全球數(shù)據(jù)治理：概念、障礙與前景

王偉玲 吳志剛

2019 年6 月，日本首相安倍晉三在G20 峰會上啟動了“大阪軌道”計劃，針對這個計劃包括中國和美國在內(nèi)的二十四個國家共同簽署了一項聲明。2019 年12 月，新美國在華盛頓召開了一次專家圓桌會議并發(fā)布了《全球數(shù)據(jù)治理：概念、障礙與前景》，本報告就會議涉及的關(guān)鍵問題進行了總結(jié)梳理：分析了當前數(shù)據(jù)治理形勢，對數(shù)據(jù)治理的有關(guān)概念進行了定義，總結(jié)了數(shù)據(jù)治理的不同杠桿，指出了數(shù)據(jù)治理的三個主要方面，并深入研究了未來數(shù)據(jù)治理將面臨的困難，為推動建立全球數(shù)據(jù)治理框架提出了五條建議。賽迪智庫信息化和軟件服務(wù)業(yè)研究所對報告進行了編譯，期望對我國有關(guān)部門有所幫助。

當前，數(shù)據(jù)對各行各業(yè)的重要性日益凸顯。制造、金融、醫(yī)療保健等傳統(tǒng)行業(yè)正變得越來越以數(shù)據(jù)為中心。

數(shù)據(jù)成為喂養(yǎng)人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和3D 打印等數(shù)據(jù)密集型尖端技術(shù)的養(yǎng)料，使相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)成為可能。

數(shù)據(jù)為促進經(jīng)濟社會發(fā)展帶來機遇的同時，由于人們對數(shù)據(jù)的誤用和濫用也衍生了諸多風險，例如個人隱私被侵犯、算法不公平、大規(guī)模監(jiān)視等。當今社會，想要更好地發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，其關(guān)鍵是要明確政府和企業(yè)對數(shù)據(jù)收集、使用、存儲和保護的規(guī)則，在合理利用數(shù)據(jù)價值與控制數(shù)據(jù)使用風險間做好二者平衡。

各國政府的政策制定者正積極應(yīng)對數(shù)據(jù)保護所面臨的挑戰(zhàn)，并致力于解決跨境數(shù)據(jù)流通所帶來的一系列問題。2019 年6 月，日本首相安倍晉三在G20 峰會上啟動了“大阪軌道”計劃，倡議在加強數(shù)據(jù)保護和安全的前提下建立數(shù)據(jù)跨境流通框架，包括中國和美國在內(nèi)的二十四個國家共同簽署了一項聲明，提出了推動數(shù)據(jù)自由流通的理念。事實上，國際上對整合各國數(shù)據(jù)政策、標準、法律形成全球數(shù)據(jù)治理框架存在巨大爭議，在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理變得更加困難。

2019 年10 月3 日，為使“大阪軌道”計劃更具現(xiàn)實意義，推動建立符合安倍首相意愿的數(shù)據(jù)治理國際框架，新美國（NewAmerica，是一個致力于振興美國實現(xiàn)國家最高理想的非盈利研究機構(gòu)）在華盛頓召開了一次專家圓桌會議，對數(shù)據(jù)治理的相關(guān)棘手問題展開實質(zhì)性討論，旨在為全球數(shù)據(jù)治理指明前進道路。本報告就會議涉及的所有關(guān)鍵問題進行了總結(jié)和梳理，指出了建立全球數(shù)據(jù)治理框架面對的困難與克服困難的方法。

一、數(shù)據(jù)治理的定義

（一）對數(shù)據(jù)的理解

專業(yè)術(shù)語中的“數(shù)據(jù)”是指由計算機以1 和0 或二進制格式生成、處理、保存并存儲的數(shù)字化信息。網(wǎng)絡(luò)連接或網(wǎng)絡(luò)設(shè)備使這種數(shù)據(jù)從一臺計算機傳輸?shù)搅硪慌_計算機。“數(shù)據(jù)”和“信息”之間也有區(qū)別：“數(shù)據(jù)”是可機讀的1 和0，或“代碼”;“信息”是數(shù)據(jù)對人類的意義。數(shù)據(jù)和信息是否有不同的含義取決于他們的類型，如是否與金融、健康、社交媒體、執(zhí)法等領(lǐng)域有關(guān)。

