新安江流域生態(tài)補償制度的創(chuàng)新演進

曾凡銀

（安徽省社會科學院，安徽 合肥230051）

一、我國生態(tài)補償制度的基本框架

（一）生態(tài)補償制度的頂層設計

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，采取切實可行的措施，加快推進生態(tài)補償制度的頂層設計，逐漸形成生態(tài)補償?shù)闹贫葮?gòu)架（如圖1所示）。

圖1 生態(tài)補償制度的頂層設計

黨的十八大首次將“美麗中國”作為生態(tài)文明建設的宏偉目標寫進報告，并對生態(tài)文明建設的評價體系、考核辦法、生態(tài)補償、責任追究和損害賠償?shù)忍岢隽司唧w要求；強調(diào)要按照市場供求變化與資源稀缺程度，建立生態(tài)補償制度。十八屆三中全會強調(diào)了“誰受益、誰補償”原則，對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制加以完善，建立地區(qū)間橫向補償制度，為跨行政區(qū)域的流域生態(tài)補償明確了制度框架基礎。十八屆四中全會要求制定和完善生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，明確了以“制”促“治”，用法治來規(guī)范和促進生態(tài)補償。十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，強調(diào)對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)持續(xù)實施轉(zhuǎn)移支付與激勵性補償?shù)闹贫?，著力?gòu)建橫向生態(tài)補償和流域生態(tài)補償?shù)男聶C制。十九大指出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，必須深化改革，更加注重市場化、多元化、社會化、法治化的生態(tài)補償機制與治理格局的形成。十九屆四中全會要求，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，落實生態(tài)補償制度，加強體制機制創(chuàng)新，推進生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）生態(tài)補償制度的系統(tǒng)化

構(gòu)建生態(tài)保護補償機制。為將頂層設計具體化，中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求，從建立健全生態(tài)補償運行機制、各級財政轉(zhuǎn)移支付制度和地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制等三個方面，建立健全生態(tài)保護補償?shù)男聶C制（如圖2所示）。

圖2 生態(tài)保護補償新機制

健全生態(tài)補償體制?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》）對改革體制機制、健全完善生態(tài)保護補償制度提出了具體要求：①構(gòu)建資源有償使用和生態(tài)補償制度。讓該制度能夠真實反映市場的供求和資源的稀缺程度，以價格機制適時體現(xiàn)自然價值和代際補償，體現(xiàn)自然資源及其產(chǎn)品的完全成本價格，實現(xiàn)生產(chǎn)開發(fā)成本趨于社會成本，生態(tài)保護者能夠獲得應有補償。②建立生態(tài)保護補償多元化新機制。對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付逐步加大力度和強度，將生態(tài)保護的成效與資金分配直接掛鉤，強化激勵與約束機制。③制定并落實橫向生態(tài)保護補償辦法。構(gòu)建以地方橫向生態(tài)保護補償為主、中央財政提供縱向生態(tài)保護補償支持機制。④持續(xù)推進新安江水環(huán)境補償試點。在中央有關部委的指導下，新安江流域跨省生態(tài)補償機制試點取得了制度創(chuàng)新成效，具有較好的制度示范效用。因此，《方案》明確將這一試點成果進行擴展，在京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江等地試行跨流域生態(tài)補償。由此可知，中央不僅充分肯定了新安江流域生態(tài)補償制度創(chuàng)新的成果，并將其向全國加以推廣應用。

以《意見》和《方案》為指導，國務院及國家相關部委陸續(xù)推出了生態(tài)補償機制和流域上下游橫向補償?shù)认盗幸庖?、計劃、方案（?），增強流域生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)性和操作性。

表1 國務院及部委生態(tài)補償政策措施

續(xù)表1

習近平總書記非常重視制度在生態(tài)文明建設中的激勵約束作用，在2018 年5 月全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)“要加快制度創(chuàng)新，增加制度供給，完善制度配套，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”［1］。我國生態(tài)補償制度頂層設計和制度體系建設正逐步健全和完善，生態(tài)補償逐步進入制度化、法治化、市場化、社會化軌道。安徽、浙江兩省著眼大局，先行先試，認真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，及時推進新安江流域生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境綜合治理，成效顯著。

