從融資平臺(tái)公司角度淺談?wù)[性債務(wù)的申報(bào)和申報(bào)中存在的問題

摘要：政府隱性債務(wù)規(guī)模發(fā)展速度較快，制約了各級(jí)政府與相關(guān)平臺(tái)公司的發(fā)展，為了控制并化解政府隱性債務(wù)規(guī)模，政府隱性債務(wù)正確申報(bào)顯得尤為重要。本文立足融資平臺(tái)公司的角度運(yùn)用比較的方法，介紹了政府隱性債務(wù)申報(bào)方式，并對(duì)目前申報(bào)中存在的問題及解決對(duì)策等進(jìn)行研究，一方面提出其優(yōu)化改進(jìn)方案可供各級(jí)政府及平臺(tái)公司等進(jìn)行參考，一方面本文研究的內(nèi)容及結(jié)論對(duì)于正確掌握政府隱性債務(wù)規(guī)模，從而達(dá)到化解政府隱性債務(wù)的目的也具有理論和實(shí)踐上的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：政府隱性債務(wù);政府隱性債務(wù)的申報(bào);政府隱性債務(wù)本金及利息

一、引言

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，政府隱性債務(wù)也隨之飛速增長(zhǎng)，控制政府隱性債務(wù)是當(dāng)務(wù)之急，控制的前提是全面掌握政府隱性債務(wù)規(guī)模，跟蹤其變動(dòng)情況，資金來源，及償還時(shí)間，政府需要監(jiān)測(cè)政府隱性債務(wù)，各級(jí)平臺(tái)公司作為地方政府隱性債務(wù)的主要載體則需要定期申報(bào)政府隱性債務(wù)。本文將從融資平臺(tái)公司角度分析政府隱性債務(wù)的申報(bào)，提出申報(bào)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出對(duì)策，有助于控制并了解政府隱性債務(wù)的實(shí)際規(guī)模，從而對(duì)化解政府隱性債務(wù)，有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、政府隱性債務(wù)相關(guān)理論概述

（一）政府隱性債務(wù)概念

政府隱性債務(wù)是指各級(jí)政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括：國(guó)有企事業(yè)單位等融資平臺(tái)公司替政府舉借，由政府提供擔(dān)?；蜇?cái)政資金支持償還的債務(wù);政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會(huì)資本合作、政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)等。

（二）政府隱性債務(wù)的規(guī)模

根據(jù)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)政府隱性債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行估算，認(rèn)為估算的結(jié)果一般在30至50萬億元之間。

（三）政府隱性債務(wù)的特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)

由于政府隱性債務(wù)的主要載體是各平臺(tái)公司，全國(guó)地方融資平臺(tái)主要領(lǐng)域遍布工業(yè)、農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)、房地產(chǎn)等，屬各職能部門管理，又分屬國(guó)務(wù)院不同部委，所以其主要特點(diǎn)是隱蔽性、不確定性，具體金額無法準(zhǔn)確計(jì)算。而平臺(tái)公司化解隱性債務(wù)的資金來源主要是稅收收入或土地出讓金返還，每年收到的相應(yīng)返還收入不足以償付利息，所以政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的作用與影響很大，風(fēng)險(xiǎn)甚至超過了顯性債務(wù)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全性和社會(huì)的穩(wěn)定性產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。因此，一定要對(duì)地方政府的政府隱性債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的管控。

三、政府隱性債務(wù)的申報(bào)的現(xiàn)實(shí)意義

（一）網(wǎng)上申報(bào)系統(tǒng)名稱

為貫徹落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）全面摸清隱性債務(wù)底數(shù)，財(cái)政部研發(fā)了新的隱性債務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)測(cè)系統(tǒng)）。目前各級(jí)平臺(tái)公司主要在監(jiān)測(cè)平臺(tái)上申報(bào)政府隱性債務(wù)。

（二）申報(bào)方式

1.線上申報(bào)