（二）對數(shù)據(jù)治理的理解

本報告對數(shù)據(jù)治理定義為：一國政府在制定不同訪問者使用數(shù)據(jù)的方式時，也要符合別國政府針對共享數(shù)據(jù)的相關(guān)規(guī)則，包括別國政府制定發(fā)布的政策、標準和法律。“數(shù)據(jù)治理”在不同的背景下具有多樣性。圓桌會議期間，與會人對數(shù)據(jù)治理進行了系統(tǒng)性討論，具體如下：

一是從國家安全和執(zhí)法的角度看，一國政府為了國內(nèi)和國際安全而建議數(shù)據(jù)共享時，其他國家卻擔心這些數(shù)據(jù)會涉及本國國家安全，不希望本國數(shù)據(jù)與他國共享。

二是從經(jīng)濟增長和創(chuàng)新的角度看，國家建立并訪問大型數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)的目的是為了研究和發(fā)展機器學(xué)習、人工智能等數(shù)據(jù)密集型技術(shù)，并推動跨境交易和電子商務(wù)發(fā)展，以促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。

三是從數(shù)據(jù)審核標準的角度看，國家要對是否允許的數(shù)據(jù)跨境流通內(nèi)容提出競爭性要求，并在確保數(shù)據(jù)自由流通的同時提出解決沖突的可行方式。

在上述三個不同領(lǐng)域中，由不同類型的工具或杠桿（lever）對如何收集、使用、傳輸和存儲數(shù)據(jù)設(shè)定規(guī)則。這些杠桿基本上為安倍首相提出的“基于信任的數(shù)據(jù)自由流通”中的“信任”等概念設(shè)置了標準。由于“信任”帶有一定的主觀色彩，法規(guī)在多大程度上可增強信任度引起了與會人員的激烈辯論，考慮如何配置各種杠桿以實現(xiàn)某些保障措施是會議的核心議題。

（三）支持或限制數(shù)據(jù)跨境流通是數(shù)據(jù)治理的主要焦點

政策文件中的“數(shù)據(jù)本地化”一詞，往往意味著要限制企業(yè)將國內(nèi)數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿?，這與安倍所倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)自由流通恰好相反。實際上，數(shù)據(jù)本地化只針對一定范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，不同國家“數(shù)據(jù)本地化”政策所規(guī)定的范圍不同。

一是最寬松的數(shù)據(jù)本地化要求是“鏡像”。也就是說，有關(guān)國家規(guī)定在允許數(shù)據(jù)發(fā)到國外之前，需要在本國服務(wù)器中存儲數(shù)據(jù)副本。也許這僅對某些域名或衛(wèi)生、金融等特定行業(yè)的數(shù)據(jù)存在限制。

二是最嚴格的數(shù)據(jù)本地化要求是不允許數(shù)據(jù)跨境流通。有些國家的數(shù)據(jù)本地化政策實施形式十分嚴格，如要求數(shù)據(jù)本地存儲和本地處理的同時全面禁止向境外傳輸。這可能意味著別國企業(yè)將無法獲取和使用該國數(shù)據(jù)以創(chuàng)造價值。俄羅斯和印度已對部分數(shù)據(jù)采用了這種方式，如印度明確本國支付數(shù)據(jù)不能向境外傳輸。但是至少目前為止，除少數(shù)國家外，大多數(shù)政府尚未實施這種嚴格的數(shù)據(jù)本地化政策。

三是本地化存儲處理不是限制數(shù)據(jù)自由流通的唯一選擇。各國也可能以算法過濾的形式實施數(shù)據(jù)流通管制，例如規(guī)定是否允許某些類型或來自某些地區(qū)的數(shù)據(jù)流入或流出國境。這種方式可以針對個人健康信息、網(wǎng)絡(luò)政治話題等敏感數(shù)據(jù)。算法過濾的范圍主要考慮到政府政策重點及其技術(shù)能力等方面。

