黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度：概念、結(jié)構(gòu)與價值

李少杰

（中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京100872）

2016 年12 月13 日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱2016 年《意見》），正式提出以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊。2016年《意見》明確指出，要“完善黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，切實規(guī)范對黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力?！保?］511黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的頂層設(shè)計為黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度指明了建設(shè)方向，規(guī)劃了基本路徑。黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度對于全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨都具有重要意義。但作為一個理論概念，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的基本內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)功能與實踐價值有待進(jìn)一步明晰。

一、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的概念

黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度概念，源自中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的理論與實踐。界定這一概念的內(nèi)涵與外延，一方面需要回溯黨的制度建設(shè)史，另一方面要結(jié)合黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的內(nèi)在規(guī)定性。

中國共產(chǎn)黨監(jiān)督制度與保障制度的建設(shè)實踐早于監(jiān)督保障法規(guī)概念的提出。自《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》起，黨就開始運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督的實踐。中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革時期，相繼頒布了《關(guān)于建立報告制度的指示》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《工作規(guī)則》）、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）等200多項黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件，探索出了自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督與同級相互監(jiān)督三種形式，為黨內(nèi)監(jiān)督奠定了制度基礎(chǔ)。在保障法規(guī)制度方面，中國共產(chǎn)黨曾頒布《中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》（以下簡稱《權(quán)利保障條例》）、《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰條例》（以下簡稱《功勛榮譽(yù)表彰條例》）等60多項黨內(nèi)保障法規(guī)及規(guī)范性文件，這些法規(guī)成為黨內(nèi)激勵、黨員權(quán)利保障與黨內(nèi)工作運(yùn)行保障的重要制度依據(jù)。

從黨的制度建設(shè)史上看，監(jiān)督與保障法規(guī)建設(shè)的實踐由來已久，但作為復(fù)合概念的監(jiān)督保障法規(guī)，卻在20世紀(jì)90年代才逐漸進(jìn)入理論視野。

（一）黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的概念演變

黨的監(jiān)督法規(guī)制度是監(jiān)察、督促黨組織工作、活動和黨員行為的制度依據(jù)。黨的保障法規(guī)制度內(nèi)涵在學(xué)界尚無定論，但都認(rèn)為這一法規(guī)制度的客體包括人與工作兩個方面（1），［2］3-4，［3］。作為一個復(fù)合概念，“監(jiān)督保障”最早出現(xiàn)于國家法律領(lǐng)域，在理論探索與制度建設(shè)的實踐過程中逐漸被黨內(nèi)法規(guī)吸納。1991年5月4日頒布的《對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部關(guān)于對外經(jīng)貿(mào)倉儲企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場管理試行辦法》規(guī)定要建立“有效的優(yōu)質(zhì)服務(wù)監(jiān)督保障機(jī)制”［4］。監(jiān)督保障在這里以偏正結(jié)構(gòu)的形式出現(xiàn)，其含義是有保障措施的監(jiān)督。

在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》最早使用了監(jiān)督保障這一概念，作為第四章的標(biāo)題，涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督的程序性規(guī)定，以及保護(hù)檢舉人、預(yù)防打擊報復(fù)、防范誣陷等保護(hù)性內(nèi)容［5］。此時“監(jiān)督保障”概念已經(jīng)包括了權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障兩方面內(nèi)涵。隨后，針對軍隊黨委制度執(zhí)行不力的問題，監(jiān)督保障被學(xué)界提升為一類法規(guī)制度并展開探討，用以配套軍隊黨委制度，提升法規(guī)的執(zhí)行力，堅持黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)［6］。但長期以來，監(jiān)督保障法規(guī)制度在黨內(nèi)法規(guī)體系中并未被當(dāng)作獨立板塊看待。在2013 年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017 年）》（以下簡稱2013年《規(guī)劃》）中，黨的自身建設(shè)法規(guī)與領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度已經(jīng)形成，但監(jiān)督保障法規(guī)制度的內(nèi)容還散見于黨的領(lǐng)導(dǎo)工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)等板塊中（見表1）。

表1 2013年《規(guī)劃》與2016年《意見》內(nèi)容對照

2016 年《意見》正式提出監(jiān)督保障法規(guī)制度。監(jiān)督指代監(jiān)督、巡視、問責(zé)、黨紀(jì)處分、黨務(wù)公開等方面法規(guī)制度，保障指代內(nèi)容包括黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰、黨員權(quán)利保障、容錯糾錯機(jī)制、機(jī)關(guān)運(yùn)行保障［1］511。監(jiān)督保障法規(guī)制度成為并列結(jié)構(gòu)的復(fù)合型概念，其指代內(nèi)容已經(jīng)從最初的權(quán)力監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障并重。

