深圳土地整備規(guī)劃研究的實踐與創(chuàng)新
——以步涌社區(qū)土地整備項目為例

文｜深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 楊妍

土地整備是深圳進入存量發(fā)展時期破解土地資源瓶頸，促進城市規(guī)劃實施、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一個重要舉措。土地整備規(guī)劃研究作為土地整備中平衡項目各方利益格局的重要手段，其公平性、合理性備受關(guān)注。深圳現(xiàn)行政策對土地整備規(guī)劃研究的編制內(nèi)容、成果形式等進行了詳細規(guī)定，但對留用地指標價值如何核定，留用地指標如何與留用地規(guī)模、功能及開發(fā)強度掛鉤等缺乏明確指引。在實際操作中每個項目都作個案化處理，加大了協(xié)商談判的難度，也造成項目之間的不公平性。本文以步涌社區(qū)項目為例，以價值相當為原則，探索土地整備規(guī)劃與留用地指標價值之間的內(nèi)在聯(lián)系，創(chuàng)新性提出解決路徑，可為相似項目提供借鑒，為后續(xù)土地整備政策的完善提供支撐。

1深圳土地整備的概念與特點

土地整備是深圳首創(chuàng)的存量土地開發(fā)模式。廣義的土地整備包括房屋征收和土地整備利益統(tǒng)籌兩種模式。房屋征收主要針對公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，以政府強制征收為主，主要采用貨幣補償方式；土地整備利益統(tǒng)籌則在更大的空間范圍內(nèi)實施，其本質(zhì)是將各類無序的土地按照規(guī)劃實施的要求重新進行邊界劃定和產(chǎn)權(quán)調(diào)整，實現(xiàn)土地的合理利用。近年土地整備來在政府的主導(dǎo)下，以協(xié)商談判為基礎(chǔ)，以利益共享為基本原則，綜合運用規(guī)劃、土地、資金、產(chǎn)權(quán)等政策組合拳，統(tǒng)籌解決整備范圍內(nèi)補償安置問題并對零散低效用地進行整合、清理和再開發(fā)，實現(xiàn)了整備范圍內(nèi)的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)、利益重構(gòu)、空間重構(gòu)和社會發(fā)展重構(gòu)。

2土地整備規(guī)劃研究的目的及作用

深圳土地整備目前已形成“規(guī)劃統(tǒng)籌計劃、計劃引導(dǎo)方案、方案指導(dǎo)實施”的工作管理機制。“方案”包括項目實施方案和土地整備規(guī)劃研究兩部分內(nèi)容。

項目實施方案是土地整備中實施、開展補償安置工作的依據(jù)，重點需明確實施范圍、權(quán)屬調(diào)查及確權(quán)、土地分配方案以及資金補償方案。土地整備規(guī)劃研究是平衡土地整備項目中各方利益格局的重要手段，以項目實施方案為基礎(chǔ)，重點對留用地選址、規(guī)模、功能及開發(fā)強度等進行明確，以及對公共配套設(shè)施提出優(yōu)化調(diào)整建議。

根據(jù)政策規(guī)定，經(jīng)依法批準的土地整備規(guī)劃研究視同對法定圖則個案調(diào)整，可作為留用地協(xié)議出讓的直接依據(jù)。因此，留用地規(guī)模及留用地規(guī)劃條件成為利益博弈的核心焦點。土地整備規(guī)劃研究也就顯得格外重要。

3土地整備規(guī)劃研究面臨的困境

3.1未建立起留用地指標價值的評估體系，對指標落地缺乏明確指引

留用地指標是在土地整備中按相關(guān)政策核算并確認給原農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)營性用地指標。項目范圍內(nèi)留用地指標由兩部分組成：已批合法指標和核算的利益共享用地指標，前者往往有明確的約定功能，后者不帶用地性質(zhì)屬性。