二、數(shù)據(jù)治理的不同杠桿

數(shù)據(jù)治理杠桿就是政府、企業(yè)或社會組織利用各種規(guī)則影響、調(diào)節(jié)、控制數(shù)據(jù)治理活動，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流通的各種手段。數(shù)據(jù)治理杠桿涉及超國家、國家和次國家三個層次，包括雙邊、區(qū)域和多邊貿(mào)易協(xié)定，以及各種與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)、標準和規(guī)范。

此外，集體訴訟也可以發(fā)揮一定的作用。所有這些杠桿都是政府、企業(yè)以及其他關(guān)鍵角色從技術(shù)和制度上影響數(shù)據(jù)流通和存儲的方式。確保數(shù)據(jù)自由流通的關(guān)鍵是明確數(shù)據(jù)流通應(yīng)附帶的權(quán)利和義務(wù)。換言之，應(yīng)采用什么樣的數(shù)據(jù)治理杠桿才能建立以安倍首相愿景為中心的“信任”？

（一）技術(shù)是政府制定數(shù)據(jù)治理決策時的重要考量元素技術(shù)協(xié)議和標準是數(shù)據(jù)治理杠桿不可或缺的組成部分，但很多人卻對其知之甚少。對互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)、企業(yè)規(guī)則、人員限制、政府政策等各類標準進行更加深入的研究將為加快制定國際框架奠定基礎(chǔ)。

一是制定數(shù)據(jù)治理規(guī)則時應(yīng)考慮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的可行性。例如，盡管俄羅斯希望能夠限制使用具有加密消息的應(yīng)用程序，但俄羅斯政府已證明由于技術(shù)難題，他們無法有效地在俄羅斯境內(nèi)禁止使用社交應(yīng)用程序“Telegram”。

再如，希望制定數(shù)據(jù)治理機制，來阻止他人獲取其境內(nèi)托管網(wǎng)站上的某些數(shù)據(jù)，卻不考慮互聯(lián)網(wǎng)目前是如何設(shè)計成全球路由信息的，那將無法實現(xiàn)其目標。在這一點上，網(wǎng)絡(luò)流量安全性和互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議互操作性等領(lǐng)域的標準或技術(shù)規(guī)則起著至關(guān)重要的作用。也就是說，在實踐中對數(shù)據(jù)自由流通的限制，不僅僅是政府權(quán)力或法律權(quán)威問題，還體現(xiàn)了政府和企業(yè)的技術(shù)能力，即數(shù)據(jù)治理杠桿的子集。

二是制定數(shù)據(jù)治理規(guī)則時要充分考慮技術(shù)的影響力。政府和企業(yè)在考慮制定數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策和法律法規(guī)時，也要考慮不同技術(shù)有可能帶來的影響。即使這些規(guī)則不能在代碼中直接體現(xiàn)，但至少可指定為達到某種目的應(yīng)使用哪項技術(shù)，或明確哪些機構(gòu)負責實現(xiàn)技術(shù)步驟。

如規(guī)定數(shù)據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)流通，那數(shù)據(jù)流通就不能采用其他方式。技術(shù)性能也會對政策的實施效果帶來決定性影響。例如，巴西曾一度要求使用本地電子郵件服務(wù)，不得使用美國微軟的電子郵件產(chǎn)品，但這項舉措并未成功，因為本地電子郵件服務(wù)不支持附件和用戶需要的其他功能。可見，政策規(guī)定之所以無效，是因為技術(shù)是影響個人和組織行為的一大要素。

三是制定數(shù)據(jù)治理規(guī)則時要充分考慮不同國家的互操作性。

在技術(shù)和法規(guī)層面，需要在不同國家的互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)和治理機制之間保持一定程度的互操作性，以免造成全球互聯(lián)網(wǎng)速度大幅下降，或某些數(shù)據(jù)向某些地方的流通完全中斷。同樣，此類討論也應(yīng)說明互聯(lián)網(wǎng)的工作方式。即使數(shù)據(jù)治理討論的內(nèi)容與互聯(lián)網(wǎng)治理有所區(qū)別，但不可否認的是數(shù)據(jù)流通治理與全球互聯(lián)網(wǎng)運作密不可分。對于各國間應(yīng)如何處理這些互操作性的問題，目前仍然懸而未決。例如，世界貿(mào)易組織對跨境數(shù)據(jù)流通和網(wǎng)絡(luò)安全問題的處理一直沒有標準，這就引出了互聯(lián)網(wǎng)時代到來之前制定的世界貿(mào)易組織規(guī)則是否適用于數(shù)字貿(mào)易的問題。與此相關(guān)的是，大家對數(shù)據(jù)本地化政策等特定規(guī)定是否違背成員國的世界貿(mào)易組織義務(wù)也存在爭議。世界貿(mào)易組織等機構(gòu)的規(guī)則制定正面臨著一系列挑戰(zhàn)。