（二）黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的內(nèi)涵

2016年《意見》僅指出監(jiān)督保障法規(guī)制度建設(shè)的重點方向，并未給出精準(zhǔn)定義，為理論研究留下了闡釋空間。界定監(jiān)督保障法規(guī)制度的概念，必須明確其鄰近屬和種差。這一制度板塊是黨內(nèi)法規(guī)的組成部分，黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是一種行為規(guī)范，因此行為規(guī)范可以作為鄰近屬概念。

界定監(jiān)督保障法規(guī)制度的概念種差，需要明確制定主體、適用客體、作用方式三個要素，進(jìn)而厘清這一制度板塊由誰來制定、對誰規(guī)范、規(guī)范什么的問題。從客體和方式上看，監(jiān)督保障法規(guī)制度被部分學(xué)者界定為對黨組織與黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、考核、獎懲、保障的法規(guī)［7］。這一界定與2018年出臺的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（以下簡稱2018年《規(guī)劃》）（2），［8］大致保持了一致。從主體上看，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度被界定為關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會職責(zé)、任務(wù)、活動的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，并與黨的其他組織或機(jī)關(guān)實施的黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)法規(guī)制度相區(qū)別［9］。既有的概念界定聚焦于監(jiān)督保障法規(guī)的執(zhí)行主體而非制定主體，且對執(zhí)行主體的界定本身有待商榷。

各級紀(jì)律檢查委員會是監(jiān)督保障法規(guī)制度的重要執(zhí)行主體，但并不唯一。以黨的監(jiān)督法規(guī)為例，承擔(dān)全面監(jiān)督職責(zé)的各級黨委（黨組）、履行監(jiān)督專責(zé)的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，開展職能監(jiān)督的黨內(nèi)工作部門、落實日常監(jiān)督的基層組織、享有民主監(jiān)督權(quán)利的黨員，都是法規(guī)執(zhí)行的重要組成主體［1］441-442。此外，保障與激勵性法規(guī)的執(zhí)行主體更加廣泛。如中央組織部可以提名“七一勛章”授予人選，經(jīng)黨和國家功勛榮譽(yù)表彰工作委員會審查，報黨中央決定。經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市黨委和中央組織部可以設(shè)立優(yōu)秀黨組織書記表彰項目?？梢姳O(jiān)督保障法規(guī)執(zhí)行主體的范圍很廣，從黨的中央組織到基層組織再到黨員個體，都可以是法規(guī)的執(zhí)行主體。僅以黨的紀(jì)律檢查委員會作概念的主體種差有失偏頗，也忽視了黨員作為法規(guī)執(zhí)行者的主動性、參與性。不僅是監(jiān)督保障法規(guī)，大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)也都以全體黨員和黨組織為執(zhí)行主體，以執(zhí)行主體因素界定監(jiān)督保障法規(guī)并不能凸顯其特性。

相比之下，監(jiān)督保障法規(guī)的制定主體更加集中，中共中央紀(jì)律檢查委員、中共中央軍委、中共中央組織部、黨和國家功勛榮譽(yù)表彰工作委員會、中共中央保密委員會、中央和國家機(jī)關(guān)工作委員會等中央組織和工作機(jī)關(guān)都曾在各自的職權(quán)范圍內(nèi)制定相應(yīng)的監(jiān)督保障法規(guī)，可以用“特定黨組織”來指代這些制定主體。

綜合現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件與學(xué)界觀點，可以對黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度進(jìn)行概念界定：黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是特定黨組織經(jīng)程序制定的用于對黨組織工作、活動和黨員行為進(jìn)行監(jiān)督、獎懲、保障的行為規(guī)范。

（三）黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的特征

在內(nèi)容方面，區(qū)別于黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)所體現(xiàn)的主體性與行為性，黨的監(jiān)督保障法規(guī)具有監(jiān)督性、懲處性、救濟(jì)性的特點。在內(nèi)部關(guān)系方面，監(jiān)督保障法規(guī)有較強(qiáng)的內(nèi)部銜接性。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)按照調(diào)整領(lǐng)域制定政法、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等工作條例，黨的自身建設(shè)法規(guī)按照黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)進(jìn)行布局，這些板塊內(nèi)部的法規(guī)相對獨立。在黨的監(jiān)督保障法規(guī)內(nèi)部，法規(guī)遵循“監(jiān)督、審查、追責(zé)、救濟(jì)”這一行為邏輯發(fā)揮作用，法規(guī)之間環(huán)環(huán)相扣，具有較強(qiáng)的內(nèi)部銜接性。

