安置房建設(shè)動(dòng)因及建設(shè)模式分析

吳渝玲

【摘 ? ?要】隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各地城市都在大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在這個(gè)過(guò)程中，拆遷安置工作是一項(xiàng)重要而又困難的工作。為了保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利推進(jìn)，目前許多城市推行安置房建設(shè)工程以維護(hù)相關(guān)失地農(nóng)民的切身利益。安置房是指由政府負(fù)責(zé)提供給政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的被拆遷人的房屋。而與拆遷安置房的建設(shè)相對(duì)比，其建成之后的運(yùn)營(yíng)管理更顯重要。因?yàn)?，安置房的建設(shè)期只有2-3年時(shí)間，但是居住運(yùn)營(yíng)期卻高達(dá)50年，且與普通商品房相比，安置房具有較大的不同，其居民主要是由失地農(nóng)民以及部分棚戶區(qū)改造被拆遷原居民組成。建設(shè)好安置房，并服務(wù)好這部分居民，已成為我國(guó)快速城市化進(jìn)程中面臨的重要課題。

【關(guān)鍵詞】安置房 ?農(nóng)村 ?城鎮(zhèn)化建設(shè) ?政府

中圖分類號(hào)：G4 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2020.20.172

在我國(guó)各地城市大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，拆遷安置工作是一項(xiàng)重要而又困難的工作，重要是因?yàn)樗枪こ探ㄔO(shè)的前提條件，困難是因?yàn)樘幚聿划?dāng)容易引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題和矛盾。為了保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利推進(jìn)，目前許多城市推行安置房建設(shè)工程以維護(hù)相關(guān)失地農(nóng)民的切身利益。安置房是指由政府負(fù)責(zé)提供給政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的被拆遷人的房屋。目前，安置房建設(shè)用地主要以劃撥供應(yīng)為主，其建設(shè)和分配由拆遷主管部門(mén)統(tǒng)一管理，項(xiàng)目外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用由政府承擔(dān)。

一、安置房建設(shè)概述

所謂安置房，是指因城市規(guī)劃、城市建設(shè)以及土地開(kāi)發(fā)等原因進(jìn)行拆遷、安置給被拆遷人或承租人居住使用的房屋。因?yàn)槠浒仓脤?duì)象是特定的動(dòng)遷安置戶，該類房屋買賣除法律、法規(guī)的規(guī)范之外，還要受當(dāng)?shù)卣胤秸叩募s束，所以和一般商品房交易有很大的不同。安置房一般分為兩類：一類是因?yàn)橹卮笫姓こ探ㄔO(shè)動(dòng)遷居民而建造的配套商品房或配購(gòu)的中低價(jià)商品房。按照有關(guān)方面規(guī)定，被安置人獲得這種配置商品房，房屋產(chǎn)權(quán)屬于個(gè)人所有，但在取得所有權(quán)5年內(nèi)不能上市交易;另一類是因房產(chǎn)開(kāi)發(fā)等因素而動(dòng)拆遷，安置或代為被安置人購(gòu)買中低價(jià)位商品房（與市場(chǎng)價(jià)比較而言）。該類商品房和一般商品房相比，幾乎沒(méi)有什么區(qū)別，屬于被安置人的私有財(cái)產(chǎn)，沒(méi)有轉(zhuǎn)讓限制，即可以自由上市。

多地安置房建設(shè)舍棄收購(gòu)企業(yè)已建成的房源的模式，實(shí)行項(xiàng)目代建制。項(xiàng)目代建制指通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。具體來(lái)說(shuō)，代建制就是政府選擇有資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為項(xiàng)目建設(shè)期主體，運(yùn)用專業(yè)化項(xiàng)目管理手段，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的項(xiàng)目組織管理模式，以促使政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”職能的分離，并借助機(jī)制、法律、市場(chǎng)三因素對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行預(yù)算硬約束，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。具體實(shí)施中，各地的做法和效果不太一樣。一些地區(qū)主要采用工程項(xiàng)目管理模式;還有一些地區(qū)則主要采用工程總承包模式;代建模式還包括代開(kāi)發(fā)回購(gòu)模式等。

二、安置房建設(shè)動(dòng)因分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民的生活條件取得了較好的改善。但是，還有一些地方村莊較為分散、數(shù)量較多，在一定程度上影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。針對(duì)這種問(wèn)題，以往多采取規(guī)劃的方式將幾個(gè)村莊并列為一個(gè)大的行政機(jī)構(gòu)管理，但是這種做法并沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上改變?cè)写迩f的占地面積。