（二）各國數(shù)據(jù)治理制度規(guī)則不兼容帶來的代價不可小覷

國家間的制度沖突有可能阻礙了數(shù)據(jù)的自由流通，限制了數(shù)據(jù)整合與使用，并給必須在不同地區(qū)多次存儲同類數(shù)據(jù)的公司帶來巨大的成本。與會者發(fā)現(xiàn)在利用不同的數(shù)據(jù)治理杠桿創(chuàng)建全球框架時會面臨諸多挑戰(zhàn)，包括：

1、數(shù)據(jù)流通缺乏統(tǒng)一的量化指標

數(shù)據(jù)與有形商品不同，并沒有通用杠桿可以量化并跟蹤流通價值所對應(yīng)的數(shù)據(jù)流通量。

2、數(shù)據(jù)分類的責任主體、基準不明

討論期間發(fā)現(xiàn)了一個值得注意的問題，不同規(guī)則是否應(yīng)分別處理不同種類的數(shù)據(jù)，而非按一套規(guī)則對所有數(shù)據(jù)進行批量處理。換言之，并非所有數(shù)據(jù)流通處理方式都應(yīng)完全一樣。

在許多情況下，對于敏感的個人醫(yī)療保健信息、工廠的制造數(shù)據(jù)、執(zhí)法數(shù)據(jù)和“五眼”情報聯(lián)盟1的國家安全數(shù)據(jù)來講，他們的處理方式即使與普通數(shù)據(jù)有相關(guān)或重疊之處，也理應(yīng)有所區(qū)別。于是，問題就變成了“誰有權(quán)對數(shù)據(jù)進行分類”，應(yīng)由企業(yè)自行決定還是由監(jiān)管機構(gòu)決定，這對行業(yè)發(fā)展影響很大。例如，行業(yè)和政府對哪些類型的數(shù)據(jù)將歸類為個人數(shù)據(jù)的決策角色尚未明確。另外還有一個正在單獨討論中的相關(guān)問題，作為《布達佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》的一部分，該如何在獲取用戶數(shù)據(jù)的同時不涉及其實際通信內(nèi)容。

3、不同國家的數(shù)據(jù)治理杠桿差異很大

首先，差異來自于對數(shù)據(jù)治理杠桿的概念定義。不同地區(qū)可能采用不同杠桿管理數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)安全等，而且大家對數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全等概念的定義也有區(qū)別。例如，在歐洲語境下，“數(shù)據(jù)保護”的術(shù)語通常與“隱私”相關(guān)，可以與個人數(shù)據(jù)主權(quán)的概念互換;但在一些國家的語境下，數(shù)據(jù)保護往往是指為保護數(shù)據(jù)不受犯罪分子侵害而設(shè)置的限制措施，同時允許政府不受限制地訪問個人數(shù)據(jù)，這些國家都有類似的數(shù)據(jù)保護法。

也可以說，這些國家正在考慮的數(shù)據(jù)保護法案適用于私人企業(yè)但不適用于政府機構(gòu)。在數(shù)據(jù)管理體制方面，有必要進一步研究隱私與網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)系。任由這兩個概念越來越模糊，還是應(yīng)該對其明確區(qū)分？在美國，網(wǎng)絡(luò)安全法是從隱私法衍生發(fā)展而來。

但加利福尼亞州的物聯(lián)網(wǎng)安全法是個特例，因為該法規(guī)的核心是保護設(shè)備數(shù)據(jù)，而非個人數(shù)據(jù)。鑒于這些不同，有必要對迄今為止存在的數(shù)據(jù)治理杠桿運行狀態(tài)、這些杠桿所基于的概念和哲學(xué)基礎(chǔ)分區(qū)域進行對比分析。在存在如此多的差異的情況下，能否建立一個通用的國際框架是目前的關(guān)鍵問題。