自2018年8月31日起，平臺(tái)公司每月需在監(jiān)測(cè)系統(tǒng)上申報(bào)企業(yè)所有債務(wù)情況，項(xiàng)目含公益性項(xiàng)目及非公益性項(xiàng)目。其中財(cái)政局認(rèn)可的公益性項(xiàng)目債務(wù)即可視為政府隱性債務(wù)。截止到2018年8月31日政府隱性債務(wù)及其他債務(wù)金額，在監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中填報(bào)，之后每月在監(jiān)測(cè)平臺(tái)上正常申報(bào)當(dāng)月變動(dòng)情況。

每月平臺(tái)公司申報(bào)內(nèi)容包含：債務(wù)本金變動(dòng)情況，償還資金來源和日期，利息支出金額和日期，記賬日期，債務(wù)對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目名稱等，并需要上傳相關(guān)合同，回單等憑證。申報(bào)日期根據(jù)各級(jí)財(cái)政部通知，一般當(dāng)月月底前申報(bào)當(dāng)月債務(wù)。

具體填報(bào)方式，采用增量填報(bào)方式。新增債務(wù)在舉借債務(wù)模塊填報(bào)，原則上政府隱性債務(wù)不能隨意增加，在填報(bào)新增債務(wù)時(shí)，如果新增的是項(xiàng)目貸款，需先在建設(shè)項(xiàng)目模塊填報(bào)相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目信息并審核，然后再在新增舉借債務(wù)模塊填報(bào);新增舉借提款在舉借提款模塊填報(bào)，主要針對(duì)原有債務(wù)分次提款情況填報(bào);新增還本付息在還本付息模塊填報(bào);存量債務(wù)展期在債務(wù)展期模塊填報(bào);存量債務(wù)借新還舊先在舉借提款或舉借債務(wù)填報(bào)模塊中錄入新舉借的債務(wù)，然后在還本付息模塊中錄入舊債的償還情況。對(duì)平臺(tái)公司而言，以上是最常用的模塊。填報(bào)完畢后，還需在對(duì)應(yīng)模塊中審核，最后上報(bào)。年底根據(jù)財(cái)政部要求還需申報(bào)資產(chǎn)信息和年度財(cái)務(wù)報(bào)表。

2.線下申報(bào)

自2019年12月起，增加了線下申報(bào)，線下申報(bào)只針對(duì)政府隱性債務(wù)本金變化的申報(bào)，當(dāng)本金發(fā)生增減變化時(shí)同時(shí)需要線下申報(bào)。具體流程：先由債務(wù)單位申報(bào)，主管部門審核，監(jiān)管部門備案，財(cái)政部門匯總，黨委政府批準(zhǔn)。

就平臺(tái)公司而言，各類隱性債務(wù)項(xiàng)目本金變化的（一般主要是本金減少），先在監(jiān)測(cè)平臺(tái)上申報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)出并打印數(shù)據(jù)，形成紙質(zhì)申報(bào)文件，單位領(lǐng)導(dǎo)人在文件上簽字同意后，附上相應(yīng)還款憑證，資金來源的憑證和銀行流水等相關(guān)書面材料，交由主管部門審核。對(duì)平臺(tái)公司而言，主管部門一般是國(guó)資委，國(guó)資委審核后，相關(guān)資料提交給區(qū)財(cái)政局匯總。

3.線上線下申報(bào)的相同之處，都是針對(duì)政府隱性債務(wù)進(jìn)行申報(bào)，自增加了線下申報(bào)后，線上線下申報(bào)相結(jié)合，增加國(guó)資委，審計(jì)署等部門的參與，更嚴(yán)謹(jǐn)，申報(bào)途徑更清晰。

（三）申報(bào)的意義

政府隱性債務(wù)的申報(bào)主要是為了掌握政府隱性債務(wù)的總體規(guī)模，政府隱性債務(wù)主要承擔(dān)者即各類平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)狀況，總體債務(wù)水平，債務(wù)到期情況，償還債務(wù)的資金來源，資金成本，以及各類政府隱性債務(wù)用于具體的項(xiàng)目分類，使政府對(duì)政府隱性債務(wù)的變動(dòng)有個(gè)動(dòng)態(tài)的了解，最終目的為了化解政府隱性債務(wù)。