這種情況的出現(xiàn)嚴(yán)重浪費(fèi)了農(nóng)村建設(shè)用地，土地利用效率較為低下。特別是在很多地區(qū)，農(nóng)村居住房屋以單層住宅為主，且都有較大的院落。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢、人民生活水平總體不高的情況下，這種建設(shè)模式在一定程度上滿足了農(nóng)村房屋建設(shè)需求。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展如此迅速的今天，這種做法則存在浪費(fèi)農(nóng)村建設(shè)用地的問(wèn)題。為改變這一浪費(fèi)土地的狀況，需要在城鎮(zhèn)上建造房屋，將農(nóng)民最大限度地集中到城鎮(zhèn)中來(lái)。通過(guò)對(duì)村莊建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃和整理，改變農(nóng)民分散居住的方式，向集中安置居住方式發(fā)展，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整和布局的優(yōu)化，形成用地布局的集中和土地的集約利用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，尤其是近年來(lái)新農(nóng)村建設(shè)的深入，目前村莊合并向小城鎮(zhèn)集中居住是發(fā)展趨勢(shì)。

在這種情況下，大量的安置房小區(qū)在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一規(guī)劃下建設(shè)變得不足為奇。不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率大大提高;交通發(fā)展、工業(yè)化的推進(jìn)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高減少了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)勞動(dòng)力的需求，同時(shí)增加了食物的總產(chǎn)量;交通的發(fā)展使得富余食物可以及時(shí)運(yùn)送給城市居民;工業(yè)化則通過(guò)吸收大量的勞動(dòng)力來(lái)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大。由此看出，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是安置區(qū)建設(shè)的主要?jiǎng)右颉?/p>

以重慶為例，直轄至今的20余年間，重慶市城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，且隨著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)土地的需求量持續(xù)上升。近年來(lái)，重慶市城市建成區(qū)面積以較快的速度逐年遞增。城市向外拓展帶來(lái)農(nóng)村土地的征用，而城市邊緣和城郊農(nóng)村是受城市化作用最強(qiáng)烈的區(qū)域，在這些區(qū)域，通過(guò)土地征用，將農(nóng)村村莊的建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，從而提高土地效益，已成為一種被普遍采用的土地轉(zhuǎn)換形式。一方面滿足了城市建設(shè)對(duì)土地的需求，另一方面土地被征用后，將村莊整體搬遷至城鎮(zhèn)，是促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要途徑。因此，安置區(qū)的建設(shè)也被地方政府用作推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方式之一。

三、安置房建設(shè)模式分析

據(jù)作者調(diào)查顯示，各地政府在城市化進(jìn)程中，不可避免地會(huì)遇到安置房的建設(shè)問(wèn)題。而各地政府在安置房建設(shè)方面面臨最大的難題主要有兩點(diǎn)，其一是選擇在什么地方建？其二是由誰(shuí)來(lái)建？對(duì)于第一點(diǎn)，應(yīng)用較多的主要有兩種方式，其一是將安置房的建設(shè)作為建設(shè)部廣泛要求的保障性住房的一部分，由政府主管部門(mén)統(tǒng)籌安排，被征地或拆遷居民需要離開(kāi)原住地，前往集中安置區(qū)重新開(kāi)始新的生活;其二是在拆遷當(dāng)?shù)刂苯咏ㄔO(shè)安置房，原居民不需要背井離鄉(xiāng)。具體建設(shè)模式如下：

（一）收購(gòu)

即企業(yè)建設(shè)，政府收購(gòu)。市政府對(duì)安置房統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一配售、統(tǒng)一管理。由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位按基建程序辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)，組織實(shí)施。開(kāi)發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照安置房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)施工。安置房實(shí)行先定價(jià)后收購(gòu)。安置房收購(gòu)按經(jīng)濟(jì)適用房基準(zhǔn)價(jià)和審核價(jià)兩種計(jì)價(jià)方式實(shí)行，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況選擇一種計(jì)價(jià)方式確定收購(gòu)價(jià)后一次性包干。安置房收購(gòu)價(jià)按審核價(jià)實(shí)行的，由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位根據(jù)批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)施工范圍和相關(guān)計(jì)價(jià)規(guī)定，編制工程預(yù)算書(shū)及各項(xiàng)費(fèi)用材料報(bào)送市財(cái)政局和物價(jià)局審核批準(zhǔn)，并按審核價(jià)包干。為有效控制工程成本，保護(hù)被安置人的合法權(quán)益，對(duì)實(shí)行審核價(jià)的安置房收購(gòu)價(jià)格實(shí)行最高控制價(jià)。如果審核后的安置房平均單價(jià)超出最高控制單價(jià)的，按最高控制單價(jià)收購(gòu)，超出部分由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位自行承擔(dān)。安置房收購(gòu)價(jià)由開(kāi)發(fā)成本、租金和利潤(rùn)三部分構(gòu)成。