按現(xiàn)行政策，留用地指標需優(yōu)先落在項目范圍內(nèi)，范圍內(nèi)無法安排的，可與本街道城市更新項目統(tǒng)籌處理，或直接落在本街道經(jīng)濟關(guān)系未理順的已建成區(qū)并由原農(nóng)村社區(qū)拆除重建。留用地指標的價值主要通過留用地的選址、規(guī)模、性質(zhì)和開發(fā)強度體現(xiàn)。由于缺乏價值的評判標準，同樣的指標在不同地方留用，產(chǎn)生的經(jīng)濟價值差異很大。原農(nóng)村社區(qū)更愿意將指標用于高經(jīng)濟效益的居住、商業(yè)用地上；而政府更傾向保障產(chǎn)業(yè)用地，不對已批規(guī)劃做過多調(diào)整，促進規(guī)劃實施。能否爭取留用更多的居住、商業(yè)功能成為土地整備中利益博弈的一個焦點。

3.2對留用地規(guī)劃控制指標的確定缺乏明晰依據(jù)，土地整備規(guī)劃研究的合理性和嚴謹性有待提升

根據(jù)《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》，留用地的用途應(yīng)以經(jīng)批準的法定規(guī)劃為依據(jù)，但通過土地整備規(guī)劃研究可以對法定圖則強制性內(nèi)容進行調(diào)整。通過調(diào)整留用地規(guī)劃控制指標提升土地價值，使土地整備從“零和博弈”變?yōu)椤罢筒┺摹薄?/p>

對已批法定規(guī)劃如何界定，是已批法定圖則、土地整備規(guī)劃還是其他規(guī)劃，現(xiàn)行政策未明確；土地整備規(guī)劃研究可對法定圖則強制性內(nèi)容進行調(diào)整，其調(diào)整的尺度該如何把控亦成為爭議的焦點。

如果按已批法定圖則落實留用地的用途，雖然城市整體規(guī)劃建設(shè)更合理，但法定圖則的編制基于城市戰(zhàn)略，不同地區(qū)有不同的功能定位，這種功能差異會造成項目之間的不公平，甚至導(dǎo)致項目無法實施。

如果按土地整備規(guī)劃研究來確定留用地的用途，雖然有利于項目本身的實施，但這種基于平衡多方利益的“就項目論項目”的做法，不利于城市總體發(fā)展。

4案例實踐與創(chuàng)新

4.1項目概況

（1）項目背景

步涌社區(qū)位于深圳市沙井街道西北部。涉及土地整備用地33.5萬m2。政府希望通過這次土地整備能打通區(qū)域主干路，改善周邊交通條件；同時能備出較大面積產(chǎn)業(yè)用地。社區(qū)希望解決排澇河截污工程、外環(huán)高速征地等歷史遺留問題，保障社區(qū)的合法權(quán)益，解決社區(qū)發(fā)展問題。本次土地整備規(guī)劃研究的核心任務(wù)是運用“土地確權(quán)+用地規(guī)劃”手段，重塑實施范圍內(nèi)的空間格局和利益格局，形成土地分配方案和留用地規(guī)劃方案。

（2）現(xiàn)狀特征

本項目實施范圍內(nèi)現(xiàn)已全部建成，建筑整體質(zhì)量較差，開發(fā)強度較低，不具有保留價值?，F(xiàn)狀功能以工業(yè)為主，包含少量商業(yè)和舊村，在上位法定圖則規(guī)劃中功能亦以工業(yè)為主，包含部分公益設(shè)施和少量商業(yè)功能。

4.2項目挑戰(zhàn)與創(chuàng)新

（1）如何落實留用地指標，既滿足原農(nóng)村集體的訴求，又有利于規(guī)劃實施和產(chǎn)業(yè)用地收儲？

步涌項目實施范圍33.5萬m2，其中12.9萬m2用地現(xiàn)狀為證載合法工業(yè)用地，按政策，核算留用土地規(guī)模為12.9萬m2；18.5萬m2未完善征（轉(zhuǎn)）地手續(xù)用地通過利益統(tǒng)籌可以核算出3.6萬m2利益共享用地指標，則步涌原農(nóng)村社區(qū)的留用地指標為12.9+3.6=16.5萬m2，占到實施范圍的49.3%。

