揭開(kāi)行政批復(fù)行為之面紗

徐銘澤

摘要：最高人民法院以公報(bào)案例的形式認(rèn)定原則上不可訴的行政批復(fù)經(jīng)行政管理部門(mén)直接實(shí)施并對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響后即具有可訴性。然而該觀點(diǎn)僅是基于本案例個(gè)例得出的點(diǎn)狀式結(jié)論，行政是否可訴仍需對(duì)行政批復(fù)行為進(jìn)行界定并將其納入現(xiàn)行行政訴受案范圍理論中進(jìn)行探討，使行政批復(fù)可訴性問(wèn)題得到系統(tǒng)化的解答。

關(guān)鍵詞：行政批復(fù);行政訴訟受案范圍;抽象行政行為;內(nèi)部行政行為;階段行政行為

一、行政批復(fù)之概念界定

（一）行政批復(fù)之概念及特征

根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，行政批復(fù)是指上級(jí)對(duì)下級(jí)書(shū)面報(bào)告予以批注和答復(fù)。根據(jù)《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，行政批復(fù)適用與答復(fù)下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示事項(xiàng)。因此，行政批復(fù)是行政機(jī)關(guān)在工作過(guò)程中所使用的公文表達(dá)方式，其法律屬性取決于批復(fù)的程序、內(nèi)容、主體以及實(shí)施效果。

根據(jù)前述之行政批復(fù)概念，行政批復(fù)特征包括：其一，主體內(nèi)部性，行政批復(fù)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)依下級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示而向請(qǐng)示的行政機(jī)關(guān)作出的答復(fù)，是行政系統(tǒng)內(nèi)部主體之間的行為;其二，內(nèi)容針對(duì)性，行政批復(fù)是針對(duì)請(qǐng)示機(jī)關(guān)作出的，其效力及于請(qǐng)示機(jī)關(guān)及其管轄事項(xiàng);其三，作出被動(dòng)性，行政批復(fù)須以下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示為前提，并且只要下級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示就應(yīng)當(dāng)明確答復(fù)。

（二）行政批復(fù)種類(lèi)

審批類(lèi)行政批復(fù)。審批類(lèi)行政批復(fù)是指，上級(jí)機(jī)關(guān)基于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的審批權(quán)限對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示的單一行政事務(wù)，進(jìn)行審核后作出的是否同意其實(shí)施的答復(fù)，法律用語(yǔ)上表述為“批復(fù)”、“批準(zhǔn)”、“同意”、“核準(zhǔn)”。指示類(lèi)行政批復(fù)。指示類(lèi)行政批復(fù)是指，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)法律、行政法規(guī)或行政規(guī)章等上位法中尚未細(xì)化或待明確的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明、解釋的答復(fù)。該等批復(fù)效力及于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，在不違反上位法規(guī)定并以一定方式公布后即可產(chǎn)生內(nèi)部普遍約束力，是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的體現(xiàn)，其本質(zhì)為行政解釋?zhuān)痪哂蟹杉s束力。

二、行政批復(fù)可訴性分析

法院行政批復(fù)不可訴的事由通常包括行政批復(fù)為內(nèi)部法律行為、行政批復(fù)為抽象法律行為、行政批復(fù)為過(guò)程性行為。根據(jù)對(duì)行政批復(fù)之概念界定，欲厘定行政批復(fù)究竟屬于何種法律行為，須對(duì)行政批復(fù)之內(nèi)容、作出主體、作出程序進(jìn)行分析，確定一個(gè)行政批復(fù)在滿(mǎn)足什么條件下可以排除其內(nèi)部性、抽象性以及過(guò)程性，進(jìn)而被解釋為具體行政行為，具有被納入司法審查的資格。

（一）行政批復(fù)之非抽象性分析

1.抽象行政行為的概念

所謂抽象行政行為，即行政主體依據(jù)其行政權(quán)，針對(duì)不特定相對(duì)人制定具有普遍約束力的規(guī)制規(guī)則的行為。其具體內(nèi)容主要表現(xiàn)為行政主體制定和發(fā)布具有普遍約束力的行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。

2.行政批復(fù)之非抽象性條件

根據(jù)抽象行政行為之概念，所謂行政行為抽象性是指，某一行政行為之適用主體是不特定多數(shù)人，其效力具有普遍性和反復(fù)適用性，且該行政行為的成就并不當(dāng)然對(duì)特定主體之權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

綜上所述，行政批復(fù)之非抽象性條件包括：一、批復(fù)內(nèi)容是對(duì)私權(quán)利主體之權(quán)利義務(wù)加以約束;二、私權(quán)利主體在法律上可數(shù)，且不影響其他人合法利益;三、批復(fù)僅在個(gè)案中適用。

（二）行政批復(fù)之非內(nèi)部性分析

1.內(nèi)部行政行為之“外化”

外化理論是目前行政批復(fù)案件司法審查中運(yùn)用的主要理論，是指原本不可訴的內(nèi)部行政行為，因?yàn)槠浔旧韮?nèi)容具有涉權(quán)性，可能對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)造成實(shí)際上的影響，在一定行為條件的作用下反射到了那些對(duì)此事項(xiàng)具有行政法上利害關(guān)系的人身上，從而外化，轉(zhuǎn)化為具有可訴性的外部行政行為，成為司法審查之對(duì)象?！巴饣钡倪m用需經(jīng)過(guò)三層推進(jìn)，包括成立要件之外化、依公權(quán)力之外化、法效果之外化。