在外部關(guān)系方面，監(jiān)督保障法規(guī)具有更強(qiáng)的現(xiàn)實針對性。盡管作為制度的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)具有相對穩(wěn)定性，但相比于其他板塊，監(jiān)督保障法規(guī)對紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實環(huán)境和層出不窮的新情況，需要更頻繁地調(diào)適與應(yīng)對。以北大法寶數(shù)據(jù)庫收納的96 篇黨內(nèi)法規(guī)解釋答復(fù)為例，對監(jiān)督保障法規(guī)進(jìn)行再解釋的文件占79%（3）。

黨內(nèi)法規(guī)解釋集中于監(jiān)督保障法規(guī)，一方面體現(xiàn)中央對此類法規(guī)適用性的高度重視，另一方面也說明此類法規(guī)在處理大量個案的過程中，“針對法規(guī)的概念內(nèi)涵、適用情形、處分尺度等方面引發(fā)了一系列更為迫切的規(guī)范性解釋需求?！保?0］《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《紀(jì)律處分條例》）自1997年試行至今歷經(jīng)三次修訂；《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》在8年內(nèi)兩次修訂；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《問責(zé)條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等幾部法規(guī)都有修訂。在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，監(jiān)督保障法規(guī)的更新頻率最高，說明這一板塊有較強(qiáng)的現(xiàn)實針對性，需要及時刪改陳舊過時的部分，補(bǔ)充黨的建設(shè)新要求，進(jìn)而推動全面從嚴(yán)治黨的實踐發(fā)展。

二、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的結(jié)構(gòu)

（一）黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的分類

“1+4”基本框架作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)形態(tài)，契合了黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)基本布局。在現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)共有99 部。其中，條例21 部，規(guī)定38 部，辦法35 部，規(guī)則2 部，細(xì)則3 部。監(jiān)督保障法規(guī)覆蓋的領(lǐng)域十分廣泛，同樣也需要根據(jù)法規(guī)的內(nèi)容、特點合理分類，增強(qiáng)制度建設(shè)的針對性與系統(tǒng)性。

首先，黨的監(jiān)督保障法規(guī)應(yīng)當(dāng)圍繞法規(guī)的適用客體進(jìn)行分類。由于中國共產(chǎn)黨在國家機(jī)關(guān)中居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨內(nèi)法規(guī)針對的黨組織工作、活動和黨員行為，在內(nèi)容上除涵蓋黨的自身建設(shè)之外，也會涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)。部分學(xué)者因此以“黨內(nèi)/黨外”為標(biāo)準(zhǔn)，將黨的監(jiān)督保障法規(guī)分為“黨內(nèi)監(jiān)督保障制度和黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督制度”［11-12］。實際上，這一分類標(biāo)準(zhǔn)偏離了監(jiān)督保障法規(guī)的適用客體。對黨外領(lǐng)域產(chǎn)生監(jiān)督效力的情況，大多存在于黨政聯(lián)合發(fā)文形式的黨內(nèi)法規(guī)中。這類法規(guī)既約束黨員身份的公職人員，又作為國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的“部門規(guī)章”約束非黨員身份的公職人員，黨內(nèi)法規(guī)對黨外監(jiān)督的效力是黨內(nèi)監(jiān)督作用的延伸，并不存在為監(jiān)督黨外領(lǐng)域而單獨設(shè)立的法規(guī)。因此不宜取“黨內(nèi)/黨外”為標(biāo)準(zhǔn)對監(jiān)督保障法規(guī)進(jìn)行分類。

