對我國 ADR 制度完善的思考

摘要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，民事糾紛呈現(xiàn)數(shù)量激增、主體多元、矛盾多樣的特點，為了適應這一現(xiàn)狀，多元糾紛解決機制被引進并不斷發(fā)展，得到越來越多的重視。但我國的ADR 制度仍然處于不成熟的發(fā)展階段，所以健全多元糾紛解決機制有著重大的意義。本文立足于我國國情，通過對我國 ADR 制度現(xiàn)狀的分析，總結(jié)出多元糾紛解決機制的不完善之處，并提出了一些發(fā)展的建議，希望非訴在我國充分發(fā)揮更好地兼顧效率與公平的優(yōu)勢，彌補法院訴訟機制的局限性。

關鍵詞： ADR 制度;完善思考

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會矛盾呈現(xiàn)多樣化復雜化的特點， 司法機關壓力激增，法院案多人少的問題還不能有效地解決，并且并非所有民事 糾紛都可以通過訴訟方式得到完美的解決，所以在這種情況下，為了高效快速地 解決眾多的社會糾紛，維護社會穩(wěn)定，ADR 制度的引進已成必然，發(fā)展 ADR 制 度更是現(xiàn)代社會治理方式的必然選擇。

ADR 制度具有自主性、訴訟成本低、效率高、對抗性小等特點和優(yōu)勢。世界許多國家基于自身的條件、理念和文化， 建立了各自的非訴訟程序法律體系，但 ADR 也并沒有形成統(tǒng)一的模式和格局，它在每個國家所呈現(xiàn)的特性存在不同。中國多元化糾紛解決機制的建設還缺少一部具有中國特色的定位準確、職責清晰、科學規(guī)范的多元化糾紛解決機制建設法律①。因此，在我國初步建立民事糾紛多元化解機制的前提下，ADR 制度如何在我國的解決糾紛理念與西方的理念進行有效整合，還需要逐步摸索。

一、存在的問題

（一）解決糾紛的主體單一

在目前的實務當中，我國民事糾紛解決的多元化特征并不明顯，不管是哪一類型的民事糾紛，其解決都主要依賴于法院的審理和判決。當然，由法院對權利進行救濟是最具有權威性和公信力的救濟手段，這是調(diào)解、和解、仲裁制度遠不可比肩的。這其中很大一部分原因在于我國非訴訟的糾紛解決機制的不周全，人民調(diào)解缺乏的強制性，僅僅擁有合同的效力，當事人可能調(diào)解過后還要去打官司，權威不夠;而行政調(diào)解和人事仲裁帶有半行政半司法的特征，也往往不被當事人所選擇。但是，法院的審判也并不能對所有糾紛進行最妥善地解決，比如一些爭議不大的金額較小的民事糾紛，如果通過訴訟解決，整個過程十分耗費人力、精力和財力，就算勝訴，當事人也會感到得不償失;還有很多商事糾紛，訴訟耽誤大量時間造成的經(jīng)濟損失無法彌補。所以，法院不應該是唯一的解決糾紛的方式，法院在解決矛盾的過程中也會很多問題，如果不管大小和難易每個案件都運用訴訟嚴格的程序，在某種程度上也成為了拖慢糾紛解決進度的一種負擔。

（二）多元化糾紛解決機制缺乏綜合性的立法支撐

非訴訟糾紛解決機制在我國發(fā)展時間短，所以我國的非訴訟糾紛解決方式諸如和解、調(diào)解、仲裁等時至目前仍然缺乏系統(tǒng)科學的綜合性法律規(guī)范。隨著我國對 ADR 制度的重視，最高人民法院近年陸續(xù)發(fā)布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制的意見》、《關于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》、以及《最高人民法院關于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》、《最高人民法院關于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》等司法改革政策和司法解釋， 對多元化糾紛解決機制建設進行了整體系統(tǒng)的規(guī)范。立法規(guī)范雖然很多，主要為人民調(diào)解法、仲裁法、公證法、勞動爭議調(diào)解仲裁法等，但在行業(yè)調(diào)解、商事調(diào)解、行政調(diào)解領域欠缺法律規(guī)范。而且，多元化糾紛解決機制改革大多停留在政策層面，存在體系框架缺乏系統(tǒng)性、改革措施分散單薄、立法基礎薄弱等問題。并且，各個單項的法律規(guī)定無法解決糾紛解決職能部門眾多雜亂、各自的職責功能劃分不夠清晰、非訴與訴訟解紛機制之間無法協(xié)調(diào)等問題。

