探討生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法管理體制的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

摘要：整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革擬組建的五支執(zhí)法隊(duì)伍之一，是改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的重要內(nèi)容，是貫徹落實(shí)放管服改革精神和深化行政執(zhí)法體制改革的重要舉措，對(duì)于加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革，涉及多個(gè)生態(tài)環(huán)境要素、多個(gè)行政管理層級(jí)、多個(gè)行政主管部門，領(lǐng)域廣泛、關(guān)系復(fù)雜、任務(wù)繁重，受到各方關(guān)注。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;保護(hù);綜合執(zhí)法;管理體制;現(xiàn)狀;挑戰(zhàn);思考

“十三五”是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)環(huán)境目標(biāo)的最后機(jī)會(huì)。在此時(shí)期，中國(guó)生態(tài)環(huán)境存在以下幾大風(fēng)險(xiǎn)：環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，人群健康風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)域平衡風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際影響風(fēng)險(xiǎn)。為了從根本上扭轉(zhuǎn)忽視環(huán)保的社會(huì)主流認(rèn)識(shí)，建議將“日益增加的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的壓力與我國(guó)有限和脆弱的生態(tài)環(huán)境承載力之間的矛盾”也作為我國(guó)社會(huì)主要矛盾。

一、生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制現(xiàn)狀

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭小皦K塊管理”（部門間實(shí)行統(tǒng)管與分管）和“屬地管理”（不同層級(jí)實(shí)行分級(jí)管理）相結(jié)合的體制。橫向上，環(huán)境保護(hù)法第十條規(guī)定，縣級(jí)以上的環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)保工作“實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，有關(guān)部門對(duì)“資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理”，同級(jí)部門間屬于統(tǒng)管與分管的關(guān)系。縱向上，環(huán)境保護(hù)法第六條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，系統(tǒng)內(nèi)不同層級(jí)實(shí)行分級(jí)管理。行政執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境行政管理的一部分，也屬于這一體。

（一）積極推進(jìn)執(zhí)法體制改革

如何改革生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制，黨的十八屆三中全會(huì)提出獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法;黨的十八屆四中全會(huì)提出重點(diǎn)在資源環(huán)境等領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法;黨的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂真管理制度。2018年，中央再次提出綜合執(zhí)法改革，這為執(zhí)法體制提出了兩個(gè)層次的改革路徑?？v向上，實(shí)行省以下垂直管理改革。橫向上，實(shí)行綜合執(zhí)法改革。通過(guò)垂直管理和綜合執(zhí)法，執(zhí)法面臨的問(wèn)題可以在更高層面上、更大區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)解決，生態(tài)環(huán)境部門的協(xié)調(diào)能力得到加強(qiáng)。

（二）探索執(zhí)法新機(jī)制新模式

為解決上述問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部門通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法力度、完善機(jī)制措施，進(jìn)行了積極探索一是執(zhí)法力度顯著提升。二是探索異地交叉執(zhí)法和區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法模式。三是基層執(zhí)法能力和水平明顯改善。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）如何確定綜合執(zhí)法的范圍

如何理解生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法這一概念，是改革的基礎(chǔ)，但目前尚缺乏規(guī)范的定義。《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求“整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法”。所以，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法應(yīng)該包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩個(gè)方面。目前主要問(wèn)題是生態(tài)保護(hù)執(zhí)法的領(lǐng)域范圍并不具體。從各地各部門綜合執(zhí)法改革實(shí)踐來(lái)看，模式選擇與執(zhí)法范圍密切相關(guān)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革也不例外，具體采取哪種模式應(yīng)在明確執(zhí)法范圍的基礎(chǔ)上確定。

（二）如何劃定部門間執(zhí)法邊界

部門間執(zhí)法職責(zé)，劃定邊界，解決多頭重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題。一是執(zhí)法事項(xiàng)和執(zhí)法主體分散，整合難度較大。二是生態(tài)保護(hù)與資源保護(hù)邊界模糊。例如土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等領(lǐng)域的保護(hù)，既有生態(tài)屬性、自然屬性，也有資源屬性、經(jīng)濟(jì)屬性。自然資源部設(shè)有執(zhí)法局，負(fù)責(zé)查處自然資源違法案件。

生態(tài)環(huán)境部也設(shè)有執(zhí)法局，負(fù)責(zé)查處重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)違法案件。三是監(jiān)督管理與監(jiān)督執(zhí)法，各方理解不一。