其次，科學(xué)的法規(guī)分類應(yīng)當(dāng)盡量避免子類之間內(nèi)容重疊、難以歸類的情況。黨的監(jiān)督保障法規(guī)是按照一定順序和邏輯建構(gòu)的規(guī)則體系。但相互銜接、協(xié)調(diào)一致的要求不等于內(nèi)容上的重疊，若一部法規(guī)可以歸入多個子類，監(jiān)督保障法規(guī)的類別劃分就失去了意義。如《抗震救災(zāi)款物管理使用違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》在同一部法規(guī)中既對黨組織也對黨員個人行為進(jìn)行規(guī)范。部分學(xué)者僅以客體作分類標(biāo)準(zhǔn)，把監(jiān)督保障法規(guī)分為規(guī)范所有黨員、規(guī)范黨員干部、規(guī)范干部親屬三類［13］，就難以避免子類別交叉重疊的弊端。“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則貫穿于每一部監(jiān)督法規(guī)之中，遵循這一原則進(jìn)行分類［14］（4），同樣會陷入內(nèi)容重疊的困境。

最后，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄒ?guī)分類應(yīng)當(dāng)注意子類別之間的層級關(guān)系。這要求子類之間不存在包含與被包含的關(guān)系，十分重要的黨務(wù)工作領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)開辟獨立的子類，提升相關(guān)法規(guī)的地位，增強(qiáng)制度的權(quán)威性。目前學(xué)界大多以行為作標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)督保障法規(guī)分為監(jiān)督、考核評價、獎勵、處罰、關(guān)懷幫扶等類別［12，15-16］，卻忽略了兩個重要問題。第一，將監(jiān)督與考核作為并列層級是否恰當(dāng)？在《黨內(nèi)監(jiān)督條例》中，考核被列入“黨委（黨組）的監(jiān)督”一章，與巡視、黨務(wù)公開同屬于黨內(nèi)監(jiān)督制度的下位制度。2018年《規(guī)劃》對監(jiān)督保障法規(guī)制度內(nèi)容的概括變?yōu)椤氨O(jiān)督、獎懲、保障”，改變了2016年《意見》中監(jiān)督與考核并列的表述方式，這一變化也體現(xiàn)了規(guī)劃制定者對兩種行為層級關(guān)系的再認(rèn)識。因此考核與監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)并列分類。第二，既有分類方式并未關(guān)注到執(zhí)紀(jì)相關(guān)法規(guī)在監(jiān)督保障法規(guī)制度中的地位。2018年《規(guī)劃》提出：“在監(jiān)督保障法規(guī)制度中，要重點制定紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則。”［8］這為執(zhí)紀(jì)相關(guān)法規(guī)納入監(jiān)督保障板塊提供了依據(jù)。在《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定中，作為監(jiān)督保障法規(guī)重要執(zhí)行主體的各級紀(jì)律檢查委員會，被賦予監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)三大職責(zé)［17］。以執(zhí)紀(jì)為主題的黨內(nèi)法規(guī)，承擔(dān)了紀(jì)委三大職責(zé)之一，應(yīng)該與監(jiān)督、問責(zé)類法規(guī)并列成為一個獨立的子類。

綜上所述，黨的監(jiān)督保障法規(guī)分類需要圍繞適用客體，避免內(nèi)容重疊，并兼顧子類別之間的層級對等。應(yīng)當(dāng)按照行為邏輯對監(jiān)督保障法規(guī)進(jìn)行分類，既凸顯監(jiān)督與保障的區(qū)別，又體現(xiàn)二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。綜合學(xué)界既有分類的成果與不足，本文嘗試給出一個新的分類方式：黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)圍繞約束、激勵、保障三大目的，劃分六個子類（見表2）。

表2 黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度分類表

（二）約束性法規(guī)

全面從嚴(yán)治黨要求以黨內(nèi)法規(guī)為制度保障，對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行約束。約束性法規(guī)的主要功能是預(yù)防、制約和矯正，參照紀(jì)委“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”的職責(zé)，實現(xiàn)從監(jiān)督到審查再到處理的全流程制度供給，做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違紀(jì)必追究”。監(jiān)督類法規(guī)是開展黨內(nèi)監(jiān)督的制度依據(jù)，審查與處理類法規(guī)對監(jiān)督工作進(jìn)行銜接與保障，審查類法規(guī)為線索處置與案件審理工作提供制度依據(jù)，處理類法規(guī)依照案件審理結(jié)果，對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行懲處。改革開放以來，在可統(tǒng)計到的監(jiān)督保障法規(guī)中（包括現(xiàn)行有效與失效的條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則共130 部），約束性法規(guī)有98 部，占比75.4%，是監(jiān)督保障法規(guī)制度的重心所在。