（三）ADR 機制體制不健全

訴訟與非訴的對接協(xié)調(diào)不夠完備。首先，我國法院調(diào)解的性質(zhì)定位不準確，我國“審調(diào)合一”的模式使得法院調(diào)解的職權性質(zhì)十分濃厚，法院調(diào)解的調(diào)解員均由法官擔任，司法調(diào)解與訴訟過度融合，容易造成法官擅自決斷的局面。其次，法院在糾紛化解中也面臨著尷尬境地，委托不出去—無法將糾紛順利委托給相關行政機關、調(diào)解組織，邀請不進來—特邀調(diào)解員較少參與法院的訴前、訴中調(diào)解。訴非銜接的建設與實施需要司法機關、各級行政機關、各類調(diào)解組織的協(xié)同配合，才能達到調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決機制與訴訟之間的有機銜接、相互協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。

其次，各個非訴糾紛解決方式之間不協(xié)調(diào)。調(diào)解、仲裁、和解等各種非訴糾紛解決方式之間各自為政，沒有統(tǒng)一立法，出現(xiàn)一些不和諧的情況。由于制度設計上的問題，導致非訴解決方式內(nèi)部之間有一些相互抵觸的情況。比如在實踐中，調(diào)解的類型有很多，有消費者協(xié)會的調(diào)解、行政機關的調(diào)解、法律服務機構(gòu)的調(diào)解等，但法律并沒有明確規(guī)定什么類型的糾紛究竟適用哪種調(diào)解方式，導致這些調(diào)解方式在實際操作中容易發(fā)生混同。此外，各地方對于一些非訴機制的規(guī)定也不盡相同，當跨地域的糾紛發(fā)生時，糾紛解決人員不知道該依據(jù)哪個規(guī)定作為解決糾紛的依據(jù)。

（四）傳統(tǒng)的糾紛化解理念深入人心

我國是職權主義國家，職權主義模式的根深蒂固，導致很多學者認為糾紛解決本就是司法權的管理范圍，非訴糾紛解決機制的推動和調(diào)解的廣泛運用會沖淡司法權的核心地位;相關主體也缺乏相應的非訴訟解決糾紛意識，一些對社會糾紛解決有相應職責的行政機關各自為政，其往往認為解決矛盾是法院或其他機關的事情而不是自己的分內(nèi)之責，從而互相推諉責任，這些都導致了非訴訟解紛方式的不充分不完善發(fā)展。

并且我國非訴就糾紛解決法規(guī)大部分屬于為以法院、訴訟和法院利益為中心的規(guī)范模式，當事人在糾紛解決中的利益處于次要地位，民間社會力量的糾紛解決積極性和創(chuàng)新性較也很難調(diào)動。所以，一些借鑒西方國家改革創(chuàng)新的做法因受制于現(xiàn)實局限，無法落到實處，從而難以切實發(fā)揮作用。

二、完善建議

（一）ADR制度法制化

面對紛繁復雜又具體而微的社會糾紛案件，非訴糾紛解決方式的規(guī)定基本以《民事訴訟法》為大體框架，輔之以最高人民法院的相關司法解釋、指導意見，這些規(guī)定總括性較強，缺少可操作性，大多依靠各地實踐經(jīng)驗的總結(jié)。由于相關立法不夠細化，缺乏實質(zhì)性的立法效果，導致當下時代的具體糾紛案件法律問題缺乏切實可行的法律依據(jù)。

所以，制定專門的 ADR 法，構(gòu)建司法 ADR 的法律基礎可以有助于我們宏觀把握 ADR 的定位、功能與發(fā)展方向，明確了司法機關及其他解糾機關的相關責任，為紛繁的司法實踐提供明確的法律依據(jù)。所以，針對 ADR 立法缺失的現(xiàn)狀，要重視 ADR 立法的整體性，分階段推進立法，運用法律穩(wěn)定性、統(tǒng)一性的優(yōu)點來促進多元化糾紛解決機制在我國的穩(wěn)步發(fā)展。