（三）如何完善執(zhí)法法制保障體系

完善法律、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法規(guī)范等基礎(chǔ)性工作應(yīng)納入議事日程。一是立法修法急需提卜議事日程。生態(tài)保護(hù)沒(méi)有系統(tǒng)性的專門立法。二是生態(tài)保護(hù)執(zhí)法缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)。在污染防治執(zhí)法方面，己有20多部法律法規(guī)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)兩大類標(biāo)準(zhǔn)體系，共1000多項(xiàng)，量化標(biāo)準(zhǔn)非常清晰。在生態(tài)保護(hù)執(zhí)法方面，相關(guān)部門在各自領(lǐng)域建立了標(biāo)準(zhǔn)體系。然而，生態(tài)環(huán)境涵蓋領(lǐng)域眾多，如何建立綜合的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，如何界定哪些生態(tài)破壞行為會(huì)導(dǎo)致生態(tài)惡化，如何把握?qǐng)?zhí)法尺度，還需要大量的研究。三是綜合執(zhí)法面臨合法性問(wèn)題。這是綜合執(zhí)法改革面臨的普遍性問(wèn)題，如執(zhí)法人員身份不統(tǒng)一等。另外，由于實(shí)行垂直管理，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局的派出機(jī)構(gòu)如何行使執(zhí)法權(quán)等也是個(gè)問(wèn)題。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的思考

生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，關(guān)系到生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任是否落實(shí)，關(guān)系到最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度是否落地，對(duì)構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的生態(tài)環(huán)境治理體系具有基礎(chǔ)性作用。

（一）妥善處理貫徹中央精神與結(jié)合地方實(shí)際的關(guān)系

維護(hù)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，與地方機(jī)構(gòu)改革、放管服改革、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革有機(jī)銜接。二是妥善處理系統(tǒng)改革與聚焦重點(diǎn)的關(guān)系。突出多頭多層重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題這一重點(diǎn)，突出執(zhí)法辦案定位，剝離與執(zhí)法不相關(guān)的職能，加大整合力度，精簡(jiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量。三是妥善處理銳意改革與科學(xué)論證的關(guān)系。充分論證整合執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍的必要性、合理性、可操作性，確保改革思路清晰、方向明確。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)任務(wù)

一是優(yōu)化綜合執(zhí)法職責(zé)整合范圍。有統(tǒng)有分，減少“九龍治水”問(wèn)題。在“統(tǒng)”方面，整合較為分散的生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé);在“分”方面，充分發(fā)揮交通、農(nóng)業(yè)、城市管理等其他綜合執(zhí)法隊(duì)伍的作用。二是規(guī)范設(shè)置各層級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍機(jī)構(gòu)、職責(zé)。與事業(yè)單位分類改革相協(xié)調(diào)，規(guī)范設(shè)立各級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，明確省、市、縣三級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍的事權(quán)劃分方案，市、縣兩級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍要避免職責(zé)交叉，嚴(yán)格控制多層重復(fù)執(zhí)法。三是合理劃轉(zhuǎn)執(zhí)法隊(duì)伍和人員。按照“編隨事走、人隨編走”原則，適當(dāng)劃轉(zhuǎn)人員。合理確定劃轉(zhuǎn)方式和范圍，確保職責(zé)與人員相匹配。

（三）及時(shí)制定配套招施

一是完善法制體系。建構(gòu)適應(yīng)生態(tài)文明體制改革需要的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，由中央統(tǒng)一規(guī)范綜合執(zhí)法隊(duì)伍身份編制，確保綜合執(zhí)法有法可依。二是完善制度保障。搭建解決重大環(huán)保問(wèn)題的協(xié)調(diào)溝通平臺(tái)，完善形式上的統(tǒng)一監(jiān)管職能，制定發(fā)布生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，確保條塊結(jié)合、各負(fù)其責(zé)、順暢高效。三是規(guī)范執(zhí)法行為。健全規(guī)范執(zhí)法、監(jiān)督問(wèn)責(zé)相關(guān)制度，清理規(guī)范執(zhí)法事項(xiàng)和程序，創(chuàng)新執(zhí)法方式，減少執(zhí)法擾民，確保執(zhí)法科學(xué)性、合理性、程序性。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)有限資源壓力、環(huán)境污染與破壞嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)趨于惡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，學(xué)會(huì)與自然和諧共處，樹(shù)立順應(yīng)自然、尊重自然的生態(tài)理念，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境部門是生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法工作的責(zé)任主體，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是生態(tài)環(huán)境部門的一部分，以同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的名義執(zhí)法，統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能。完善健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制。

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作者簡(jiǎn)介：丁愛(ài)麗（1972-），女，身份證號(hào)：412821197209140246，研究方向：環(huán)境科學(xué)。