先行調(diào)解的困境與出路探索

摘要：隨著人們通過法律手段維護(hù)自身利益的意識(shí)逐步增強(qiáng)，以及法院受理的案件越發(fā)復(fù)雜、疑難，法院的審判壓力越來越大。2012年民事訴訟法修訂，規(guī)定了先行調(diào)解制度作為民事訴訟的替代性解決糾紛方式，當(dāng)時(shí)并未對(duì)該制度進(jìn)行具體詳細(xì)的規(guī)定，在實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。

關(guān)鍵詞：先行調(diào)解;立案;調(diào)解協(xié)議

一、先行調(diào)解的三重含義

（一）先行調(diào)解是法院在立案前的調(diào)解

根據(jù)《民事訴訟法》第 122 條規(guī)定：當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外。立案調(diào)解、庭前調(diào)解和庭后調(diào)解分別在“審理前的準(zhǔn)備”一節(jié)中第 133 條和“開庭審理”一節(jié)中第 142 條規(guī)定，屬于案件立案后的范疇。所以就民事訴訟法的體例結(jié)構(gòu)安排上，先行調(diào)解屬于立案前調(diào)解。另外，先行調(diào)解的存在價(jià)值和功能在于替代性訴訟，分流案件，節(jié)約司法資源，所以先行調(diào)解在時(shí)間也應(yīng)該先于立案登記。因此說先行調(diào)解是法院在立案前的調(diào)解。

（二）先行調(diào)解是一種法院附設(shè) ADR

法院附設(shè)ADR指法院在其受理案件前，認(rèn)為符合訴前調(diào)解的，建議當(dāng)事人去附設(shè)于法院的訴前調(diào)解窗口進(jìn)行調(diào)解。先行調(diào)解實(shí)質(zhì)上是一種法院附設(shè)調(diào)解制度，法院作為管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，法官并不直接參與;而且獨(dú)立的調(diào)解程序與訴訟程序緊密銜接，兼具司法和非司法性雙重屬性。具體而言，先行調(diào)解的非司法性體現(xiàn)在先行調(diào)解發(fā)生在法院立案之前，還未進(jìn)入訴訟程序，所以具有非司法性;另外，此種含義下，調(diào)解人員并非法官，而是法院引入的調(diào)解人員或者其他調(diào)解組織。法院并不真正介入調(diào)解程序，只是對(duì)該程序進(jìn)行管理與監(jiān)督。先行調(diào)解與訴訟程序聯(lián)系非常緊密，一旦調(diào)解失敗，該案件就會(huì)進(jìn)入訴訟程序，基于這個(gè)意義，先行調(diào)解具有司法性。

（三）先行調(diào)解是法院在立案前的委派調(diào)解

就以上先行調(diào)解的含義來說，筆者比較同意第一種理解。首先，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，先行調(diào)解的時(shí)間在立案之前;其次，民事訴訟規(guī)定先行調(diào)解，其含義應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般的人民調(diào)解和其他組織調(diào)解，而這些調(diào)解之間的一個(gè)重要區(qū)別在于調(diào)解主體的不同。第二種與第三種含義下的先行調(diào)解的調(diào)解主體仍然是人民調(diào)解員、調(diào)解組織、有威望的人或者其他有經(jīng)驗(yàn)、有專門知識(shí)的人。當(dāng)事人選擇先行調(diào)解的原因之一是基于對(duì)法院、法官的專業(yè)性、權(quán)威性的信賴，故而筆者認(rèn)為先行調(diào)解應(yīng)當(dāng)是法院在立案前的調(diào)解。下文中論述的先行調(diào)解都是指法院在立案前的調(diào)解。

二、先行調(diào)解的功能

（一）實(shí)現(xiàn)案件分流，減輕法院的審判壓力

民事訴訟法設(shè)置先行調(diào)解制度的目的之一就在于對(duì)案件進(jìn)行分流，減輕法院的壓力。案多人少一直是法院存在的較為難解決的問題。自從司法改革推行員額制以來，法院法官的負(fù)擔(dān)越來越重，案多人少的情況更加突出。設(shè)置先行調(diào)解這一制度，對(duì)于符合先行調(diào)解的案件，先由法官進(jìn)行調(diào)解，促使雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，避免案件進(jìn)入訴訟程序，增加訴累，減輕法官的審判壓力。調(diào)解所耗費(fèi)的時(shí)間少、效率高，能夠有效的節(jié)約司法資源，使得法院可以將有限的司法資源集中到重大疑難，案件復(fù)雜，影響較大的案件上。