二、新安江流域生態(tài)補償制度的構(gòu)建

（一）新安江流域生態(tài)補償制度的演進

新安江流域生態(tài)補償制度是新時代習近平生態(tài)文明思想的具體實踐，開創(chuàng)了我國建立跨省流域上下游生態(tài)補償機制的先河。

新安江發(fā)源于黃山市休寧縣六股尖，為錢塘江正源，橫跨安徽、浙江兩省。千島湖年均入庫水量的68%以上來自新安江，其常年水質(zhì)標準好于地表水河流Ⅱ類，是下游浙江區(qū)域的重要戰(zhàn)略水資源儲備地，是長江三角洲地區(qū)的生態(tài)安全屏障。2013年底，國務院批復并實施《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護綜合規(guī)劃》（國函〔2013〕135 號）（以下簡稱《綜合規(guī)劃》），從此新安江流域保護和發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略?！毒C合規(guī)劃》給予了新安江流域“建設跨省流域生態(tài)文明建設共建共享先行區(qū)域、長三角地區(qū)重要戰(zhàn)略水源地”的戰(zhàn)略定位。

新安江流域的生態(tài)補償、綜合治理、生態(tài)保護，對全國跨流域合作具有典型的示范效應。新安江流域生態(tài)補償制度是從人大代表、政協(xié)委員調(diào)研、建議開始的，在財政部、生態(tài)環(huán)境部的指導下，皖浙兩省及其市縣經(jīng)過了制度醞釀、制度啟動、制度實踐到制度長效等階段（如圖3所示）。

圖3 新安江流域生態(tài)補償制度的演進

在制度實踐的第二輪，皖浙兩省達成的協(xié)議體現(xiàn)了水質(zhì)目標有所提升、補助資金有所增加的“雙提高”目標，用制度保證水質(zhì)提升后的生態(tài)價值補償同向增長，從而激勵并約束生態(tài)保護從末端治理向源頭保護轉(zhuǎn)變、從項目推動向制度保護轉(zhuǎn)變、從生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)變的“三個轉(zhuǎn)變”。第三輪試點，進一步優(yōu)化了水質(zhì)考核指標，水質(zhì)考核標準更高，制度約束更嚴格；探索以貨幣化補償為基礎，多元化、社會化、長效化的補償方式，補償資金使用范圍逐漸拓展，制度激勵與約束更加規(guī)范、全面、具體，進一步提高了上游地區(qū)水環(huán)境治理和水生態(tài)保護的積極性、主動性與創(chuàng)新性。

（二）新安江流域生態(tài)補償制度創(chuàng)新與實踐

為積極構(gòu)建現(xiàn)代流域生態(tài)補償制度體系，在國家及有關部門的指導下，皖浙兩省及黃山市持續(xù)創(chuàng)新，深入實踐，取得了顯著成效。

1.創(chuàng)新具有區(qū)域特色的考核評價制度

“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”［2］。安徽省始終把制度建設擺在重要位置，2012 年出臺《安徽省生態(tài)強省建設實施綱要》（皖發(fā)〔2012〕24 號），把新安江綜合治理作為生態(tài)強省的重要方面，列為環(huán)?！耙惶柟こ獭薄?011 年起，安徽省在全國率先對目標管理考核體系進行重大改革，把黃山市單獨作為四類地區(qū)，在制定市縣政府分類考核辦法中，加大了生態(tài)環(huán)保、現(xiàn)代服務業(yè)等作為考核的權重，將GDP 與生態(tài)保護均作為主要指標，實行了較為科學合理的考核評價體系，促使其堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，進一步加強新安江流域生態(tài)環(huán)境保護。黃山市自我約束，建立了以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標責任體系?！饵S山市生態(tài)文明建設目標評價考核實施辦法》對區(qū)縣黨委、政府生態(tài)文明建設成果實行“年度評價+五年考核”相結(jié)合的評價考核體系，積極構(gòu)建生態(tài)文明建設常態(tài)長效推進機制。

2.建立分工負責、協(xié)同共管的領導體制

安徽省政府建立了省長掛帥、常務副省長主抓，發(fā)改委、財政、環(huán)保、水利等各部門根據(jù)專業(yè)化分工，協(xié)同推進的治理構(gòu)架。在黃山市，書記、市長分別任“新安江流域綜合治理”和“新安江流域生態(tài)補償機制試點工作”兩個領導小組的組長（2011年），相關市直部門和縣區(qū)根據(jù)功能、職責分工定位，各負其責，形成協(xié)同合力。堅持生態(tài)為民惠民利民，在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，出臺《新安江流域綜合治理考核辦法》，成立新安江流域生態(tài)建設保護局（新保局，隸屬財政局），全面負責新安江水環(huán)境保護工作，逐層量化分解目標任務，層層落實生態(tài)保護與綠色發(fā)展考核責任。根據(jù)河流行政區(qū)域分段劃片，實行市縣鄉(xiāng)村四級“河長”制，分片包干，細化分段包保，加強日常與定期巡查，確保村莊保潔、河面打撈、采砂洗砂整治、污水排放管理、水源地保護等治理全覆蓋，并將網(wǎng)格化模式落到實處。按照省委要求，建立“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”為目標責任的市縣鄉(xiāng)村四級林長制，任一方林長，保一方生態(tài)、富一方百姓。切實踐行“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人，各相關部門要履行好生態(tài)保護職責，使各部門守土有責、守土負責，分工協(xié)作、共同發(fā)力”。

