論農(nóng)村土地管理制度的改革

李明

摘要：伴隨著時代的快速進(jìn)步，土地制度是國家生產(chǎn)關(guān)系重要部署和所有管理制度中最基本的制度。21世紀(jì)以后，隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的農(nóng)村地區(qū)的土地管理更加嚴(yán)重。為了管理農(nóng)村土地，需要繼續(xù)完善綜合管理戰(zhàn)略，不斷改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，從而落實(shí)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的中國農(nóng)村土地管理制度改革，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;管理制度;改革研究

一、農(nóng)村土地管理制度改革的必要性

在社會不斷發(fā)展進(jìn)步的背景下，我國對農(nóng)村土地管理的相關(guān)制度和法律規(guī)定進(jìn)行了一定的調(diào)整，推進(jìn)了農(nóng)村土地管理工作的開展。并且，農(nóng)村土地直接關(guān)系著農(nóng)民的生存和發(fā)展，關(guān)系著廣大農(nóng)民的根本利益。因此農(nóng)村土地管理制度改革需要從農(nóng)民入手，從農(nóng)村發(fā)展實(shí)際出發(fā)，從立法、制度、整兒等方面入手，改進(jìn)土地管理工作中的不足，保證農(nóng)村土地的合理利用，充分發(fā)揮農(nóng)村土地在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用。

二、農(nóng)村土地改革制度面臨的問題

（一）農(nóng)村土地征用和補(bǔ)償制度不完善

雖然我國土地管理法中有明確的規(guī)定，除了關(guān)系農(nóng)村發(fā)展需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要以及公益事業(yè)和農(nóng)民住宅建設(shè)以外的其他任何企業(yè)單位或個人要進(jìn)行土地使用時必須走法律程序，然后由政府視情況而定進(jìn)行征地。但是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村的土地征用制度中沒有明確的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定何種是公益性何種是經(jīng)營性占地，且補(bǔ)償?shù)亩嗌僖膊幻鞔_。

（二）土地強(qiáng)制征用情況的存在

從改革開放至今，中國城市的發(fā)展和建設(shè)，在幾十年內(nèi)可以迅速發(fā)展，這其中的原因就有征收農(nóng)村土地，且征用土地基本上都是強(qiáng)制征用，這一行為嚴(yán)重?fù)p害著農(nóng)民利益以及相關(guān)權(quán)益，這由兩個方面可以體現(xiàn)：（1）由于土地征用后農(nóng)民目前的補(bǔ)償制度不完善，補(bǔ)償只是根據(jù)征地后的土地效益制定的，沒有考慮到土地成本，對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。（2）一直以來，我國土地征收范圍一直很廣，不利于土地的合理利用和土地資源的合理配置，從而阻礙著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)。

（三）我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相對混亂

新中國成立這么多年來，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多次，雖然政策上農(nóng)村土地是屬于集體所有、集體進(jìn)行管理，但實(shí)際上在農(nóng)村土地的使用和管理上十分混亂。很多荒地現(xiàn)在變成了林地或者耕地，很多過去的林地或者耕地變成了荒地。但這些卻缺乏相關(guān)部門的登記和確認(rèn)，在農(nóng)村的土地使用中經(jīng)常會出現(xiàn)村民們之間的沖突和矛盾，往往最后還得靠鄉(xiāng)村干部進(jìn)行矛盾化解。還有一些現(xiàn)象是，鄉(xiāng)村干部利用自己手中的權(quán)力侵占一些常年被棄用的土地，甚至以招商引資的名義侵占農(nóng)民們的耕地和林地。

