的扶持，不僅能有效地彌補(bǔ)其在市場競爭中的不足并增強(qiáng)其在農(nóng)村市場的競爭力，而且還將因為供銷合作社更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和更高的經(jīng)濟(jì)效益而獲得在農(nóng)村社會更大的影響力，同時對于抵抗市場風(fēng)險、增強(qiáng)自身競爭力等方面也有著極大的改善。

（三）供銷合作社是政府監(jiān)管的對象

在政府扶持過程中，易誘發(fā)一些供銷合作社借此套取國家財政支持，或一些經(jīng)濟(jì)組織假冒或勾結(jié)供銷合作社參與其中，乃至魚目混珠，極大地扭曲相關(guān)惠農(nóng)政策的效用?；诠╀N合作社各類不規(guī)范、不正當(dāng)乃至違法行為，有必要加強(qiáng)政府對供銷合作社的監(jiān)管，確保供銷合作社運(yùn)作的規(guī)范有序，具體措施主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是規(guī)范供銷合作社的設(shè)立。差別于商事企業(yè)和絕大部分合作社，在長期為農(nóng)服務(wù)過程中，供銷合作社逐漸形成了具有中國特色的組織和服務(wù)體系，具有不同于其他主體的特定法律地位，因此，在供銷合作社的設(shè)立條件和程序上理應(yīng)明確其為農(nóng)服務(wù)的宗旨，避免其與其他商事主體和農(nóng)民專業(yè)合作社混同;二是監(jiān)管供銷合作社的運(yùn)營。供銷合作社應(yīng)該圍繞“為農(nóng)服務(wù)”的宗旨開展經(jīng)營活動。如果供銷合作社違背該宗旨，不僅應(yīng)該取消其相關(guān)優(yōu)惠并要求退回或補(bǔ)繳相關(guān)款項，而且應(yīng)該撤銷其供銷合作社身份。

二、促進(jìn)供銷合作社發(fā)展的法律機(jī)制構(gòu)建

供銷合作社為農(nóng)服務(wù)的宗旨、自身組織形式的特點(diǎn)以及所承擔(dān)的公共職能，極易使其在激烈的市場競爭中處于弱勢地位。供銷合作社特殊的法律地位決定了政府決不能對其發(fā)展袖手旁觀，政府這張無形的手應(yīng)當(dāng)加大對供銷合作社的扶助，為供銷合作社發(fā)展和壯大保駕護(hù)航，具體包括以下幾個方面：

（一）引導(dǎo)供銷合作社依法設(shè)立、規(guī)范經(jīng)營

作為一種市場主體，供銷合作社的設(shè)立應(yīng)該有其法律標(biāo)準(zhǔn)，尤其當(dāng)供銷合作社在我國有其特定的法律地位和政策定位時，其設(shè)立條件的設(shè)置更應(yīng)體現(xiàn)其應(yīng)有的宗旨，在設(shè)立條件上，應(yīng)該參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立的條件并附有供銷合作社特有的組織宗旨和成立目的。在規(guī)范供銷合作社的經(jīng)營管理方面，不僅應(yīng)該通過立法來明確供銷合作社社員的權(quán)利義務(wù)、內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)等，而且應(yīng)該加強(qiáng)對違法違規(guī)行為的懲戒，尤其要加強(qiáng)對管理者的管理失職和不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)管和規(guī)范，以避免對供銷合作社和社員利益的損害。

（二）通過政策支持供銷合作社發(fā)展

政府可以通過專門的財政、稅收、金融等政策來支持供銷合作社的發(fā)展，主要包括以下幾個方面：

1、通過財政補(bǔ)貼的方式支持供銷合作社承擔(dān)公益性服務(wù)

供銷合作社天然的地理優(yōu)勢和服務(wù)內(nèi)容的特殊性，使其成為連接政府和農(nóng)民的重要平臺和介質(zhì)，盡管其也屬于市場主體并需要參與市場競爭，但當(dāng)其承擔(dān)政府交付的政策性任務(wù)或提供公益性服務(wù)時，因相關(guān)任務(wù)的完成或服務(wù)的提供將增加供銷合作社的成本支出，有必要通過財政補(bǔ)貼的方式來彌補(bǔ)其因此而遭受的損失。

2、通過稅收減免來支持供銷合作社在更大層面、更深層次上為農(nóng)民社員提供服務(wù)

稅收減免是各國激勵合作社發(fā)展的重要舉措，我國也不例外。從利用稅收減免來促進(jìn)供銷合作社發(fā)展的實(shí)際來說，一方面應(yīng)該免除供銷合作社的企業(yè)所得稅、合作社購置有關(guān)生產(chǎn)資料和大型器械等所需支付的增值稅;另一方面，應(yīng)該對相關(guān)組織支持供銷合作社發(fā)展的行為或支出免除相關(guān)稅負(fù)，如為供銷合作社提供擔(dān)保和資金幫助的機(jī)構(gòu)、為供銷合作社提供信息服務(wù)和社員培訓(xùn)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及對供銷合作社進(jìn)行公益捐贈的，應(yīng)給予一定的稅收減免。