（二）委托代建

代建模式的主要步驟：

1.政府部門(mén)公布擬建工程基本情況，包括質(zhì)量與工期要求、代建商管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)投標(biāo)人各方面的資質(zhì)要求;

2.根據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)，采取公開(kāi)招標(biāo)方式，確定入圍投標(biāo)人;

3.按約定的評(píng)標(biāo)方式，得分最高者為中標(biāo)人;

4.中標(biāo)人即代建商與政府部門(mén)簽訂代建合同，組織開(kāi)展勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等工作;

5.代建商在工程竣工且物業(yè)公司進(jìn)駐后，將代建工程移交給委托部門(mén)，即相關(guān)政府部門(mén);

6.政府按合同約定支付進(jìn)度款，并按照代建商的中標(biāo)管理費(fèi)率支付管理費(fèi)。委托代建是較新型的模式，目前被較多采用。

委托代建，也稱代建回購(gòu)模式。具體說(shuō)，是指在政府完成土地整理后，由相應(yīng)資質(zhì)的開(kāi)發(fā)商代理建設(shè)開(kāi)發(fā)并收取適度酬金（管理費(fèi)）的安置模式。安置房建設(shè)實(shí)行項(xiàng)目代建制，由項(xiàng)目業(yè)主即市住宅辦或各區(qū)安置房管理部門(mén)，通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo)的方式，確定國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)作為代建單位，代建費(fèi)按市財(cái)政性投融資項(xiàng)目建設(shè)管理的有關(guān)規(guī)定計(jì)取。安置房建設(shè)資金來(lái)源包括項(xiàng)目業(yè)主授權(quán)代建單位融資、售房收入、財(cái)政撥款等。市住宅辦和市財(cái)政局建立安置房共管賬戶，實(shí)行專戶共同管理，資金專項(xiàng)用于安置房項(xiàng)目建設(shè)。這種模式在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，一切事宜由代建商總代理，包括計(jì)劃立項(xiàng)、規(guī)劃許可、建筑審批等，其造價(jià)經(jīng)審計(jì)后據(jù)實(shí)報(bào)銷，相當(dāng)于EPC承包模式（建設(shè)工程項(xiàng)目總承包模式的一種），即“設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工項(xiàng)目”總承包模式。

四、小結(jié)

加快安置房建設(shè)，實(shí)踐中我們面臨著許多需要進(jìn)一步破解的難題。比如項(xiàng)目用地如何落實(shí)？這是加快拆遷安置房建設(shè)的先決條件，涉及用地指標(biāo)落實(shí)、資金平衡、配套建設(shè)等諸多方面。在用地指標(biāo)極為緊缺的今天，政府該如何在拆遷戶民生考慮和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展間進(jìn)行權(quán)衡。項(xiàng)目資金如何籌措？拆遷安置房往往是系統(tǒng)性工程項(xiàng)目，資金需求龐大，僅靠財(cái)政單一途徑投入顯然無(wú)法滿足，必須另辟路徑;城市居民拆遷安置房和農(nóng)村居民（如城中村）拆遷安置房可否有不同的籌資模式？如何讓拆遷戶真正享受到城市化、享受到發(fā)展帶來(lái)的成果和實(shí)惠？這些問(wèn)題的有效解決是實(shí)現(xiàn)高效、和諧的回遷安置的前提條件，加快安置房建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要舉措?！净痦?xiàng)目：重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院2018年度人文社科研究項(xiàng)目“安置房居民滿意度評(píng)價(jià)研究——以重慶永川區(qū)為例”（課題編號(hào)：K201819）階段研究成果】

參考文獻(xiàn)

[1]郝一煒.居民對(duì)拆遷安置房滿意度的調(diào)查研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2008（1）：247.

[2]李勁樺.郴州市村民安置房建設(shè)模式研究[D].重慶師范大學(xué)，2013.

[3]何立華，楊崇琪.城市居民住房滿意度及其影響因素[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011（2）：43-51.

[4]康燁.安置房居民滿意度評(píng)價(jià)研究[D].重慶交通大學(xué)，2014.73.

[5]耿媛元.居住區(qū)居住滿意度的評(píng)價(jià)及方法[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1999（4）：79-85.