3.制定激勵與約束兼容的規(guī)章制度

制度是管束人們行為的一系列規(guī)則，能夠產(chǎn)生激勵和約束的兼容之效?！缎掳步饔蛩h(huán)境補償試點實施方案》（財建函〔2011〕123號），在補償?shù)脑瓌t、依據(jù)、資金來源與投向等方面明確了具體規(guī)則。因此，全國首個跨省流域生態(tài)補償機制試點于2012年正式在新安江流域?qū)嵤?013年《綜合規(guī)劃》獲批。為此，黃山市用內(nèi)部制度自我加壓，制定了《安徽省新安江流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護綜合實施方案》《黃山市新安江流域生態(tài)補償試點資金管理實施意見》《黃山市新安江流域生態(tài)補償項目管理辦法》《關于進一步加快新安江流域生態(tài)補償機制試點項目建設的通知》等一系列規(guī)章制度，嚴格資金與項目管理。堅持“整治”與“長治”雙管齊下，堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，確保生態(tài)環(huán)境“黨政同責”“一崗雙責”和“失職追責”落到實處。制定并從嚴執(zhí)行《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施辦法》，堅持開展領導干部自然資源離任審計，深入推進河（湖）長制、林長制，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度，加大政府目標管理績效考核中環(huán)境保護和節(jié)能減排權重，倒逼環(huán)保責任全面做實、發(fā)展轉(zhuǎn)型。

構(gòu)建共謀共建共享、互利共贏的生態(tài)空間格局。在《補償協(xié)議》明確的流域上下游各自的責任和義務的基礎上，安徽、浙江兩省建立了“環(huán)境責任協(xié)議制度”，堅持上下游定期會商、協(xié)商，構(gòu)建生態(tài)保護與污染防治共謀、共治、共建、共享的協(xié)同機制（如圖4所示）。健全流域水環(huán)境污染防治監(jiān)管平臺及水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)點，加強流域環(huán)境監(jiān)管基礎設施建設，監(jiān)測點位由原來的8個增加到44個，基本實現(xiàn)全覆蓋，流域飲用水源地監(jiān)測由原來的29項增加到109 項。黃山市持續(xù)深化與杭州市多層面的互動合作，2015 年至今兩市就鞏固新安江生態(tài)補償機制成果、建立聯(lián)席會議制度等簽署了多項深化合作交流協(xié)議，促進了兩地生態(tài)環(huán)境合作共謀共建，互利共贏。

圖4 新安江生態(tài)保護與污染防治互利共贏的協(xié)同機制

三、制度完善及其機制提升

（一）法規(guī)的健全與完善

新安江流域生態(tài)補償是一個系統(tǒng)工程。雖然在全國率先試點、示范，在制度、體制機制方面進行了創(chuàng)新與實踐，面對上游生態(tài)環(huán)境資金、保護與發(fā)展的多重約束，還需要對生態(tài)補償重要原則、范圍拓展、類型轉(zhuǎn)化、標準提升、方式多元、監(jiān)管效能、成效評價等核心內(nèi)容作出全面、深入的制度性結(jié)構(gòu)安排?！蛾P于健全生態(tài)保護補償機制的意見》為我國生態(tài)保護補償繪制了制度創(chuàng)新路線圖，提供了目標指引。在系統(tǒng)總結(jié)新安江等生態(tài)補償經(jīng)驗的基礎上，及早推出《生態(tài)保護補償條例》等規(guī)定并將其適時轉(zhuǎn)化為《生態(tài)保護補償法》等法律，使制度在變遷的過程中引導力、影響力、約束力越來越強，強化法律法規(guī)剛性硬約束，以法治思維和法治方式，支持財政轉(zhuǎn)移支付、橫向補償、市場交易、受益者付費等方式，使區(qū)域生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)（產(chǎn)品）服務價值得到科學評估和社會實現(xiàn)，讓生態(tài)保護者與受益者各自的權、責、利都能夠得到有效體現(xiàn)，逐步形成綜合補償與分層分類補償相結(jié)合、多種補償方式互為補充的生態(tài)保護補償制度［3］，確保保護、治理與發(fā)展有效協(xié)同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級與綠色發(fā)展相互促進，上下游地區(qū)均衡發(fā)展、共享綠色發(fā)展成果。

