轉型時期中國社會風險治理對策研究

朱華平 張達孝

摘要：論文從公共管理學科視角，梳理了中國當前社會風險的來源及其表征，解析了中國當前社會矛盾的形式及其結構，探討了中國當前社會風險治理的制度安排。論文認為，中國當前社會面臨現代化和現代性多維疊加的社會風險，主要表現為社會價值沖突、社會結構失衡、社會關系失調和社會沖突增生;中國當前社會矛盾主要表現為暴力群體性事件、利益沖突維權事件、集體性敵視現象和普遍的社會抱怨四種形式，這種形式的結構類似“冰山模型”，暴力群體性事件和利益沖突維權事件處于冰上模型上部，集體性敵視現象和普遍的社會抱怨處于冰山下部，而且這四種不同形式的社會矛盾之間可以相互轉化，這種矛盾轉化存在極大的社會風險。論文建議，建立和健全應急管理制度，防范暴力群體性事件，調解具體利益沖突;建立和健全社會整合制度，防范社會排斥風險，降低集體性敵視;建立和健全政治參與制度，防范政治冷暴力風險，減少社會抱怨。

關鍵詞：現代化轉型;社會風險;特征;形式;防控

目前，中國已然進入社會風險高發(fā)的轉型時期。不同的學科視野關于社會風險的實質及其治理對策的認識不盡一致。政治學科的話語體系認為，社會風險主要源于敵對勢力，表現為政權合法性和制度優(yōu)越性與否，治理途徑依靠政治斗爭;經濟學科的話語體系認為，社會風險主要源于落后的生產力帶來的物質文明不發(fā)達，治理途徑依靠經濟發(fā)展;倫理學科的話語體系認為，社會風險主要表現為信仰缺失、道德滑坡，治理途徑依靠道德教化。本研究試圖從公共管理學科視角，認識社會風險的本質及其表征，探討中國轉型時期社會風險治理的制度安排。

一、中國當前社會風險的來源及其表征

一般意義上而言，社會風險源于社會的變遷與轉型。20世紀60年代，美國當代政治學家亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》著作中明確指出，在傳統(tǒng)社會向現代社會轉型的現代化過程中，很容易出現社會動蕩，并斷言“現代性意味著穩(wěn)定，現代化意味著動蕩”。后續(xù)研究者在此基礎上進行實證研究，并提出了“人均GDP達1000美元以后將進入社會風險高發(fā)期”以及“警惕中等收入陷阱”等看法。20世紀80年代，貝克、吉登斯等著名的社會風險理論家認為，現代性雖然在某些領域降低了原有的社會風險，但是，同時極有可能引致前所未有或全然不知的社會風險。

（一）中國當前社會風險的來源

目前，中國正處于現代化建設最為關鍵的社會轉型期。在全球化、市場化、信息化的現代化發(fā)展浪潮中，中國社會既存在亨廷頓所界定的現代化中的風險和動蕩，又存在貝克、吉登斯所定義的風險社會的風險。簡言之，現代化和現代性是引致社會風險爆發(fā)的重要來源，而且現代化和現代性帶來的社會風險具有多維疊加性?，F代化進程帶來的社會風險隨著改革突破深水區(qū)，全面實現小康社會的建設目標而逐漸減弱，但是，現代性所引致的前所未有的或全然不知的社會風險必然隨著社會轉型逐步凸顯。我們黨和國家對當前中國社會面臨的社會風險認識非常理性，在黨的文件和政府工作報告中明確指出，“當前我國正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期”。特別是在2015年中國共產黨十八屆五中全會公報中明確指出，“我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風險隱患增多的嚴峻挑戰(zhàn)”。這為我們清醒認識當前中國社會轉型時期面臨的社會風險給出了準確的判斷。

（二）中國當前社會風險的表征

一是社會價值沖突。社會價值多元，目標難以統(tǒng)一，很難協(xié)調互補，必然導致價值沖突。政府與社會之間、政府與公眾之間、政府與市場之間、政府與企業(yè)之間以及以政府為核心的社會組織之間存在多元價值，目標統(tǒng)一難度很大，形成協(xié)調互補的格局十分團難，行動目標的一致性的缺乏必然導致具體行動很難協(xié)調互補，價值沖突必然難以避免。

二是社會結構失衡。社會結構失衡既表現為社會結構要素比例失調，又表現為社會結構要素組合失序。具體而言，社會結構要素比例失調主要表現為，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間以及行業(yè)之間發(fā)展失衡，經濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境之間關系失調，人口比例和分配比例等失當。社會結構要素組合失序主要表現為，勞資矛盾、征地拆遷、執(zhí)法糾紛等社會矛盾沖突不斷，甚至引起大規(guī)模的群體性事件。

