深刻理解國(guó)家制度和治理體系的時(shí)代主題

個(gè)人簡(jiǎn)介》》

肖金明，山東大學(xué)二級(jí)教授，憲法學(xué)與行政法學(xué)、行政管理學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師，法治中國(guó)研究所所長(zhǎng)，威海校區(qū)法學(xué)院院長(zhǎng)，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家。兼任中國(guó)法學(xué)會(huì)理事、中國(guó)人權(quán)研究會(huì)理事，中國(guó)法學(xué)會(huì)立法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、憲法學(xué)研究會(huì)理事、行政法學(xué)研究會(huì)理事，山東省法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、憲法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、黨內(nèi)法規(guī)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，山東省人民政府法律顧問(wèn)。

黨的十九屆四中全會(huì)具體部署了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的十三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，也就描繪了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完整圖譜。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度圖譜中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是一個(gè)新的表述。

黨的十九屆四中全會(huì)著重研究我國(guó)國(guó)家制度和治理體系重大問(wèn)題，也就是“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時(shí)代主題，具有重大和深遠(yuǎn)意義。近日，山東大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師肖金明（以下簡(jiǎn)稱“肖”）就如何全面深刻理解十九屆四中全會(huì)圍繞這一時(shí)代主題作出的重大決策部署，接受了本刊記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）的專訪。

必然要聚焦國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

記：黨的十九屆四中全會(huì)著重研究我國(guó)國(guó)家制度和治理體系重大問(wèn)題。對(duì)這一重大時(shí)代主題應(yīng)如何認(rèn)識(shí)和把握？

肖：黨的十九屆四中全會(huì)著重研究堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大問(wèn)題，通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），深刻闡釋了十九屆四中全會(huì)主題的重大意義，我國(guó)國(guó)家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，以及堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。認(rèn)識(shí)和把握“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大時(shí)代主題，主要在于弄清楚“堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”，以及如何使制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

記：全面和深刻理解需要強(qiáng)調(diào)哪些方面？

肖：要強(qiáng)調(diào)中國(guó)特色社會(huì)主義這一方向性問(wèn)題。中國(guó)特色社會(huì)主義對(duì)國(guó)家制度和治理體系建設(shè)的高度規(guī)定性毋庸置疑。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。同時(shí)，要聚焦全面依法治國(guó)這一戰(zhàn)略性問(wèn)題。

要正確理解和把握國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)系。如同堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度必然聚焦法治建設(shè)一樣，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)必然聚焦國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。不能簡(jiǎn)單地將國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科技現(xiàn)代化后的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，而應(yīng)當(dāng)將它視為新時(shí)代全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化征程的主線。

而且，要理解“堅(jiān)持和完善”與“完善和發(fā)展”差別表述的意義。十八屆三中全會(huì)確立全面深化改革總體目標(biāo)用的是“完善和發(fā)展”的表述，十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》采用了“堅(jiān)持和完善”的表述。由“完善和發(fā)展”到“堅(jiān)持和完善”，賦予了會(huì)議主題更為全面和深刻的內(nèi)涵，有助于更好地回應(yīng)“堅(jiān)持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”的重大政治問(wèn)題，并以特定角度體現(xiàn)了對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的堅(jiān)定自信。

準(zhǔn)確把握?qǐng)?jiān)持和完善“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”

記：我們注意到，“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”是一個(gè)新的概念，如何理解它的意義？

肖：黨的十九屆四中全會(huì)具體部署了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的十三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，也就描繪了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完整圖譜。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度圖譜中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是一個(gè)新的表述。準(zhǔn)確把握它的意義，需要明確以下幾個(gè)問(wèn)題。

它的地位和作用。在中國(guó)特色社會(huì)主義制度和治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系具有統(tǒng)領(lǐng)地位和主導(dǎo)作用，它是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和治理體系結(jié)構(gòu)化的重要體現(xiàn)，是維護(hù)我國(guó)國(guó)家制度和治理體系內(nèi)在秩序的政治保證。

它的體系和結(jié)構(gòu)。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是一個(gè)概括性的術(shù)語(yǔ)，它是一個(gè)以思想建黨為先導(dǎo)、以制度治黨為保障，內(nèi)含維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)民主科學(xué)依法執(zhí)政以及提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平等各方面各領(lǐng)域制度構(gòu)成的科學(xué)合理、完整統(tǒng)一的制度體系。

它蘊(yùn)含著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的命題。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，內(nèi)含實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、程序化、法規(guī)化的要求。從習(xí)近平總書(shū)記在全面依法治國(guó)第一次會(huì)議上提出黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的命題，到實(shí)踐中推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作規(guī)范化、法規(guī)化，再到全會(huì)《決定》明確提出紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化的要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化已經(jīng)成為堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重大理論和實(shí)踐課題。