其次，差異來自于數(shù)據(jù)治理杠桿的實施操作。各國對數(shù)據(jù)治理如何概念化、如何控制國家安全和網(wǎng)絡(luò)安全、不同杠桿對數(shù)字經(jīng)濟中數(shù)據(jù)使用帶來的影響都是不一樣的。各國政府對個人控制其數(shù)據(jù)的權(quán)利與私人企業(yè)獲取個人數(shù)據(jù)的范圍之間的平衡方式也存在差異。

（三）數(shù)據(jù)治理機制需平衡國家、個人和企業(yè)三方利益

全球現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理機制均在國家、個人和企業(yè)利益三者之間取得了不同程度的平衡。如果我們認為政府是從三方利益結(jié)合的角度制定數(shù)據(jù)治理機制，那么是否有可能在各國政府間建立有效的超國家框架？當我們考慮到在這個三方利益組合問題上，如果一國政府有比其他國家政府更多的次國家3級爭論時，這個問題就會變得更加復(fù)雜。

三、對數(shù)據(jù)自由流通的限制越來越多

從最基本的層面來看，尋求建立全球數(shù)據(jù)治理框架的政策制定者必須解決大量有關(guān)跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)幕締栴}：目前數(shù)據(jù)跨境流動的自由度有多大？未來是否應(yīng)該開放自由數(shù)據(jù)流通？自由數(shù)據(jù)流通是大勢所趨嗎？如果是，需要制定哪些保障措施，克服哪些障礙，才能在各地區(qū)間建立互操作性？

（一）保障數(shù)據(jù)安全和促進本地發(fā)展是國家限制數(shù)據(jù)自由流通的主要原因

國家限制跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)膭訖C可能有幾種，而且相互交織重疊。第一個原因是政府為了增強數(shù)據(jù)安全性。這種動機的基礎(chǔ)假設(shè)是：與保護措施相比，數(shù)據(jù)的存儲位置對其安全極其重要。另外一個驅(qū)動力是確保本地公民數(shù)據(jù)價值仍保留在國內(nèi)，以促進國內(nèi)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各國政府還可能出于安全和情報部門的執(zhí)法目的和其他政治或社會用途，尋求增強其數(shù)據(jù)訪問的技術(shù)能力。

（二）數(shù)據(jù)跨境流通政策無法限制所有的數(shù)據(jù)

盡管數(shù)據(jù)可能永遠不會自由流通，但大多數(shù)專家認為數(shù)據(jù)自由流通幾乎是當今的現(xiàn)狀。盡管世界各地均具備互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的過濾機制，也有一些數(shù)據(jù)本地化政策規(guī)定將數(shù)據(jù)保留在某些地理區(qū)域內(nèi)，但大多數(shù)的數(shù)據(jù)確實在全球互聯(lián)網(wǎng)上不受限制的流通。究其原因，一方面，現(xiàn)有限制不會阻止所有類型的數(shù)據(jù)或者各國執(zhí)行能力存在差異;另一方面，部分國家針對虛擬專用網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)網(wǎng)審查方案表明，實施中存在許多技術(shù)障礙。也就是說，全球范圍內(nèi)存在一系列基于地理位置的互聯(lián)網(wǎng)流量阻止協(xié)議、數(shù)據(jù)傳輸限制措施，在一定程度上限制了數(shù)據(jù)跨境流動，但目前還無法限制所有的數(shù)據(jù)。

（三）跨境數(shù)據(jù)流通的挑戰(zhàn)

推動數(shù)據(jù)自由流通，首先要考慮限制數(shù)據(jù)跨境流通的障礙或可能存在沖突的區(qū)域。據(jù)日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責起草《20 國集團領(lǐng)導(dǎo)人聲明》4數(shù)字部分的官員伊藤正彥稱，這些障礙主要存在于發(fā)達經(jīng)濟體與新興市場經(jīng)濟體、美國與歐盟之間。