三是社會關系失調。社會關系狀態(tài)是社會結構的外在表現，社會結構的失衡直接導致社會關系的失調。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間以及行業(yè)之間發(fā)展失衡，直接導致城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間以及行業(yè)之間關系緊張;經濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境之間關系失調，直接導致經濟發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境之間關系畸形;人口比例和分配比例等失當等直接導致勞動關系失控。勞資矛盾、征地拆遷、執(zhí)法糾紛等社會矛盾沖突不斷，甚至引起大規(guī)模的群體性事件，直接導致各種社會關系全面緊張。

四是社會沖突增生。社會關系失調必然加劇社會沖突。社會沖突增生是社會關系失調的必然結果，社會關系失調必然加劇社會矛盾沖突。多元社會價值沖突、社會要素結構失衡、社會關系狀態(tài)緊張是社會沖突增生的社會根源。正處于社會轉型關鍵時期的中國在現代化建設過程中，多元社會價值沖突不可避免，社會要素結構失衡是一種常態(tài)，社會關系狀態(tài)緊張時有發(fā)生，因此，社會沖突增生的風險極大。

二、中國當前社會矛盾的形式及其結構

社會風險的積累和演化，必然加劇社會矛盾，危害社會穩(wěn)定。因此，化解社會矛盾就成為當前中國社會風險治理的首要任務。正確應對社會風險，有效化解社會矛盾，必須正確認識社會矛盾的形式及其結構。長期以來，學界簡單地將社會矛盾“泛化”為社會上存在的一切入與人之間的矛盾，認為只有因社會結構缺陷、社會分配不公、社會關系不順、社會目標偏差、社會政策失誤等導致的人與人之間，特別是階層與階層之間、群體與群體之間的矛盾，才能稱得上是社會矛盾。

本研究依據社會矛盾的激烈程度和數量規(guī)模，將當前中國的社會矛盾歸納為四種形式：一是暴力群體性事件。暴力群體性事件（含極端個體行為）即“泄憤”事件，數量最少，但對抗性最強、破壞力最大。二是利益沖突維權事件。利益沖突即“維權”事件，數量較多，但參與者行為有不同程度的自律，尚屬可調可控。三是集體性敵視現象。集體性敵視現象，數量很多，但停留于內在的心理層面和外在的語言文字，一般不訴諸行動。四是普遍性社會抱怨。普遍性的社會不滿，數量最多，主要表現為相對剝奪感，強度最為平緩。按照管理學的“冰山模型”解釋，暴力群體性事件、具體利益沖突作為“冰山”的上部，是外顯的，容易被認知;集體性敵視、普遍的社會抱怨作為“冰山”的下部，是內潛的，容易被忽視;但“冰山”的下部更具決定作用。這不僅體現在數量規(guī)模上，也體現在對立性質上，普遍的社會抱怨、集體性敵視這兩個層面上的要素內在地決定了具體利益沖突或暴力群體性事件的基本特征。在這個“冰山結構”中，各種形式的社會矛盾可以相互轉化，既可以自下而上轉化，也可以自上而下轉化，而且轉化并非嚴格依次進行，完全可以跨越式躍遷。

三、中國當前社會風險治理的制度安排

任何社會都有風險，風險并不可怕，可怕的是對風險茫然無知或麻痹大意;任何社會都有矛盾，矛盾也不可怕，可怕的是不僅不解決反而激化矛盾。從公共管理學科視角考察，有效防范社會風險、成功化解社會矛盾，必須依賴良好的制度安排。依據社會矛盾的不同形式及其結構，可以建立和健全社會風險治理的制度體系。歸納起來，首先應該建立和健全三種制度：一是應急管理制度;二是社會整合制度;三是政治參與制度。

（一）建立和健全應急管理制度，防范暴力群體性事件，調解具體利益沖突

暴力群體性事件和具體利益沖突二者都具有外顯性，而且對抗性強，屬于公共突發(fā)事件范疇。按照十八大關于“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合的社會管理機制”的剛性要求，首先加強以下幾個方面的制度建設。

一是事中的應急處置制度建設。具體而言，應該嚴格區(qū)分暴力群體性事件（含極端個體行為）和具體利益沖突，對前者堅決實施“剛性”“強力”維穩(wěn)，對后者則采用調處、溝通、談判、協(xié)商的辦法，建立和健全包含訴求表達機制、利益協(xié)調機制、矛盾調處機制和黨政主導群眾維權機制等方面制度體系。

二是事后的社會矛盾化解制度建設。應急處置只能控制事態(tài)不致惡化，卻不能真正解決問題，解決問題需要依靠訴訟、調解、信訪、仲裁與行政復議等構成的“組合拳”。如果政府相關部門態(tài)度認真負責而非敷衍了事，所運用的“組合拳”靈敏、高效、有針對性和互補性，則可以將大量的具體利益沖突吸納在制度之內，既減少具體利益沖突向暴力群體性事件的轉化，也減少同類群體性事件的反復發(fā)生。