3、對于供銷合作社社員分得的利潤應(yīng)該免交個人所得稅，以激勵農(nóng)民社員以激勵農(nóng)民社員和其他主體積極入社、共謀合作社發(fā)展。

4、通過信貸政策支持和發(fā)展農(nóng)村合作金融服務(wù)來解決資金上的困難

一方面，針對農(nóng)村發(fā)展資金嚴(yán)重不足和供銷合作社在深度發(fā)展方面存在的資金問題，國家有必要通過加大對涉農(nóng)領(lǐng)域的信貸支持力度，以貼息貸款、低息貸款等方式減輕社內(nèi)的利息負(fù)擔(dān);另一方面，發(fā)展農(nóng)村合作金融，是解決農(nóng)民融資難問題的重要途徑，因此，吸引一些在經(jīng)濟(jì)、實(shí)力等方面具備一定優(yōu)勢的供銷合作社發(fā)展農(nóng)村資金互助合作，以此加強(qiáng)供銷合作社為農(nóng)服務(wù)的基礎(chǔ)實(shí)力。

5、對合作社的聯(lián)合以及部分經(jīng)營行為進(jìn)行豁免

隨著改革開放的程度不斷加大，市場競爭越加激烈，不僅有來自國內(nèi)的競爭者，還有來自別國的競爭者，這將使得合作經(jīng)濟(jì)面臨更大的發(fā)展壓力和挑戰(zhàn)。因此，在反壟斷法中給予合作社相應(yīng)的豁免顯得尤為重要，有助于鼓勵和促進(jìn)合作社發(fā)展、增強(qiáng)抵御市場的競爭力。就豁免的范圍而言，分為總體豁免和有限豁免，對于合作社的“壟斷聯(lián)合”實(shí)行總體豁免，但在銷售、交易及價格制定等壟斷行為方面實(shí)行有限豁免。

（三）加強(qiáng)對供銷合作社管理者和農(nóng)民社員的教育和培訓(xùn)

供銷合作社成員大多為農(nóng)民，他們文化水平低、認(rèn)知能力較差，對于難度較高的市場經(jīng)濟(jì)知識存在匱乏，在面對市場風(fēng)險時顯得力不從心;就供銷合作社的管理者而言，知識水平高低不一，在管理合作社的運(yùn)行以及推動社內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面更是能力欠缺，這將極大的阻礙合作社的發(fā)展，損害社員的利益。因此，有必要有必要加強(qiáng)對供銷合作社管理者和農(nóng)民社員的教育和培訓(xùn)：一方面，針對供銷合作社中農(nóng)民社員文化水平較低、認(rèn)知能力差及抗風(fēng)險能力較弱的問題，有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)對農(nóng)民社員的教育和培訓(xùn)，定期的進(jìn)行制度普及對市場經(jīng)典案例進(jìn)行講解，使得社員能夠增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)意識，提升自身抵抗風(fēng)險的能力;另一方面，地方政府應(yīng)通過各種渠道對供銷合作社的管理者進(jìn)行管理知識和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們掌握供銷合作社宗旨、組織原則、內(nèi)部治理模式、運(yùn)行機(jī)制等，增強(qiáng)其服務(wù)意識和經(jīng)營管理水平。在此來看，政府可利用高等院校、單位組織等主體對供銷合作社的重要管理人員進(jìn)行有針對、分階段的分批培訓(xùn)，增強(qiáng)他們對合作社管理的基礎(chǔ)知識和運(yùn)作的技巧，以此更好的服務(wù)于合作社和社員。在增強(qiáng)相關(guān)人員認(rèn)知水平的同時也變相的增強(qiáng)了供銷合作社的軟實(shí)力，使其更具與競爭力。

（四）加大合作社文化的宣傳培訓(xùn)力度

任何文化均根植于一國的歷史和文化的土壤，不同的時代、不同的國情將產(chǎn)生不同的文化，合作社文化也不例外。就我國的合作社文化而言，以人為本的合作社組織、弱勢群體聯(lián)合的互助制度、民主管理的社內(nèi)機(jī)制、團(tuán)結(jié)合作的價值取向均體現(xiàn)出供銷合作社的核心文化。其中合作、互助、民主是合作社的重要價值取向，是合作社制度存在和發(fā)展的依據(jù)和原動力，合作社的社員都應(yīng)該遵守和踐行這樣的價值目標(biāo)，并以此作為自身的行為準(zhǔn)則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作社的最高宗旨。因此，對于合作社文化的宣傳將顯得尤為重要，對于宣傳的措施包括以下幾部分：一方面，可以利用電視、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體對合作精神和合作社文化進(jìn)行廣泛宣傳;另一方面可以通過舉辦專門會議、發(fā)放宣傳資料、張貼最新政策、開展知識競賽等形式，在全社會營造合作社文化學(xué)習(xí)氛圍、貫徹有關(guān)合作社制度、大力支持合作社發(fā)展，讓更多的群眾了解、關(guān)心、參與合作社的建設(shè)和發(fā)展工作。

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作者簡介：

賀文利（1998.10-），女，漢，重慶人，本科，嘉興學(xué)院+文法學(xué)院+法學(xué)171+法學(xué)專業(yè)，研究方向：農(nóng)村法治。

本文是嘉興學(xué)院重點(diǎn)SRT資助項目， 項目編號：CD8517193232