（二）生態(tài)補償?shù)亩嘣?、多層、多樣機制

（1）共建市場化多元化綠色發(fā)展基金。2016年底，黃山市與國開證券等聯(lián)合建立了國內(nèi)首個跨流域生態(tài)補償綠色發(fā)展基金“新安江綠色發(fā)展基金”，以市場化機制引導社會資金，讓財政資金“種子效應”激發(fā)“杠桿效應”。2018年該“基金”改革成為母基金，分設PPP 引導基金、產(chǎn)業(yè)基金各6億元，母基金下設若干子基金，就建立新安江社會化、多元化、長效化的資金籌措、保護和發(fā)展模式進行積極探索。“新安江綠色發(fā)展基金”規(guī)模較小，杠桿效應和項目保障能力較弱，需要皖、浙兩省在財政部、生態(tài)環(huán)境部等的支持下，共同建立相應規(guī)模的生態(tài)補償基金，或以國家環(huán)保基金為基礎，建立新安江流域綠色發(fā)展的子基金。

（2）積極拓展市場化的綠色投融資渠道。建立碳匯交易、排污權交易、水權交易等市場化補償方式，拓寬資金渠道［4］，為生態(tài)環(huán)境保護項目、產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、生活方式綠色轉(zhuǎn)化提供投融資支持，把命運共同體、責任共同體轉(zhuǎn)化為利益共同體、價值文化共同體，實現(xiàn)互利多贏。按照流域保護共同責任和好水好價的原則，建立隨著水質(zhì)考核標準的提高，補償資金隨經(jīng)濟發(fā)展及保護壓力加大而同步提高的體制機制。在綠色信貸上，已經(jīng)獲得亞行貸款1 億美元、德國復興信貸銀行貸款5千萬歐元的貸款項目，主要用于新安江流域生態(tài)保護和綠色發(fā)展。還需要在綠色債券、綠色保險、綠色股票、綠色彩票等方面全方位融資拓展。

四、共建新安江—千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)

國家《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確“建設新安江—千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)”。這就需要健全完善新安江—千島湖全流域一體化保護和發(fā)展體制機制，讓政府主導的強制性制度發(fā)展變遷，逐步轉(zhuǎn)化為政府引導、市場導向、社會參與和法治保障的誘致性制度變遷。真正解決好誰來補償、補償給誰、如何補償?shù)葐栴}，使生態(tài)補償機制常態(tài)長效。

（一）補償主體多元化

財政轉(zhuǎn)移支付不可或缺。在新安江生態(tài)補償?shù)诙喸圏c期內(nèi)，中央轉(zhuǎn)移支付資金的9億元，已按4 億、3 億、2 億/年退坡的方式遞減補助。而第三輪試點協(xié)議只提到繼續(xù)爭取中央資金支持。國務院最新《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13 號）明確：長江、黃河等重點流域，為中央與地方共同財政事權，由中央與地方共同承擔支出責任。新安江作為全國首個跨流域生態(tài)補償試點，需要發(fā)揮中央與地方共同財政事權的示范效應。另外，還可以試行受益者付費。在國外，補償資金來源途徑更加多元和相對穩(wěn)定，如從生態(tài)受益地區(qū)居民的水費、企業(yè)的水費、發(fā)電企業(yè)的電價等中劃出一定的比例，設立專項基金用于生態(tài)補償和發(fā)展［5］。在新安江—千島湖生態(tài)補償試驗區(qū)內(nèi)，也可以劃出一定比例的電價、水費等以籌措相應的補償基金。

（二）補償對象具體化

目前的補償對象以項目、企業(yè)等為主，還需要對作出貢獻的個人等進行精準補償，如細化到靠水、靠林生存的農(nóng)戶、林戶等每個利益相關者。

（三）補償方式多樣化

從單一資金補償?shù)蕉嘣献鞴步ā？稍诟骷壐刹亢推髽I(yè)經(jīng)營人員掛職交流、人才培訓交流、文化互動、旅游融合、發(fā)展論壇等方面，開展合作共建。

（四）生態(tài)補償系統(tǒng)化

由“水質(zhì)對賭”到推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，積極創(chuàng)建國家山水林田湖草生態(tài)保護修復示范區(qū)。

（五）生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，打造“兩山”理論轉(zhuǎn)化樣板區(qū)

鼓勵支持下游杭州市與上游黃山市在共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、康養(yǎng)服務等方面開展協(xié)作，將新安江—千島湖—富春江打造成中國最美山水風景帶和世界文化旅游目的地，實現(xiàn)文旅一體深度融合，由“輸血式”補償轉(zhuǎn)化為“造血式”發(fā)展，從而實現(xiàn)上下游地區(qū)共建共治共享、共同發(fā)展、互利共贏。通過建立“合作共治、成本共擔、效益共享”的體制機制，形成流域綠色發(fā)展的長效機制，創(chuàng)建流域生態(tài)補償?shù)摹爸袊桨浮蹦酥羾H范例。