（二）尊重當(dāng)事人程序選擇權(quán)，構(gòu)筑多元化糾紛解決機(jī)制

程序選擇權(quán)是當(dāng)事人行使程序處分權(quán)時(shí)，在一定范圍內(nèi)決定如何取舍程序利益，以避免因使用該程序而導(dǎo)致減損、消耗或限制訟爭(zhēng)實(shí)體利益或訟爭(zhēng)標(biāo)的以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)、自由權(quán)即系爭(zhēng)外利益的結(jié)果。與訴訟程序相比，先行調(diào)解有效率高，費(fèi)用低等優(yōu)點(diǎn)，當(dāng)事人之間的紛爭(zhēng)能盡快得到解決。傳統(tǒng)的糾紛解決方式已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)和當(dāng)事人的需要了，應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)、建立新的訴訟糾紛解決方式供當(dāng)事人進(jìn)行選擇。先行調(diào)解不僅在量上對(duì)案件進(jìn)行了分流，而且也保證了案件的處理結(jié)果的公正、權(quán)威與可信服度。

三、先行調(diào)解的困境

民事訴訟法對(duì)先行調(diào)解制度的規(guī)定比較簡(jiǎn)單與抽象，沒有進(jìn)行系統(tǒng)而具體的規(guī)定，因而先行調(diào)解實(shí)施起來也有面臨一些困境。

（一）具體操作缺乏法律上的統(tǒng)一規(guī)定

民事訴訟法第122條明確規(guī)定：“當(dāng)事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解，但當(dāng)事人拒絕調(diào)解的除外?！痹撘?guī)定只是對(duì)先行調(diào)解進(jìn)行了一個(gè)基礎(chǔ)性的規(guī)定，并沒有對(duì)先行調(diào)解進(jìn)行程序上、內(nèi)容上以及效力上的規(guī)定。在司法實(shí)踐過程中，由于沒有明確的法律規(guī)定，各法院在實(shí)行起來各有特色，使得先行調(diào)解在實(shí)施中比較混亂。

（二）強(qiáng)制性先行調(diào)解缺失

最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的若干意見》第四部分第27條以“調(diào)解前置程序”的表述方式對(duì)訴前調(diào)解作了規(guī)定，有條件的基層人民法院對(duì)家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益、交通事故、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理等適宜調(diào)解的糾紛，在征求當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)當(dāng)事人在登記立案前進(jìn)行先行調(diào)解。這樣一來，該七類案件要進(jìn)行先行調(diào)解沒有強(qiáng)制約束，仍然是當(dāng)事人同意為前提條件，這樣沒有達(dá)到法院出臺(tái)該項(xiàng)規(guī)定的目的。

（三）先行調(diào)解的調(diào)解結(jié)果沒有強(qiáng)制執(zhí)行的效力

2002 年《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》第一條規(guī)定：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同的效力?！钡?2012 年民事訴訟法修改后新增加了人民調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)程序，當(dāng)事人雙方可以在做出調(diào)解協(xié)議 30 日內(nèi)共同向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，確認(rèn)后的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力。也即，先行調(diào)解的結(jié)果并沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，仍然屬于當(dāng)事人雙方達(dá)成的民事合同，當(dāng)事人如果想要該調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，還需要進(jìn)行司法確認(rèn)。先行調(diào)解的功能之一是對(duì)案件進(jìn)行分流，減輕法院的負(fù)擔(dān)，對(duì)法院進(jìn)行的先行調(diào)解協(xié)議再由法院進(jìn)行司法確認(rèn)，使得原本一步就可以解決的糾紛現(xiàn)在分為兩步走進(jìn)行，并沒有減輕法院的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，效率高是先行調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，如果還要進(jìn)行司法確認(rèn)，先行調(diào)解的該優(yōu)點(diǎn)就不明顯，當(dāng)事人選擇先行調(diào)解作為糾紛解決途徑的意愿就會(huì)降低，得出的結(jié)果是法院的負(fù)擔(dān)并不能通過先行調(diào)解制度得到減輕。

（四）先行調(diào)解與訴訟銜接機(jī)制不足

我國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法僅規(guī)定了對(duì)起訴的兩種處理結(jié)果，即在7日內(nèi)立案或者在7日內(nèi)裁定不予受理。選擇訴前調(diào)解的案件沒有相應(yīng)的暫不予以立案的裁定，在這7日審查期內(nèi)就像是懸在空中。案件只能在7日內(nèi)調(diào)解結(jié)束，否則法院就只能出具立案通知書或者不予受理通知書了。這對(duì)于那些雖然經(jīng)過7日立案期限，但仍有調(diào)解意愿的案件來說顯然是不恰當(dāng)?shù)?。?dāng)事人在選擇訴前調(diào)解制度時(shí)通常會(huì)擔(dān)心調(diào)解不成浪費(fèi)時(shí)間，耽誤了訴訟。對(duì)于先行調(diào)解不成功的案件，要進(jìn)入立案程序，開啟訴訟程序，這對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過先行調(diào)解的案件來說，增加了訴訟成本。

四、先行調(diào)解的出路探索

（一）立法確定先行調(diào)解程序的具體規(guī)定

由于立法的缺失，導(dǎo)致先行調(diào)解制度難以展開或者實(shí)施起來比較混亂，必須進(jìn)行立法規(guī)范，將先行調(diào)解制度立法化，對(duì)先行調(diào)解的規(guī)則制度化、具體化、明確化，這樣才能杜絕先行調(diào)解實(shí)施中的不規(guī)范做法。具體來說可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1、先行調(diào)解的啟動(dòng)程序