記：黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也是一個(gè)非常重要的課題。

肖：是的。這里需要特別強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要性。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的需要，是維護(hù)黨和人民血肉相連關(guān)系、黨和國(guó)家唇齒相依關(guān)系的需要，當(dāng)然也是形成黨規(guī)國(guó)法關(guān)聯(lián)互動(dòng)的制度狀態(tài)，推進(jìn)依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有三條脈絡(luò)。一是根據(jù)第二部黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃，加快以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的完善和發(fā)展，到2021年形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系;二是根據(jù)十九大報(bào)告的部署要求，堅(jiān)持以黨章為統(tǒng)領(lǐng)，加快黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成覆蓋黨的建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)等各方面各領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度體系;三是根據(jù)十九屆四中全會(huì)《決定》的部署要求，從六大方面和領(lǐng)域形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于國(guó)家治理的各環(huán)節(jié)全過(guò)程。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，需要三條脈絡(luò)交會(huì)交融、結(jié)合統(tǒng)一。

記：關(guān)于堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，全會(huì)《決定》有何新意？

肖：人民當(dāng)家作主首先是一個(gè)政治概念，與憲法確立的一切權(quán)力屬于人民的政體密切相關(guān)。也有人認(rèn)為這是對(duì)民主政治的一種最通俗化和最中國(guó)化的表述，反映了我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)，是憲法確立的國(guó)體與政體的統(tǒng)一。人民當(dāng)家作主制度體系作為一個(gè)新概念，對(duì)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明發(fā)展具有重大意義，是黨的十八大以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政，堅(jiān)持理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新形成的重大成果之一。全會(huì)《決定》描繪的人民當(dāng)家作主制度體系是一個(gè)“一本四基”制度體系，即由人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等四大基本政治制度構(gòu)成。

堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，必須與堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系密切結(jié)合起來(lái)，發(fā)展社會(huì)主義民主，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，健全社會(huì)主義法治，以充分體現(xiàn)政治前提、民主基礎(chǔ)、法治保障高度統(tǒng)一的邏輯關(guān)系，維護(hù)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、全面依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一形成的中國(guó)特色社會(huì)主義制度最顯著的政治優(yōu)勢(shì)。需要特別指出的是，全會(huì)《決定》從一個(gè)新的高度描述了支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度和重要制度，尤其是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)基本制度體系的完善和發(fā)展作了全面深刻闡述。

法治對(duì)制度和治理具有特別重大的意義

記：您多次談到法治對(duì)我國(guó)國(guó)家制度和治理體系的意義，對(duì)十九屆四中全會(huì)《決定》中的“法治”應(yīng)當(dāng)如何理解和把握？

肖：黨的十九屆四中全會(huì)高度重視法治，這是黨的十八大以來(lái)形成的政治慣性。研究國(guó)家制度和治理體系重大問(wèn)題，必然要聚焦法治。關(guān)于全會(huì)《決定》有關(guān)法治的闡述，作為十三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一的“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”引人注意。這一部分有一個(gè)總綱和四個(gè)要目，高度概括了新時(shí)代法治建設(shè)的新戰(zhàn)略、新格局和新方針，勾勒了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的任務(wù)清單，包括尊崇和維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，完善立法體制機(jī)制和加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，健全和完善由全民守法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法形成的法律實(shí)施體系，以及加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督和保障。當(dāng)然，全會(huì)《決定》所涉法治精神、原則和規(guī)范遠(yuǎn)不限于這一部分，在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代主題中，法治的意義廣泛而深遠(yuǎn)。

記：該如何理解法治對(duì)制度和治理具有特別重大的意義？

法治對(duì)制度和治理具有特別重大的意義，一般說(shuō)來(lái)，制度是法治的前提和基礎(chǔ)，法治是制度的境界和格局，也是制度優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)和保證。從一定意義上講，法治處于制度與治理之間，治理必須從制度出發(fā)，依循法治走向善治。法治對(duì)制度與治理互聯(lián)互通、相輔相成的關(guān)系具有決定性的意義。黨的十九屆四中全會(huì)在十八大和十八屆三中、四中全會(huì)尤其是十九大基礎(chǔ)上，通過(guò)《決定》進(jìn)一步確立了以善治為目標(biāo)導(dǎo)向的制度——法治治理的基本邏輯體系，夯實(shí)了我國(guó)國(guó)家制度建設(shè)和發(fā)展之路，也就鋪實(shí)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之路。

而且，法治不是孤立的事物，它與歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件密切相關(guān)。推進(jìn)和深化法治經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)、法治文化、法治政府建設(shè)，是法治的價(jià)值意義所在。堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，須與統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局相結(jié)合和相統(tǒng)一，需在我國(guó)國(guó)家制度和治理體系建設(shè)中凸顯其價(jià)值意義。

說(shuō)法治不是孤立的事物，還有一層意義，就是法治離不開(kāi)民主，離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和全面依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，是形成和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度最顯著的優(yōu)勢(shì)，是鋪設(shè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最堅(jiān)實(shí)軌道的必然要求。正是在這個(gè)意義上，可以說(shuō)，如同黨的領(lǐng)導(dǎo)融入中國(guó)特色社會(huì)主義制度全領(lǐng)域各方面一樣，法治精神原則、價(jià)值功能以及立法執(zhí)法司法守法，對(duì)國(guó)家制度和治理體系建設(shè)有著廣泛和深刻的影響。