監(jiān)督類法規(guī)有47部，以2016年10月新修訂的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》為主干法規(guī)。監(jiān)督類法規(guī)是直面黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問題的第一道制度屏障，各級黨組織與全體黨員都是制度屏障中的監(jiān)督主體?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》通過構(gòu)建“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督”的體系［1］441-442，使自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督與同級相互監(jiān)督共同發(fā)力，其核心任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行。監(jiān)督類法規(guī)的重點在于“抓早抓小、防微杜漸”，強(qiáng)調(diào)通過事前監(jiān)督和主動監(jiān)督的制度震懾，提升預(yù)防的效果，把違規(guī)違紀(jì)行為化解在苗頭階段，防患于未然。監(jiān)督類法規(guī)所涵蓋的考核制度、巡視制度、審計制度、個人事項報告制度、黨務(wù)公開制度等都可以從《黨內(nèi)監(jiān)督條例》中找到法規(guī)依據(jù)。

審查類法規(guī)有14 部，以2019 年1 月新修訂的《工作規(guī)則》為主干法規(guī)，統(tǒng)領(lǐng)檢舉、檢查、立案、搜證、審理等各項執(zhí)紀(jì)環(huán)節(jié)的配套法規(guī)。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作是非常嚴(yán)肅的政治工作，要求堅持實事求是的原則，以事實為依據(jù)，以法紀(jì)為準(zhǔn)繩，確保審查的結(jié)果經(jīng)得起檢驗。因此黨在《工作規(guī)則》中堅持雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，線索處置、立案審查在向同級黨委報告的同時應(yīng)當(dāng)向上級紀(jì)委報告，嚴(yán)控案件審理的質(zhì)量。與此同時，對執(zhí)紀(jì)工作者的信任不能代替監(jiān)督，《工作規(guī)則》要求監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理工作不僅做到相互協(xié)調(diào)，還要建立相互制約的工作機(jī)制，并設(shè)立專章規(guī)定紀(jì)檢機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督和內(nèi)控機(jī)制，確保紀(jì)檢權(quán)力受到嚴(yán)格約束，防止“燈下黑”的情況發(fā)生。

處理類法規(guī)有37部，以《問責(zé)條例》《紀(jì)律處分條例》為主干法規(guī)。處理類法規(guī)的適用客體為黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員三類。每部法規(guī)除規(guī)定適用客體外，還需要明確適用情形，如《問責(zé)條例》規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)弱化、思想建設(shè)缺失等11 類應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形，《紀(jì)律處分條例》為黨組織和全體黨員劃定了政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活六類禁止觸犯的紀(jì)律。在處理方式上，《問責(zé)條例》對黨組織的問責(zé)包括檢查、通報、改組；對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)包括通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分?！都o(jì)律處分條例》規(guī)定黨組織違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到改組或解散的處分，對黨員的紀(jì)律處分包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍。盡管黨組織和黨員違紀(jì)的既成事實需要受到懲處，但問責(zé)和處分不是此類法規(guī)的最終目的，“懲前毖后、治病救人”才是貫穿于法規(guī)運(yùn)行過程的價值依歸。2018年新修訂的《紀(jì)律處分條例》將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”寫入總則，意在懲治極少數(shù)，教育大多數(shù)，在保持高壓震懾態(tài)勢的同時，起到更多的矯正作用。

（三）激勵性法規(guī)

與強(qiáng)調(diào)制約的約束性法規(guī)相比，激勵性法規(guī)的主要功能是評價、引導(dǎo)和教育。一方面，推動黨員和黨組織執(zhí)行黨的決定、貫徹方針政策，不能僅僅依靠權(quán)力強(qiáng)制推進(jìn)。對工作表現(xiàn)突出、取得實績的黨員和黨組織進(jìn)行激勵，可以在黨內(nèi)構(gòu)建積極的行為預(yù)期，通過正向評價形成促進(jìn)黨員、黨組織作為的新推動力。另一方面，黨內(nèi)激勵具有行為引導(dǎo)功能，通過樹立先進(jìn)典型，傳遞正向的價值認(rèn)可，能夠?qū)ζ渌h員產(chǎn)生教育作用。