四、從平臺(tái)公司角度分析政府隱性債務(wù)申報(bào)中的不足之處

（一）沒有強(qiáng)調(diào)利息支出申報(bào)

政府隱性債務(wù)的申報(bào)原則上只能減少不能增加，如果確有政府隱性債務(wù)需增加的，需先經(jīng)財(cái)政局同意，目前政府為了嚴(yán)控政府隱性債務(wù)，這種情況基本不允許，即使平臺(tái)公司在監(jiān)測(cè)平臺(tái)上增加了公益性項(xiàng)目債務(wù)，財(cái)政局內(nèi)部數(shù)據(jù)系統(tǒng)不會(huì)算作政府隱性債務(wù)的增加。

從上述申報(bào)中，可以看出無論是線上還是線下申報(bào)都強(qiáng)調(diào)債務(wù)本金，對(duì)利息部分則弱化處理，線上申報(bào)，尚需申報(bào)利息支出，但不須申報(bào)利息資金來源，線下申報(bào)則無須申報(bào)利息。就平臺(tái)公司而言，政府隱性債務(wù)利息支出負(fù)擔(dān)較大，公益性項(xiàng)目債務(wù)利息資金來源也是通過借款方式獲得。所以相關(guān)債務(wù)利息是隱性中的隱性債務(wù)，這部分利息借款也有資金成本，一般來說政府隱性債務(wù)資金成本率較低，都是銀行優(yōu)惠利率，平臺(tái)公司利息借款的資金成本率則相對(duì)較高，這部分利息成本轉(zhuǎn)嫁到平臺(tái)公司身上，增加平臺(tái)公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)和資金壓力。

（二）監(jiān)測(cè)系統(tǒng)填報(bào)培訓(xùn)較少

監(jiān)測(cè)平臺(tái)系統(tǒng)不定期進(jìn)行更新升級(jí)，升級(jí)后改進(jìn)或增加部分功能，但是相關(guān)培訓(xùn)沒有及時(shí)跟上，就平臺(tái)公司而言，對(duì)升級(jí)后監(jiān)測(cè)平臺(tái)較為陌生，許多功能模塊不知如何使用和填報(bào)，不利于申報(bào)。

（三）沒有強(qiáng)調(diào)資金穿透原則

平臺(tái)公司資金來源眾多，有從銀行融資獲得，從集團(tuán)借款，集團(tuán)往來獲得，土地出讓金返還，稅收返還，借新償舊，借款展期等形式。平臺(tái)公司資金劃轉(zhuǎn)頻繁，資金活動(dòng)如流水，往往不會(huì)一一對(duì)應(yīng)，平臺(tái)公司基于資金使用效率的原則，資金流轉(zhuǎn)較快，最初進(jìn)來的資金，到最終資金的使用，中間可能轉(zhuǎn)了幾個(gè)彎，因此確切定義資金來源較為復(fù)雜。事實(shí)上對(duì)于平臺(tái)公司而言，如果這筆債務(wù)屬于政府隱性債務(wù)范疇的，平臺(tái)公司用于償還債務(wù)的資金最終來源基本就是土地出讓金返還，稅收返還，政府撥款等幾種情形，基本不會(huì)用自己真正意義上的自有資金償還政府隱性債務(wù)。

（四） 申報(bào)時(shí)間較為緊張

政府隱性債務(wù)申報(bào)時(shí)間一般為當(dāng)月月底前申報(bào)當(dāng)月債務(wù)，年底還需同時(shí)申報(bào)當(dāng)月報(bào)表。1-11月只需申報(bào)當(dāng)月債務(wù)，時(shí)間上雖然緊張，但尚能及時(shí)申報(bào)。但到年底當(dāng)月報(bào)表其實(shí)是當(dāng)年年報(bào)，平臺(tái)公司對(duì)年報(bào)出具時(shí)間一般較晚，所以如果在當(dāng)年年底上報(bào)平臺(tái)公司財(cái)務(wù)信息時(shí)間較為緊張。