先行調(diào)解的啟動(dòng)可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，也可以由法院依據(jù)職權(quán)進(jìn)行。由于先行調(diào)解還處于未立案階段，當(dāng)事人可以在立案時(shí)申請(qǐng)先行調(diào)解，法院應(yīng)當(dāng)暫緩立案，先行對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解。如果法院在立案過程中發(fā)現(xiàn)案件符合先行調(diào)解的條件，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，并暫緩立案，先行對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解。

2、先行調(diào)解調(diào)解主體的確定

先行調(diào)解的調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)是法官。由于在第一部分，筆者將先行調(diào)解的含義理解為法院的立案前調(diào)解，那么調(diào)解的主體應(yīng)當(dāng)是法官，當(dāng)然，在先行調(diào)解的過程中，可以為法官配備相應(yīng)的調(diào)解輔助人員，這些輔助人員可以由人民調(diào)解員，退休的法官，有專門知識(shí)的人以及有一定威信力的人擔(dān)任，輔助法官進(jìn)行調(diào)解。3、先行調(diào)解的期限

由于法院的立案期限只有7天，先行調(diào)解的期限相應(yīng)的也就比較短，應(yīng)當(dāng)在立案之前完成。但是7天解決一個(gè)糾紛實(shí)在過于倉促，會(huì)使得案件得不到真正的審理，因此，對(duì)于無法在7天內(nèi)調(diào)解完結(jié)的案件，可以根據(jù)當(dāng)事人的意愿適當(dāng)延長(zhǎng)7日，如果仍然無法完成調(diào)解，法院根據(jù)當(dāng)事人的意愿、案件調(diào)解的程度決定是否繼續(xù)延長(zhǎng)調(diào)解期限，使得先行調(diào)解能夠真正發(fā)揮作用，解決糾紛。

（二）強(qiáng)化先行調(diào)解的強(qiáng)制性

《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的若干意見》對(duì)調(diào)節(jié)前置的案件進(jìn)行了規(guī)定，但是前提是要當(dāng)事人同意，才可以進(jìn)行調(diào)解，沒有對(duì)這些案件進(jìn)行強(qiáng)制先行調(diào)解的規(guī)定。這里的強(qiáng)制性是指程序上的強(qiáng)制性，而不是結(jié)果上的強(qiáng)制性。對(duì)于該《意見》規(guī)定的幾類案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行程序上先行調(diào)解的強(qiáng)制，讓調(diào)解前置成為一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，以達(dá)到該意見的立法目的。對(duì)調(diào)解不成的不得強(qiáng)制調(diào)解，不得強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解結(jié)果，而是將案件轉(zhuǎn)入訴訟程序去解決。

（三）賦予先行調(diào)解結(jié)果強(qiáng)制執(zhí)行的效力

先行調(diào)解的調(diào)解結(jié)果只具有民事協(xié)議的效力顯然是不妥的。先行調(diào)解的調(diào)解協(xié)議本身就是當(dāng)事人雙方在法官的主持下進(jìn)行的調(diào)解，在此過程中，法官對(duì)案件有清楚的判斷，有作出調(diào)解協(xié)議法律適用的依據(jù)，經(jīng)過了先行調(diào)解的程序，也經(jīng)過了法官對(duì)實(shí)體事項(xiàng)的確認(rèn)，該調(diào)解協(xié)議比其他調(diào)解協(xié)議的效力更高，無需在經(jīng)法院的司法確認(rèn)。同時(shí)，確定先行調(diào)解協(xié)議與判決相同的效力不僅更經(jīng)濟(jì)更便捷，還增加了先行調(diào)解的權(quán)威性，可以激勵(lì)當(dāng)事人選擇這種更便捷的糾紛解決方式，真正實(shí)現(xiàn)了糾紛的多元化解決。

（四）加強(qiáng)與訴訟的銜接機(jī)制

臺(tái)灣民事訴訟法規(guī)定：如果訴前調(diào)解不成功，法院可以依一方當(dāng)事人之申請(qǐng)，按照該案應(yīng)適用的訴訟程序，直接進(jìn)入法庭辯論階段，并將調(diào)解申請(qǐng)人申請(qǐng)調(diào)解之時(shí)視為提起訴訟之時(shí)。我國(guó)可以借鑒該規(guī)定，對(duì)于先行調(diào)解不成功的案件，可以簡(jiǎn)化立案，審前準(zhǔn)備程序，直接使案件進(jìn)入庭審程序，由法院進(jìn)行審判。

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作者簡(jiǎn)介：

賀娟娟（1996.9—）女，漢族，籍貫：陜西延安人，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，19級(jí)在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：民事訴訟法學(xué)，研究方向：民事訴訟法學(xué)。