三是事先的社會穩(wěn)定風險評估制度建設。相對于事中應急處置和事后矛盾化解，源頭風險治理往往事半功倍。源頭治理的當務之急就是做實做好重大政策決策和重大項目審批前的社會穩(wěn)定風險評估。如果社會穩(wěn)定風險評估的制度是嚴肅、高效的，相應的決策與執(zhí)行是適當、有備的，則可以大幅減少因政策與項目決策問題而引發(fā)的具體利益沖突。

（二）建立和健全社會整合制度，防范社會排斥風險，降低集體性敵視

產生社會排斥的原因是市場競爭制度和社會保障制度的公平缺失。市場競爭制度和社會保障制度的公平缺失導致公眾存在身份區(qū)隔的風險，因此，需要建立和健全公平的市場競爭機制和社會保障機制，實現社會公眾有效整合。

一是公平的市場競爭制度建設。我國改革開放初期，堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，實施“一部分人先富”的“大政策”有其合理性;但現在必須終止這一“大政策”。市場的功能是促進效率，政府的責任是確保公平。這些年來市場和政府朝著同一個方向即效率著力，經濟高速增長，“公平”卻因責任主體缺位而受到沖擊。政府必須回歸“經濟調控、市場監(jiān)管”的職能定位，放手讓市場去競爭、求效率，自身則專注“公平正義”，努力消除市場“馬太效應”的消極后果，通過一系列建章立制和有效監(jiān)管，確保市場競爭的起點公平、機會公平、過程公平、結果公平，再也不能利用職權人為地“劃分等級搞傾斜”，制造更大的不公平。

二是公平的社會保障制度建設。常年來，各級黨委和政府都非常重視民生建設，加大了對社會保障的財政投入，但民眾的滿意度卻趕不上財政投入的增長率，這就涉及社會保障制度的公平性問題。值得欣慰的是，黨的十八大已將社會保障的重點由具體的項目轉為“增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性”，十八屆三中全會和國家“十三五”規(guī)劃都反復重申“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”，并在實際的政策上予以具體體現。

（三）建立和健全政治參與制度，防范政治冷暴力風險，減少社會抱怨

政治冷漠和社會抱怨的背后是因為有效政治參與的缺失。有效政治參與的缺失的根源在于政治參與的透明度、權力運行的可控性以及民眾參與的可行性的缺失。因此，有效防范政治冷漠，減少普遍性社會抱怨，必須建立和健全陽光政府制度、權力監(jiān)督制度和公眾參與制度。

一是陽光政府制度建設。公開、透明是政治參與的前提。公共事務相關信息都應當按照“公開是通則，不公開是例外”的原則，明確規(guī)定屬于“例外”的極少數事項的名稱及其暫不公開的時限。應當認真實施各級財政預決算公開，各類公務辦事原則、流程及結果公開，“三公”（公車使用、公款接待、公款出國）消費公開，領導干部離任審計及其公開，領導干部個人與家庭財產申報及其公開，領導干部個人與家庭重大事項報告及其公開。確保權力正確行使，讓權力在陽光下運行。

二是權力監(jiān)督制度建設。首先是強化以權力監(jiān)督權力，按照“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調”的原則建立健全權力結構和運行機制，特別是在地方黨政機構、國有壟斷企業(yè)這個層面，在征地拆遷、建設規(guī)劃、人財物管理使用等關鍵領域;其次是充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督在社會監(jiān)督中的主力軍作用，應盡快將對媒體的管理納入法治軌道，盡早出臺國家《新聞法》，結束由個別部門、少數人員說了算的局面;再次是適度放開各類社會組織對政府事務的監(jiān)督。

三是公眾參與制度建設。改變目前過于重視科技理性、領導決斷與專家話語，而將公眾排斥在政策過程之外的狀況，通過建立健全訴求表達機制、協(xié)商民主機制、群眾工作機制等，完善民眾的政策參與。

誠然，上述制度安排不少已經存在，但有少數流于形式、難有實效，或分屬不同部門執(zhí)行，呈現“碎片化”狀態(tài);還有的則是久議不決。因此，必須通盤設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，狠抓落實。這是社會矛盾化解對社會治理創(chuàng)新提出的迫切要求。

基金項目：宜昌市2019年社會科學研究課題立項項目“轉型時期宜昌防范化解重大風險長效機制研究”（ysk19kt010）。

作者簡介：朱華平（1979-），湖北三峽職業(yè)技術學院，講師;

張達孝（1977-），湖北三峽職業(yè)技術學院，副教授，研究方向：行政管理及高校學生思政工作。