1、發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體之間的沖突是限制數(shù)據(jù)自由流通的障礙

一些國家政府正在以美國等國家所得收益不成比例為由，加大限制數(shù)據(jù)流通的力度。澳大利亞、加拿大、日本、新加坡、歐洲部分地區(qū)以及其他地區(qū)的決策者和行業(yè)團體，傾向于支持自由數(shù)據(jù)流通，以促進全球貿(mào)易發(fā)展，而來自印度等新興經(jīng)濟體的其他利益相關(guān)方則認為，這不一定符合他們的最大利益。印度不愿簽署《G20 大阪協(xié)議》，認為限制跨境數(shù)據(jù)傳輸可能會增強印度國內(nèi)初創(chuàng)生態(tài)系統(tǒng)競爭力，保護印度公民隱私，并將印度定位為數(shù)據(jù)監(jiān)管的全球參與者，這一舉動突顯了對抗西方科技巨頭“數(shù)據(jù)殖民主義”的趨勢。

但并非所有新興經(jīng)濟體都贊同印度“數(shù)據(jù)民族主義”的觀點，相反地，他們接受支持數(shù)據(jù)流通的規(guī)則，如智利、哥倫比亞、墨西哥和秘魯?shù)壤∶乐迖?，以及越南和馬來西亞“太平洋聯(lián)盟”成員國就接受數(shù)據(jù)跨境流通。但是，如果印度的杠桿能夠在國內(nèi)取得成效，且其他國家也采取了類似做法，則限制數(shù)據(jù)流通很可能會成為全球互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)范，或至少成為大部分國家的選擇。

2、美國與歐洲之間的沖突是限制數(shù)據(jù)自由流通的障礙

由于擔心美國缺乏足夠的隱私保護，歐洲聯(lián)盟法院曾限制從歐洲到美國的數(shù)據(jù)流通，而且很可能再次限制。歐盟在處理貿(mào)易協(xié)議中的數(shù)據(jù)流通和隱私問題時，也對美國采取了不同杠桿。歐盟將隱私從貿(mào)易協(xié)議中移除，取而代之的是依據(jù)《通用數(shù)據(jù)保護條例》中的單獨法律安排“適當性協(xié)議”處理與美國的數(shù)據(jù)交換。

（四）聯(lián)盟使跨境數(shù)據(jù)流通成為可能

隨著數(shù)據(jù)沖突日益加劇，未來數(shù)據(jù)可能無法克服所有障礙自由流通。換言之，正如“主題3”所述，數(shù)據(jù)自由流通可能只在某些團體或“聯(lián)盟”之間才有可能。法律問題使跨境數(shù)據(jù)流通保障措施形成的沖突更加凸顯，即當多個國家對同一數(shù)據(jù)主張管轄權(quán)時，該如何界定責任和問責機制。

例如，擁有數(shù)據(jù)的個人和組織、存儲數(shù)據(jù)的服務(wù)提供商、訪問數(shù)據(jù)的個人和機構(gòu)以及數(shù)據(jù)中描述的個人國籍等，該如何確定這些主體的權(quán)利和義務(wù)？有人認為，只要企業(yè)在特定國家運營，就應(yīng)該遵守執(zhí)行該國的數(shù)據(jù)規(guī)則。

這種做法使該國不再需要數(shù)據(jù)本地化以保持對本國數(shù)據(jù)的控制。以犯罪為例，最重要的因素是調(diào)查案件發(fā)生地，而非數(shù)據(jù)所在地。

四、國內(nèi)與國際杠桿之間的關(guān)系

當國際數(shù)據(jù)框架中的首要共同原則與國家法律相抵觸時，往往很難達成一致。核心挑戰(zhàn)就是處理國際與國內(nèi)數(shù)據(jù)治理杠桿間的適當關(guān)系。

多名專家認為，國內(nèi)與國際數(shù)據(jù)治理杠桿之間缺乏兼容性。與會者指出，許多國家內(nèi)部對政策法規(guī)缺乏共識，進而阻礙了數(shù)據(jù)自由流通、執(zhí)法部門獲取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)內(nèi)容審核等相關(guān)數(shù)據(jù)問題參與國際討論。