五、從平臺(tái)公司角度提出政府隱性債務(wù)申報(bào)的解決方式

（一）線上申報(bào)系統(tǒng)中建議增加申報(bào)利息支出的資金來源

建議增加申報(bào)利息支出的資金來源，對(duì)于平臺(tái)公司而言，政府隱性債務(wù)的利息支出用于政府公益性項(xiàng)目，是資本化的利息，平臺(tái)公司不會(huì)自己承擔(dān)，甚至有些平臺(tái)公司與政府簽訂合作協(xié)議，合作協(xié)議中對(duì)相關(guān)政府隱性債務(wù)利息的承擔(dān)也做了明確的規(guī)定，相關(guān)利息是由政府承擔(dān)，所以對(duì)于這部分利息其實(shí)也應(yīng)該納入政府隱性債務(wù)中。通過對(duì)利息情況的掌握，政府對(duì)政府隱性債務(wù)的實(shí)際規(guī)模會(huì)有更全面的掌握。

（二）線下定期組織申報(bào)培訓(xùn)活動(dòng)

建議定期組織申報(bào)政府隱性債務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)于有政府隱性債務(wù)的單位定期組織培訓(xùn)，有助于政府更了解企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，而平臺(tái)公司申報(bào)人員則通過相關(guān)學(xué)習(xí)能正確申報(bào)數(shù)據(jù)，對(duì)政府隱性債務(wù)有更深刻了解，了解相關(guān)政策。

（三）要求申報(bào)債務(wù)時(shí)重視資金穿透原則

建議財(cái)政局要求企業(yè)申報(bào)時(shí)要提供最終資金來源的證明，比如說資金流水證明要更詳細(xì)，更精準(zhǔn)，提供的信息能追溯到源頭，也利于政府約束平臺(tái)公司正確使用相關(guān)資金收入，正確化解政府隱性債務(wù)的規(guī)模。

（四）年底申報(bào)時(shí)間適當(dāng)延長(zhǎng)，建議同時(shí)申報(bào)審計(jì)報(bào)告

平臺(tái)公司年底在為當(dāng)年出具年報(bào)做各項(xiàng)準(zhǔn)備，年報(bào)初稿的出具一般在次月中上旬，而且年報(bào)一般還需經(jīng)會(huì)計(jì)事務(wù)所的審計(jì)才能最終定稿，按照現(xiàn)在的申報(bào)由于時(shí)間緊張，平臺(tái)公司一般先上報(bào)概算的報(bào)表。概算的報(bào)告與最終報(bào)表數(shù)據(jù)差距較大。為了政府能全面掌握平臺(tái)公司的實(shí)際情況，建議同時(shí)增加申報(bào)審計(jì)報(bào)告部分。

（五）進(jìn)行不定期審計(jì)檢查

對(duì)政府隱形債務(wù)規(guī)模較大的平臺(tái)公司，可以進(jìn)行不定期審計(jì)檢查，以便更好了解平臺(tái)公司相關(guān)賬務(wù)處理是否規(guī)范，債務(wù)規(guī)模及其變動(dòng)情況是否正常，是否合規(guī)，及時(shí)更正不合規(guī)之處。

六、結(jié)論

本文立足于融資平臺(tái)公司角度闡述企業(yè)對(duì)政府隱性債務(wù)的認(rèn)識(shí)，介紹目前政府隱性債務(wù)的具體申報(bào)方式及相關(guān)機(jī)制，比較了當(dāng)前政府隱性債務(wù)申報(bào)幾種方式的異同點(diǎn)，介紹了當(dāng)前政府隱性債務(wù)申報(bào)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，將導(dǎo)致政府隱性債務(wù)實(shí)際規(guī)模與上報(bào)數(shù)據(jù)不匹配的根源揭示出來。本文針對(duì)實(shí)務(wù)操作中平臺(tái)公司碰到的問題，提出幾種解決方案，有助于相關(guān)利益方對(duì)政府隱性債務(wù)的規(guī)模有進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，從而能更好地控制和化解政府隱性債務(wù)。

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作者簡(jiǎn)介：

畢靜，上海臨港奉賢經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司。