三、針對我國農(nóng)村土地管理制度改革的思考

（一）建立完善的農(nóng)村土地管理體系

首先，將現(xiàn)行農(nóng)村土地管理部門四級管理（即分為中央、省、市、縣區(qū)）集中到中央政府和省級政府手中，因?yàn)檫@兩者能夠體現(xiàn)總體利益最大化。同時，組建一個行使中央和省級政府相關(guān)行政職權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即國土資源部施行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，排除地方政府對土地管理工作的干涉。其次，利用當(dāng)代信息技術(shù)化手段，將農(nóng)村土地的使用情況及所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)計匯總，讓每個人都能通過網(wǎng)站瀏覽并且填寫自家土地的使用情況和收益情況，將傳統(tǒng)上的審批管理轉(zhuǎn)向登記管理，可轉(zhuǎn)變政府職能，這將會是一項(xiàng)深遠(yuǎn)意義的改革。但在轉(zhuǎn)變過程中，如何做到公平分配才是最需解決的問題。因?yàn)椴煌r(nóng)民家庭的生命周期、勞動力人口比率都不盡相同，因此，無論如何都得不到穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)比例，無法保證完全的公平，也不可能實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的絕對平均分配。在這套農(nóng)村土地管理體系實(shí)施前，在搜集資料階段，可綜合地籍管理方面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)午部及群眾等相關(guān)信息，對農(nóng)村土地的使用情況和使用權(quán)進(jìn)行全面清查，登記備案，核發(fā)統(tǒng)一的相關(guān)使用權(quán)證書，證書后面附加相關(guān)土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)、繼承記錄信息。針對擅自將耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)作用途、毀損污染耕地、棄種棄管等行為進(jìn)行處罰。

（二）土地規(guī)劃的改革與創(chuàng)新

根據(jù)中國基本國家條件、土地管理政策和經(jīng)濟(jì)需求，必須實(shí)行中國農(nóng)村土地管理綜合評估和規(guī)劃，以高利用率建立新的土地規(guī)劃制度。農(nóng)村土地規(guī)劃要同城市建設(shè)聯(lián)動，綜合評價農(nóng)村景觀、文化、地域特性，適應(yīng)地域政策，決定今后的發(fā)展方向。同時，要聽取當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?，全面考慮群眾意見或建議。

（三）土地征收制度的改革與創(chuàng)新

經(jīng)過城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)，農(nóng)村土地將被逐漸征用，在土地征用補(bǔ)償政策上面也需要一定程度的調(diào)整與完善，所以農(nóng)地征用制度應(yīng)該得到改革和革新。第一，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民的角度考慮公共建設(shè)的土地。第二，要確保土地征收的農(nóng)民生活，提高補(bǔ)償，必須改善農(nóng)民補(bǔ)償制度。第三，農(nóng)民賦予發(fā)展權(quán)利的問題是農(nóng)村不斷發(fā)展的核心之處，在社會發(fā)展的過程中，一部分土地用于工業(yè)開發(fā)，其價值得到很大改善，與農(nóng)業(yè)價值大不相同，現(xiàn)行的土地制度只允許城市在農(nóng)村做生意，這當(dāng)然是不公平且不合理的安排。想要解決此問題，就解決這個問題的基本途徑，就是要讓農(nóng)民擁有所有權(quán)，使農(nóng)民的土地所有權(quán)成為實(shí)質(zhì)性的民間權(quán)利，由農(nóng)民來解決開發(fā)者的權(quán)利，確認(rèn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，政府應(yīng)積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理把握城鄉(xiāng)用地，對農(nóng)村土地進(jìn)行宏觀戰(zhàn)略調(diào)控。為此，政府應(yīng)積極控制，進(jìn)化過程中的用地總量，避免城鎮(zhèn)化用地過度上升。另外，政府應(yīng)積極施行城鎮(zhèn)化建設(shè)，用地補(bǔ)貼農(nóng)村制度，對城鎮(zhèn)化過程中占用的農(nóng)村土地進(jìn)行一定的補(bǔ)償，確保農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。另外，政府應(yīng)積極實(shí)施工地用途管制制度，在沒有經(jīng)過國家相關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下，任何組織都不能擅自改變農(nóng)村土地的用途，進(jìn)而維護(hù)國家的糧食安全。

四、結(jié)語

農(nóng)村的土地管理制度的改革是一項(xiàng)艱巨且意義深遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，雖然很多人在進(jìn)行改革的道路上都進(jìn)行了深入的思考，但也會或多或少的存在些許的問題，要采取科學(xué)的方法進(jìn)行因地制宜的改革，只有辯證地看待這些問題，才能從問題中更好地找到解決的對策，才能使改革的土地制度更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能保證農(nóng)村的穩(wěn)定、社會的和諧、經(jīng)濟(jì)的健康。

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