（一）法律不兼容致使國內(nèi)與國際數(shù)據(jù)治理無法協(xié)同

消費者數(shù)據(jù)保護、反擊美國科技企業(yè)以及要求提高科技企業(yè)

網(wǎng)絡(luò)安全等各種動機，最終可能導(dǎo)致在法律上產(chǎn)生一定的沖突，即使像《通用數(shù)據(jù)保護條例》這樣相對全面的數(shù)據(jù)治理制度，也存在上述問題。一位與會者表示，拼湊而成的法律總會出現(xiàn)問題。

在互聯(lián)網(wǎng)治理初期甚至是現(xiàn)在，大多數(shù)國家將全球網(wǎng)絡(luò)治理視為國內(nèi)問題，并通過法律做出相關(guān)規(guī)定。但現(xiàn)實是人們必須認識到想要解決全球數(shù)據(jù)治理問題就需要世界各國作出多邊努力。因此，各國必須制定國內(nèi)和國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則協(xié)同工作的方式，以便最恰當、最有效地管理全球數(shù)據(jù)流通。反之，若各國繼續(xù)對全球電信系統(tǒng)制定更多自私的法律，最終會為全球數(shù)據(jù)融合帶來更多不利影響。

正如斯坦福大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)與社會中心的中間責任總監(jiān)達芙妮·凱勒所說，企業(yè)遵守不同司法管轄區(qū)的特定數(shù)據(jù)規(guī)則似乎“完全合理”，但每個國家每個法院都希望企業(yè)遵守自己的規(guī)則才是問題所在。

（二）實現(xiàn)全球數(shù)據(jù)治理面臨的諸多難題

1、實現(xiàn)各國制度兼容是實現(xiàn)國內(nèi)與國際數(shù)據(jù)協(xié)同治理的第一個困難各國之間是否應(yīng)該合作兼容監(jiān)管制度，政府權(quán)利和個人優(yōu)先權(quán)的關(guān)系是否應(yīng)該成為各國政府的首要關(guān)切，這是各國考慮合作制定數(shù)據(jù)自由流通規(guī)則的重點問題。

2、確定國際機構(gòu)是實現(xiàn)國內(nèi)與國際數(shù)據(jù)協(xié)同治理的第二個困難哪些國際機構(gòu)可能是適合解決某些數(shù)據(jù)治理問題的場所，例如，世界貿(mào)易組織中的安全例外規(guī)則是如何限制數(shù)據(jù)自由流通的。

3、維持相對全球性的數(shù)據(jù)系統(tǒng)是實現(xiàn)國內(nèi)與國際數(shù)據(jù)協(xié)同治理的第三個困難如果某些國家希望保持相對自由的數(shù)據(jù)流通，這些國家為免對全球網(wǎng)絡(luò)施加過多限制，應(yīng)如何管理國內(nèi)與國際杠桿間的關(guān)系，應(yīng)如何把控監(jiān)管程度以及如何避免過度監(jiān)管。

五、框架聯(lián)盟

國際數(shù)據(jù)框架應(yīng)納入哪些國家？應(yīng)包括多少成員？限制成員資格有何后果？是否應(yīng)針對不同的數(shù)據(jù)治理子集形成不同的聯(lián)盟？此次討論并未就上述問題給出明確答案，但強調(diào)了界定上述問題時所涉及的一系列關(guān)鍵權(quán)衡點。理解這些權(quán)衡將是下一步確定數(shù)據(jù)治理框架聯(lián)盟時的重要步驟。

具體來說，有人支持保持較小的聯(lián)盟規(guī)模，以便制定具有法律約束力的可執(zhí)行規(guī)則，以保護數(shù)據(jù)流通在數(shù)字貿(mào)易和創(chuàng)新中的作用，同時規(guī)定對隱私、網(wǎng)絡(luò)安全、國家安全和其他相關(guān)問題提供數(shù)據(jù)的例外。其想法是，各國可能更愿意與已建立“信任”和數(shù)據(jù)治理做法相似的國家建立具有約束力的國際協(xié)議，從而降低將例外情況用作保護主義借口的可能性。但是這樣做的風險是，那些無法加入框架聯(lián)盟的國家可能會結(jié)成一個或多個對立聯(lián)盟。