成立要件之外化。外化”包括成立要件之外化和獨(dú)立要素之外化。如果是成立要件意義上使用“外化” ，那么它將與其所指向的內(nèi)容之“前階行為”連結(jié)，形成具有可訴性的具體行政行為， 取得執(zhí)行名義的地位， 此情況下的行政行為可訴性選擇即變得相對(duì)簡(jiǎn)單。如果“外化”是在獨(dú)立要素意義上使用，那么指向的內(nèi)容（內(nèi)部行政行為是否可訴） ，就需要繼續(xù)結(jié)合其他兩項(xiàng)要素來(lái)判斷。依公權(quán)力之同體外化外化。公權(quán)力行使是“外化”的條件。關(guān)鍵點(diǎn)是做出內(nèi)部行政行為與把內(nèi)部行政行為“外化”的行為主體是否同一。法效果外化。內(nèi)部行政行為即使?jié)M足“外化”前兩個(gè)層次的要求，若對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益沒(méi)有帶來(lái)實(shí)際影響，依然不可訴。

2.行政批復(fù)之非內(nèi)部性條件

其一，批復(fù)行為內(nèi)容對(duì)私權(quán)利主體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響;其二，作出批復(fù)的主體對(duì)該等影響知悉;其三，接受批復(fù)的主體有法律授權(quán)或作出批復(fù)主體之委托;其四，外部相對(duì)人以合法途徑知悉該批復(fù)。

（三）行政批復(fù)之非階段性分析

1.階段性行政行為概念

所謂階段性行政行為是指，依法須事先經(jīng)過(guò)不相隸屬的機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)參與表示意見(jiàn)、同意或核準(zhǔn)始能作成的行政行為。在依法作出的多階段行政行為中，只有最后階段直接作出的行政行為，又稱(chēng)最終決定行為，具有具體行政行為的性質(zhì);至于在先階段作出的行為，又稱(chēng)參與行為，沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生拘束力。

2.參與行為之可訴性分析

多階段行政行為理論來(lái)源于德國(guó)多階段行政處分理論，就參與行為之定性，該等理論項(xiàng)下有三種分流：一律行政處分說(shuō)、內(nèi)部行為說(shuō)、部分行政處分說(shuō)。

一律行政處分說(shuō)認(rèn)為參與機(jī)關(guān)的行為應(yīng)一律認(rèn)定是行政處分，即便此行為僅是間接對(duì)個(gè)案有所影響。內(nèi)部行為說(shuō)認(rèn)為由于多階段行政處分中有著多個(gè)行政行為，只有最終做成的行為因?yàn)橹苯訉?duì)人民的權(quán)利義務(wù)發(fā)生法律影響，具有行政處分的性質(zhì)，人民得以對(duì)其提起行政訴訟。部分行政處分說(shuō)認(rèn)為“某一行政機(jī)關(guān)對(duì)于另一行政機(jī)關(guān)之行政處分，所為法律上明定之同意或核準(zhǔn)之表示或拒絕，屬于行政處分”。

3.行政批復(fù)之非階段性條件

其一，批復(fù)行為系法律、行政法規(guī)、規(guī)章之強(qiáng)制性前置程序，下級(jí)機(jī)關(guān)非經(jīng)主管機(jī)關(guān)批復(fù)而不得作出相關(guān)行政行為;其二，批復(fù)機(jī)關(guān)為批復(fù)事項(xiàng)之唯一主管機(jī)關(guān)，不存在權(quán)力交叉，且下級(jí)機(jī)關(guān)不得變通執(zhí)行;其三，批復(fù)行為依職權(quán)對(duì)外部相對(duì)人公示，并對(duì)其發(fā)生實(shí)際效力。

三、小結(jié)

綜上所述，一個(gè)行政行為的可訴性是與生俱來(lái)的，而非變動(dòng)的，一個(gè)不可訴的行政行為自始不可訴、當(dāng)然不可訴。而行政批復(fù)本身不是行政法意義上的行政行為而是公文寫(xiě)作文體，認(rèn)定其法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)批復(fù)的程序、內(nèi)容、主體以及實(shí)施效果綜合判斷。行政批復(fù)只有同時(shí)滿(mǎn)足非抽象性、非內(nèi)部性、非階段性時(shí)才能夠成為可納入司法審查范圍內(nèi)的具體行政行為。因此，行政批復(fù)可訴性條件包括：其一，批復(fù)作出機(jī)關(guān)對(duì)批復(fù)事項(xiàng)依照法律、行政法規(guī)、規(guī)章享有排他之審查批準(zhǔn)權(quán)限;其二，批復(fù)事項(xiàng)的實(shí)施以批復(fù)機(jī)關(guān)之同意批復(fù)為前置條件;其三，批復(fù)內(nèi)容具體明確，且對(duì)特定外部相對(duì)人之權(quán)利義務(wù)關(guān)系加以限制;其四，批復(fù)內(nèi)容經(jīng)合法途徑為外部相對(duì)人所知悉;其五，批復(fù)已經(jīng)實(shí)施對(duì)外部相對(duì)人發(fā)生法律效力;其六，批復(fù)執(zhí)行機(jī)關(guān)直接以批復(fù)作為執(zhí)行依據(jù)。

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作者單位：西北政法大學(xué)法律碩士教育學(xué)院