獎勵榮譽(yù)類法規(guī)共9部，以2017年7月發(fā)布的《功勛榮譽(yù)表彰條例》為主干法規(guī)?！豆讟s譽(yù)表彰條例》的出臺改變了過去以規(guī)范性文件表彰先進(jìn)典型的做法，將黨內(nèi)功勛榮譽(yù)表彰規(guī)范為勛章、榮譽(yù)稱號、表彰、紀(jì)念章四種形式，是對黨內(nèi)表彰制度常態(tài)化、規(guī)范化的進(jìn)一步落實?！豆讟s譽(yù)表彰條例》強(qiáng)調(diào)黨員與黨組織權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，榮譽(yù)表彰獲得者按照規(guī)定享有相應(yīng)待遇，同時應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)成績、保持榮譽(yù)，發(fā)揮好引領(lǐng)帶動作用，更加嚴(yán)格要求自身，杜絕違紀(jì)違法行為。

目前，黨和國家功勛榮譽(yù)表彰工作委員會制定了以“五章一簿”為主干的功勛榮譽(yù)表彰制度體系，但獎勵榮譽(yù)類法規(guī)尚有較大的建設(shè)空間。如表彰條例對于“有需要時可以及時授予”的規(guī)定有待細(xì)化，撤銷榮譽(yù)條款的適用情形尚不明晰，待遇撤銷與獎勵追繳等工作還須進(jìn)一步出臺辦法。

（四）保障性法規(guī)

保障性法規(guī)在黨的十八大之后得到越來越多的重視，這與黨員主體地位的強(qiáng)化有密切聯(lián)系。落實黨員主體地位，必須以保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權(quán)利為前提條件［18］。強(qiáng)化權(quán)利保障，需要足夠權(quán)威、完備的法規(guī)做支撐。因此保障性法規(guī)在2016 年《意見》中的地位得到提升，與監(jiān)督法規(guī)并列組成黨內(nèi)法規(guī)制度基本框架的第四大板塊；黨內(nèi)關(guān)懷幫扶辦法，黨員權(quán)利保障條例，信息、督查、機(jī)要密碼工作等方面的法規(guī)制度也提上了制定或修訂的規(guī)劃日程［8］，其權(quán)威性與完備程度逐漸提升。保障性法規(guī)包括權(quán)利保障和工作保障兩類，主要功能是救濟(jì)與規(guī)范。

權(quán)利保障類法規(guī)針對的客體是“人”，主要作用是保護(hù)黨員權(quán)利，以《權(quán)利保障條例》為主干法規(guī)。此類法規(guī)的作用是將黨章規(guī)定的黨員權(quán)利予以細(xì)化，并以制度的形式加以尊重和保護(hù)，申明“黨的任何一級組織、任何黨員都無權(quán)剝奪”［19］。如黨章規(guī)定黨員有權(quán)參加黨的有關(guān)會議，《權(quán)利保障條例》就對“有關(guān)會議”的內(nèi)涵加以解釋：“黨員有權(quán)參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔(dān)任的黨內(nèi)職務(wù)和代表資格相應(yīng)的會議?！保?9］黨組織應(yīng)當(dāng)通過告知議題、提供閱讀文件等方式創(chuàng)造保障黨員參加會議的條件。黨組織有權(quán)依據(jù)保障類法規(guī)對侵權(quán)行為采取責(zé)令停止侵權(quán)行為、責(zé)令賠禮道歉、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報批評等處理方式，情節(jié)較重的，可以給予黨紀(jì)處分。尊重和保障黨員主體地位，反映了黨內(nèi)民主的價值取向［20］，但相比約束性法規(guī)，權(quán)利保障類法規(guī)僅占監(jiān)督保障法規(guī)的4.6%，與目前黨內(nèi)民主建設(shè)的要求還不相匹配，是監(jiān)督保障法規(guī)制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。

工作保障類法規(guī)針對的客體是“行為”，主要作用是為黨務(wù)工作的開展確立制度依循。黨務(wù)行為可以分為“要式行為”與“非要式行為”兩種，前者要求黨務(wù)行為必須滿足制度確立的某種方式和形式，后者允許行為主體自由裁量、視情選擇行為方式。將更多的黨務(wù)行為納入制度軌道，是提高黨建科學(xué)化水平的題中之義，可以避免黨務(wù)行為失之隨意、不可預(yù)期［2］175-176。這要求加快工作保障類法規(guī)建設(shè)，推動各項黨務(wù)工作制度化、規(guī)范化。目前公開可查的工作保障類法規(guī)共16 部，主要涉及黨內(nèi)機(jī)關(guān)檔案工作、黨內(nèi)法規(guī)制定工作、公文處理工作、保密工作、統(tǒng)計與信息化工作，法規(guī)建設(shè)較為分散，尚未出臺統(tǒng)攝整個子類別的主干法規(guī)。

