機關(guān)事務(wù)管理立法架構(gòu)研究

摘要：隨著政府改革的深入推進，機關(guān)事務(wù)工作的涉及面日益復(fù)雜，亟待進一步調(diào)整和規(guī)范，推動機關(guān)事務(wù)管理立法勢在必行。同時，隨著國家治理體系和職能能力現(xiàn)代化的深入推進，諸多領(lǐng)域的制度供給顯得尤為迫切，機關(guān)事務(wù)管理立法迎來良好契機。

關(guān)鍵詞：機關(guān)事務(wù);管理立法;架構(gòu)研究

一、機關(guān)事務(wù)管理立法的目的

法的作用是調(diào)整一定的社會關(guān)系。在機關(guān)事務(wù)管理過程中形成了一系列的社會關(guān)系，以體系化思維將當前分散的法律規(guī)范進行梳理，探究其不足并探索完善的路徑，找尋其中內(nèi)在的、一體性及一貫性的價值關(guān)聯(lián)并使之形成一個統(tǒng)一體，按照內(nèi)在邏輯將其體系化，使其服務(wù)于特定領(lǐng)域的社會關(guān)系，有助于法的整體功能的發(fā)揮，優(yōu)化機關(guān)事務(wù)管理整體法律秩序。

首先，必須明確機關(guān)事務(wù)管理立法的目的，即立法者希望通過機關(guān)事務(wù)管理立法要規(guī)制什么社會關(guān)系、達到什么目標。這是機關(guān)事務(wù)管理法律制度設(shè)計的邏輯起點，也是實現(xiàn)機關(guān)事務(wù)管理宗旨、價值追求的選擇和排序之反映，決定著立法的基本原則和規(guī)則體系的構(gòu)建。

與機關(guān)事務(wù)管理的宗旨相聯(lián)系，最直接的立法目的，是通過對機關(guān)事務(wù)管理所涉及的主體權(quán)利（力）義務(wù)的配置，調(diào)整相關(guān)社會關(guān)系，規(guī)范機關(guān)事務(wù)管理，保障黨政機關(guān)的正常運行。機關(guān)事務(wù)管理立法不僅應(yīng)成為機關(guān)事務(wù)管理組織進行管理活動的工具，而且應(yīng)成為規(guī)范機關(guān)事務(wù)管理組織和管理權(quán)力的工具。

其次，機關(guān)事務(wù)管理立法必須回應(yīng)外部環(huán)境尤其是政治環(huán)境的要求，并積極從中獲得合法性和支持。機關(guān)事務(wù)工作保障黨政機關(guān)正常運轉(zhuǎn)，機關(guān)事務(wù)管理應(yīng)在人民群眾監(jiān)督之下，因此立法不只是規(guī)范機關(guān)事務(wù)管理的需要，還承載著民主政治的功能。

二、機關(guān)事務(wù)管理立法的基本原則

（一）保障公務(wù)原則

機關(guān)事務(wù)管理的根本宗旨，是為黨政機關(guān)的公務(wù)活動和正常運轉(zhuǎn)提供保障。作為規(guī)范機關(guān)事務(wù)管理的法律文件，也應(yīng)圍繞這一宗旨進行，將其作為立法的出發(fā)點和歸宿點，體現(xiàn)一種超越機關(guān)事務(wù)管理組織個體利益的價值。該原則要求不論是機關(guān)事務(wù)管理組織的結(jié)構(gòu)、運作過程還是法律責任體系的制度設(shè)計，均應(yīng)圍繞機關(guān)事務(wù)管理的宗旨，匹配機關(guān)事務(wù)管理的目的和任務(wù)，準確、有效地配置所涉各方主體的權(quán)利（力）和義務(wù)，保障黨政機關(guān)正常履職和高效運轉(zhuǎn)。

（二）政府整體效能原則

效能意味著管理在組織預(yù)期目標達成方面的結(jié)果。機關(guān)事務(wù)管理的宗旨是為黨政機關(guān)正常運轉(zhuǎn)提供保障，整體效能的提升是其終極目標。多部法律和中央近年來發(fā)布的多個綱領(lǐng)性文件，如憲法、公務(wù)員法和《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》《全面推進依法行政實施綱要》《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020）》等，都規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政效能的監(jiān)督檢查，《國務(wù)院工作規(guī)則》也強調(diào)要“嚴格績效管理”，彰顯了立法對整體效能的追求。整體效能原則要求從機關(guān)事務(wù)管理體制的立法，到運作機制的設(shè)計、新技術(shù)新手段的運用，直至監(jiān)管制度的確立，都要關(guān)注其中權(quán)力（利）義務(wù)配置對政府整體效能的影響，確保所設(shè)計的管理或服務(wù)制度達到政府整體效能最大化。