（二）完善ADR 機制體制

首先，完善非訴與訴訟機制之間銜接對接。訴非銜接是多元化糾紛解決機制中的重要環(huán)節(jié)，對整個多元化糾紛解決機制的運行起到樞紐作用。首先，可以將可以規(guī)定一些類型的案件非訴前置化，同時還可以規(guī)定庭外和解程序，調(diào)動各方力量化解糾紛。

其次，各個糾紛解決方式相融合相協(xié)調(diào)，也就是加強非訴解決機制的內(nèi)部銜接。簡潔而完善的程序是提高效率比的最優(yōu)解?？梢愿鶕?jù)糾紛的類型，從立法和制度層面對解決糾紛的工作進行規(guī)定細化，從而合理分流糾紛解決任務，緩解某一部分壓力過大的現(xiàn)狀。并且，可以針對糾紛特點設定相應的化解程序，針對案件的案由和矛盾化解階段的不同特點，適用不同的化解機制和調(diào)解程序，從而更加高效快速地解決糾紛。

（三）提高法律專業(yè)素質(zhì) 調(diào)動閑置法律資源

首先，要提高解決糾紛主體的專業(yè)素質(zhì)，提高人民對非訴糾紛解決方式的信任。例如人民調(diào)解員要有科學有效的準入、培訓、考評、懲戒機制，加強調(diào)解員隊伍建設，提高調(diào)解質(zhì)量和效率。調(diào)解組織由行業(yè)內(nèi)熟知專業(yè)知識的專家和律師、組成，使得調(diào)解組織專業(yè)化。還要加強社區(qū)、村委會的人民調(diào)解員的整體素質(zhì)，提高他們的法律知識，同時發(fā)揮出他們親近民眾的優(yōu)勢。

其次，要調(diào)動閑置的司法資源比如閑置的專業(yè)法律人員，緩解資源不足帶來的司法壓力和社會壓力。例如，在ADR 體系中，法院附帶仲裁是糾紛化解機制中重要的組成部分，實務中，各州法院仲裁員的人選是從高威信律師和退休法官的名冊中篩選出的，這樣的人員安排方式既能依附于當事人所看重的法院權威，又能不占用現(xiàn)職的司法資源。

（四）更新糾紛化解理念

在當今社會，我們必須認識到單一的訴訟解決方式已經(jīng)跟不上社會的發(fā)展，我們必須樹立多元化解糾紛的理念，健全多元化糾紛解決機制以適應我國的現(xiàn)實情況。首先，隨著立法的進一步推進完善，社會也要大力倡導多元糾紛解決理念，讓民眾知曉我們?yōu)槠浼m紛的解決提供了多種多樣的方法，要根據(jù)糾紛的類型和實際情況選擇最適合的糾紛解決方式，而不是盲目只會選擇訴訟;其次，在尊重當事人意思自治的前提下，接受法律問訊和提供法律服務時更多地建議當事人采用非訴方式解決糾紛。使得立法者和民眾都從心底接受非訴糾紛解決機制，從而不斷提高非訴糾紛解決方式的利用率，降低雙方解糾的成本。

我國處于社會的轉(zhuǎn)型階段，糾紛處理的方式要不斷適應利益分配格局的不斷變化，針對新型民事糾紛的多樣化，發(fā)展 ADR 制度具有重要意義。我們要立足于我國現(xiàn)狀，同時借鑒域外可采用的成功經(jīng)驗，努力健全多元糾紛解決機制，運用ADR 制度解決我國現(xiàn)有的糾紛解決存在的矛盾和問題，從而使得非訴糾紛解決機制發(fā)揮更大優(yōu)勢。

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作者簡介：

劉詩睿（1998.1–），女，漢族，籍貫陜西渭南人，西北政法大學民商法學院，19級在讀研究生、碩士學位，專業(yè)：民事訴訟法。