在監(jiān)督保障法規(guī)中，約束性、激勵性、保障性法規(guī)并非相互割裂，而是有機(jī)關(guān)聯(lián)，互相作用，體現(xiàn)了“嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重”［21］的原則。保障性法規(guī)對黨員主體地位的保障，有利于黨員監(jiān)督權(quán)的行使，進(jìn)而為黨內(nèi)監(jiān)督體系提供自下而上的力量，促使約束性法規(guī)更好地發(fā)揮效力。公文備案與黨內(nèi)統(tǒng)計也是一種“特定形式的黨內(nèi)監(jiān)督工作”［22］，完善工作保障類法規(guī)，可以促使黨務(wù)信息公開，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，減少信息不對稱導(dǎo)致的權(quán)力濫用、私用空間。激勵性法規(guī)為約束性法規(guī)提供側(cè)翼支持，在強(qiáng)化約束的同時為全體黨員提供正向引領(lǐng)，用組織的“溫度”補(bǔ)充組織的“力度”。約束性法規(guī)也為保障和激勵性法規(guī)提供保護(hù)，一切侵犯權(quán)利、干擾工作、誤用激勵的行為都要受到黨紀(jì)懲處。

三、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的價值

黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的價值主要表現(xiàn)為：使黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)更加系統(tǒng)和完善，為全面從嚴(yán)治黨提供制度支撐，為激發(fā)黨內(nèi)活力和激勵干部作為提供制度保障，為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律提供制度銜接。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度使黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)更加系統(tǒng)和完善。黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的四大制度板塊，是對《中國共產(chǎn)黨章程》部分內(nèi)容的承接和延伸，監(jiān)督保障法規(guī)承接了《中國共產(chǎn)黨章程》第一章的黨員權(quán)利部分，以及第七、八章的內(nèi)容。四大法規(guī)板塊不是簡單的割裂分工關(guān)系，而是在加強(qiáng)法規(guī)職能化、專業(yè)化的同時，通過“前后銜接、左右聯(lián)動”，完善主體、行為、監(jiān)督保障三位一體的制度結(jié)構(gòu)［23］，把黨內(nèi)法規(guī)這一制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢。在黨章的基礎(chǔ)上，監(jiān)督保障法規(guī)與其他三大板塊圍繞“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”的原則構(gòu)建起邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)完整的閉合體系。組織法規(guī)負(fù)責(zé)規(guī)范主體，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和自身建設(shè)法規(guī)負(fù)責(zé)規(guī)范行為，監(jiān)督保障法規(guī)在制度體系中的獨特作用體現(xiàn)在：以強(qiáng)制的手段為前者提供約束和驅(qū)動力，真正使黨內(nèi)法規(guī)承載的各項制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來、落實下去。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度為全面從嚴(yán)治黨提供制度支撐。與組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)板塊相比，監(jiān)督保障法規(guī)直面黨內(nèi)精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗等問題，搭建了全面從嚴(yán)治黨制度的主干內(nèi)容。在從嚴(yán)治黨的主體方面，監(jiān)督保障法規(guī)壓實了“黨組織層面的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)干部層面的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”［24］，并明確了全黨必須嚴(yán)格遵守的六類紀(jì)律。在程度上，“從嚴(yán)”體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的要求逐級遞升，“多一個身份則多一份規(guī)矩”［2］128。監(jiān)督保障法規(guī)對干部的要求嚴(yán)于黨員，對黨員義務(wù)的要求高于法律對公民義務(wù)的規(guī)定，通過逐層提高行為底線，彰顯黨員的先進(jìn)性和干部的“關(guān)鍵少數(shù)”作用。從長期功能看，監(jiān)督保障法規(guī)不僅僅是約束黨組織和黨員行為的短期工具，還將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”等實踐過程中的創(chuàng)新成果以制度的形式鞏固下來，促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的常態(tài)化，真正體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴(yán)治黨中長遠(yuǎn)、根本之策的地位。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度為激發(fā)黨內(nèi)活力和激勵干部作為提供制度保障。約束、激勵和保障是調(diào)整黨組織活動、黨員行為的三種手段，約束提供壓力，激勵和保障形成動力。激發(fā)黨內(nèi)活力、推動干部作為的因素來自兩個方面。一方面，發(fā)揮激勵手段的正向作用。發(fā)掘先進(jìn)典型，可以增強(qiáng)對全黨的示范激勵作用，“讓干部對照找差距、努力有方向”［25］，在黨內(nèi)起到凝聚意志力、增強(qiáng)戰(zhàn)斗力的作用。為此，需要對那些彰顯時代要求，切實做出實績又得到群眾認(rèn)可的黨員進(jìn)行表彰和獎勵。另一方面，發(fā)揮保障的兜底作用。強(qiáng)化紀(jì)律約束可以減少濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的情況，但也無形中增加了干部履職的風(fēng)險［26］。黨員干部在推進(jìn)改革的過程中，總會遇到因缺乏經(jīng)驗、不可抗力因素導(dǎo)致的過失或損失［27］，如果對風(fēng)險的預(yù)期遠(yuǎn)高于干部的承受能力，“嚴(yán)管”就會將干部推向不作為的極端，把干部“管死”。《問責(zé)條例》對探索性過失和不可抗力造成的損失等情形不予問責(zé)或者免予問責(zé)，以適當(dāng)?shù)娜蒎e機(jī)制對嚴(yán)管與約束進(jìn)行了補(bǔ)充，可以為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹啃断掳ぃ苿痈刹扛e極地為人民服務(wù)。

黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律提供制度銜接。國家法律有其限界，法律適用范圍的廣泛性要求條文保持一定的抽象性，再完備的成文法也不可能窮盡社會權(quán)力的每個角落。如《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）要求設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督［28］。這一要求并未在《監(jiān)察法》中細(xì)化，這就需要合署辦公的紀(jì)律委員會出臺黨內(nèi)法規(guī)，配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作。《工作規(guī)則》規(guī)定了“設(shè)立調(diào)查組臨時黨支部”“打聽過問案件的備案登記制度”“審查調(diào)查安全責(zé)任制”等內(nèi)控機(jī)制，對涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的紀(jì)檢監(jiān)察干部開展“一案雙查”，既追究違紀(jì)干部的直接責(zé)任，也嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任［29］。在國家法律對公權(quán)力進(jìn)行限制的過程中，黨內(nèi)法規(guī)需要加以輔助，而監(jiān)督保障法規(guī)是二者制度銜接和具體化的集中體現(xiàn)，促進(jìn)了黨規(guī)國法“相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障格局”［30］的形成。

四、結(jié)束語

相比于制度建設(shè)實踐，對監(jiān)督保障法規(guī)的研究仍有待深入。如在“1+4”基本框架中，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度如何與其他板塊更加緊密地銜接聯(lián)動，發(fā)揮制度合力？如何對交叉存在于四大制度板塊之間的法規(guī)合理歸類？如何在地方黨內(nèi)法規(guī)制度中界定監(jiān)督保障法規(guī)的范圍？在國家監(jiān)察委員會與中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公后，黨的監(jiān)督保障法規(guī)與國家監(jiān)察法規(guī)的關(guān)系如何界定，內(nèi)容如何銜接？是否有必要在工作保障法規(guī)領(lǐng)域進(jìn)行頂層設(shè)計，出臺一部諸如《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)工作管理條例》的主干性法規(guī)？如何加快激勵性、保障性法規(guī)的制度建設(shè)，提升法規(guī)的可操作性？如何將單項黨內(nèi)法規(guī)的研究置于監(jiān)督保障法規(guī)的整體視域之中，將監(jiān)督保障法規(guī)的一般性與具體黨內(nèi)法規(guī)的特殊性研究結(jié)合起來？總的來看，黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度還有相當(dāng)寬闊的研究空間。

注釋：

（1）宋功德教授認(rèn)為，保障性規(guī)范包括責(zé)任追究、監(jiān)督救濟(jì)兩部分；王建芹教授認(rèn)為，作為一個整體的保障制度包括規(guī)范黨員權(quán)利保障、權(quán)利救濟(jì)、申訴等方面。

（2）2018 年《規(guī)劃》對監(jiān)督保障法規(guī)制度的適用客體和作用方式有較為明確的規(guī)定，即“切實加強(qiáng)對黨組織和黨員干部的監(jiān)督、獎懲、保障”。

（3）本文的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以北大法寶黨內(nèi)法規(guī)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)（下同），由于數(shù)據(jù)庫更新法規(guī)有時間差，本文的統(tǒng)計數(shù)字僅反映大致情況。

（4）有學(xué)者將黨的監(jiān)督保障法規(guī)分為規(guī)范監(jiān)督主體、規(guī)范監(jiān)督主體的行為、規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督工作保障三大類。