（三）法治原則

法治是現(xiàn)代社會規(guī)范管理的首選。機關(guān)事務(wù)管理立法應(yīng)該遵循法治原則，由法律明晰機關(guān)事務(wù)管理的主體、權(quán)限、手段、方式及違法后果。它基于機關(guān)事務(wù)管理的目標和宗旨確立，直指機關(guān)事務(wù)管理行為的法律效力。法治原則要求在機關(guān)事務(wù)管理這一過程中，從起點到終點都必須遵守該原則。對于起點，要求機關(guān)事務(wù)管理組織的設(shè)置及組織權(quán)源合法;在管理實施過程中，要求機關(guān)事務(wù)管理主體依照法定權(quán)限、法定范圍和法定程序行為;對于終點，則要求相應(yīng)的監(jiān)督體系和法律責任。伴隨政府社會職能和公共服務(wù)職能的加強，以及政府從秩序行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，機關(guān)事務(wù)管理的保障和服務(wù)職能也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的變化。因而法律不僅要能夠控制機關(guān)事務(wù)管理中的非法行為，還應(yīng)積極保障和促進政府履行職能。法治社會中，保障公務(wù)和政府整體效能的提升都應(yīng)在法律的框架內(nèi)實現(xiàn)。法治原則在三個原則中具有最終保障的屬性。

三、機關(guān)事務(wù)管理立法的內(nèi)容框架

（一）機關(guān)事務(wù)管理立法的概念體系和基本原則。

我國的機關(guān)事務(wù)管理經(jīng)過多年發(fā)展，取得諸多成就也積累了一定經(jīng)驗，立法應(yīng)對此予以足夠的重視并予以回應(yīng)，結(jié)合我國機關(guān)事務(wù)管理所涉社會關(guān)系的特殊性進行進一步的概括和提煉，加工形成清晰的概念，完善法治體系。

（二）機關(guān)事務(wù)管理組織立法

作為法律關(guān)系的主體要素，機關(guān)事務(wù)管理組織在機關(guān)事務(wù)管理法律關(guān)系中不可或缺。機關(guān)事務(wù)管理組織的性質(zhì)、職權(quán)定位和法律地位決定機關(guān)事務(wù)管理組織及其職能邊界，宣示其法律地位，明確其縱橫關(guān)系。

（三）機關(guān)事務(wù)管理運作法律制度

對機關(guān)事務(wù)管理組織權(quán)利（力）和義務(wù)的配置而規(guī)范運作過程，是機關(guān)事務(wù)管理運作法律制度要解決的核心問題，其著眼點是機關(guān)事務(wù)管理運行機制的法律設(shè)計，著重解決“如何管”的問題。運行機制是機關(guān)事務(wù)管理系統(tǒng)進行正常運行時，系統(tǒng)各要素間所必需的一系列相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則、程序及其所形成的整體秩序，其核心是運作程序，它通過規(guī)定機關(guān)事務(wù)管理組織行為的方式、步驟、時限和順序等，規(guī)范管理權(quán)力運行的動態(tài)過程，是管理行為空間和時限的有機結(jié)合。機關(guān)事務(wù)管理程序具有較強的特殊性，它可能涉及外部程序，如在購買服務(wù)中機關(guān)事務(wù)管理組織與承接主體訂立合同的程序，也可能是內(nèi)部程序，如機關(guān)事務(wù)管理組織在向黨政機關(guān)提供保障和服務(wù)時的程序。事實上，鑒于內(nèi)部程序與外部程序的不可分割以及監(jiān)督的需要、程序本身所具備的獨立價值等原因，對行政行為內(nèi)部程序進行規(guī)范已經(jīng)獲得學(xué)界的共識。同樣，讓最終外化為行政效能的機關(guān)事務(wù)運行程序法定化，也可以減少機關(guān)事務(wù)管理權(quán)力的異化可能并促進宗旨的實現(xiàn)。

（四）監(jiān)督法律制度

如前所述，機關(guān)事務(wù)管理立法既對機關(guān)事務(wù)管理進行規(guī)范，又對機關(guān)事務(wù)管理組織和管理權(quán)力進行規(guī)范。監(jiān)督法律制度正是針對后者進行的設(shè)計，要解決的是如何發(fā)揮監(jiān)管作用以避免機關(guān)事務(wù)管理權(quán)力異化的問題。作為機關(guān)事務(wù)管理主體，其管理權(quán)力的公共性范圍和強度雖不及對外管理的行政權(quán)力，但同樣存在信息不對稱、激勵不相容等問題。要防止機關(guān)事務(wù)管理組織公共責任缺失，保證其良性發(fā)展、有序運行，寬嚴適度的監(jiān)督及監(jiān)督的法治化是必須的。邏輯和經(jīng)驗表明，健全的法律制度有助于機關(guān)事務(wù)管理監(jiān)督體制機制的完善和培育。由于機關(guān)事務(wù)管理資源來源的公共性，向公眾作出交待、接受公共責任的追問自在情理之中。

四、結(jié)束語

機關(guān)事務(wù)管理立法既對機關(guān)事務(wù)管理進行規(guī)范，又對機關(guān)事務(wù)管理組織和管理權(quán)力進行規(guī)范。監(jiān)督法律制度正是針對后者進行的設(shè)計，要解決的是如何發(fā)揮監(jiān)管作用以避免機關(guān)事務(wù)管理權(quán)力異化的問題。

參考文獻：

[1]柏成軍.行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作中精細化理念的融入與實踐[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2015.

[2]陳利.行政事業(yè)單位機關(guān)后勤服務(wù)社會化、規(guī)范化、標準化管理模式研究[J]. 財會學(xué)習，2017.

作者簡介：

杜新馨，臨沂大學(xué)法學(xué)院。

作者單位：臨沂大學(xué)法學(xué)院