（一）推動對“自由”數(shù)據(jù)流通的理解形成共識是確定聯(lián)盟的首要問題

在確定聯(lián)盟組成時，第一個需解決的問題是如何解釋“自由”數(shù)據(jù)流通概念。一位專家指出，即使是相對自由和民主的社會，也會對自由信息流通劃定界限，如限制知識產(chǎn)權(quán)在線轉(zhuǎn)讓的法律。他還指出，過去幾年全球網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的地位不斷上升，引發(fā)了國家對互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的控制、數(shù)據(jù)本地化法律等監(jiān)管變化，帶來了互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議黑名單、域名系統(tǒng)過濾等技術(shù)變更，從而證明數(shù)據(jù)自由流通尚未達成一致。各國可能認為知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)是全球數(shù)據(jù)自由流通的限制范圍，但對以互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)內(nèi)容為重點的深度包檢測過濾可能不一樣。如果是否實施互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)關(guān)深度包檢測過濾協(xié)議不是加入聯(lián)盟的先決條件，那么聯(lián)盟的規(guī)?？赡軙U大。

（二）聯(lián)盟的規(guī)模、資格條件及影響是確定聯(lián)盟要考慮的第二個關(guān)鍵問題

通常一國對互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)治理的側(cè)重點可以反映該國的整體治理結(jié)構(gòu)和政治目標，所以聯(lián)盟成員資格審核參數(shù)是否該考慮這些部分？

如果是，那聯(lián)盟規(guī)模會就非常小，或者根本不可能組成數(shù)據(jù)共享聯(lián)盟。一位與會者提出，正如一些國家所討論的一樣，如果歐盟與美國、日本、印度等國建立了一種完全兼容的數(shù)據(jù)治理框架，卻將許多其他國家排除在外，那會有何后果？數(shù)據(jù)對5G、物聯(lián)網(wǎng)、機器學(xué)習、人工智能等新興技術(shù)很重要，這些被排除在外的國家是否將無法進入數(shù)據(jù)市場？這些國家是否會因別無選擇，而使數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)流通受到更大的限制？

隨著數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，世界各國對互聯(lián)網(wǎng)的控制日益加強，這可能會使那些對中國數(shù)字發(fā)展方式感興趣的國家加速采取行動。這次圓桌會議并未回答如何應(yīng)對將形成的聯(lián)盟外部集團問題。

（三）建立全球數(shù)據(jù)治理框架聯(lián)盟的諸多難題

1、設(shè)計或組建聯(lián)盟是建立國際框架聯(lián)盟的第一個困難創(chuàng)建全球數(shù)據(jù)治理框架是否必須從聯(lián)盟成員資格著手？如果是，一國應(yīng)與其他哪些國家設(shè)計哪種聯(lián)盟？該如何確保聯(lián)盟內(nèi)部數(shù)據(jù)治理機制兼容性？這些聯(lián)盟是否會自然形成？這些聯(lián)盟是否已有相關(guān)機制可以制定數(shù)據(jù)治理制度以保護某些目標？

2、形成外部集團是建立國際框架聯(lián)盟的第二個困難如果某些國家被排除在聯(lián)盟之外，涉及的權(quán)衡取舍條件是什么？這會促使他們設(shè)計與聯(lián)盟外國家兼容的數(shù)據(jù)治理機制，如具有某種隱私保護的機制，還是僅僅將這些國家排除在外？這種分組結(jié)盟是否會鼓勵分裂全球數(shù)據(jù)流通，這就違背了組建聯(lián)盟以保護數(shù)據(jù)流通的初衷。

六、結(jié)論

未來，隨著5G、物聯(lián)網(wǎng)、機器學(xué)習、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，以及世界各地對新技術(shù)的廣泛應(yīng)用和深入部署，這些技術(shù)將生成收集大量數(shù)據(jù)，完善數(shù)據(jù)流通治理變得愈發(fā)重要。本報告旨在分析當前形勢并圍繞數(shù)據(jù)治理進行討論，以期為建立全球數(shù)據(jù)治理框架需要深入探討哪些問題奠定基礎(chǔ)。