在法定圖則中，實施范圍內(nèi)經(jīng)營用地占比49%，合計16.5萬m2，其中工業(yè)用地15.8萬m2，商業(yè)用地0.7萬m2；公益用地占比51%，合計16.9萬m2。

留用地指標16.5萬m2=法定圖則內(nèi)規(guī)劃經(jīng)營性用地16.5萬m2，若嚴格按法定圖則用地性質(zhì)落實，原農(nóng)村社區(qū)的合法用地指標可填滿法定圖則中規(guī)劃的所有經(jīng)營性用地，政府將無產(chǎn)業(yè)用地收儲。

規(guī)劃提出地盡其用，與用地功能、容積率調(diào)整等聯(lián)動的方式，通過“局部調(diào)整留用地性質(zhì) + 減地不減建筑量”， 實現(xiàn)政府和原農(nóng)村社區(qū)的利益共享。

（2）如何建立起留用地選址、規(guī)模、功能及開發(fā)強度與留用地指標價值相當?shù)膬?nèi)在聯(lián)系，公平公正的推動項目實施？

本次規(guī)劃從建立“價值共識”入手，創(chuàng)新性提出：以法定圖則為基礎(chǔ)，協(xié)商談判確定留用地選址、規(guī)模及用地性質(zhì)；以法定圖則調(diào)整前后留用地價值相當為原則，確定留用地開發(fā)強度。

本項目落實法定圖則規(guī)劃路網(wǎng)、公益設(shè)施、重大產(chǎn)業(yè)項目用地后，實際可以給原農(nóng)村社區(qū)留用的用地僅有7.1萬m2。我們需要建立起7.1萬m2留用地功能及開發(fā)強度與16.5萬m2留用地指標價值之間的內(nèi)在聯(lián)系，保障原農(nóng)村社區(qū)的合法權(quán)益。在可供留用的用地中有4.1萬m2用地位于一級工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)，需落實工業(yè)，另外3萬m2用地可調(diào)整為居住功能。在確定留用地規(guī)模及用地性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過開發(fā)強度來平衡各方利益。

若按法定圖則用地性質(zhì)落實，原農(nóng)村社區(qū)的合法權(quán)益為：留用地16.5萬m2，其中留用商業(yè)用地0.7萬m2，留用工業(yè)用地15.8萬m2；留用基礎(chǔ)建筑量74.1萬m2，其中工業(yè)建筑70.9萬m2，商業(yè)建筑3.2萬m2。要保障法定圖則調(diào)整前后留用地價值相當，需建立起工業(yè)用地與居住用地、工業(yè)建筑與居住建筑間的價值換算關(guān)系。我們試圖從政策和地價兩方面探索。

現(xiàn)狀用地分析圖

現(xiàn)狀建設(shè)分析圖

留用地指標與留用地內(nèi)在聯(lián)系圖

從政策方面尋找依據(jù)：參考《關(guān)于征地安置補償和土地置換的若干規(guī)定（試行）》，擬安置的工業(yè)用地規(guī)劃為居住用地的，按工業(yè)用地規(guī)模的30%落實。本項目3.6萬m2利益共享用地指標優(yōu)先落在法定圖則規(guī)劃為商業(yè)、位于一級工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地上，12.9萬m2合法工業(yè)用地指標按30%折算成3.9萬m2居住用地指標，按政策核算，可留用基礎(chǔ)建筑34.8萬m2，其中商住建筑16.5萬m2，工業(yè)建筑18.3萬m2。

從地價方面校核價值：選取基準地價作為工業(yè)建筑與居住建筑價值換算的標準。實施范圍內(nèi)工業(yè)平均基準地價336元/m2，住宅基準地價1315元/m2，參考這兩者基準地價比值25.6%，將原農(nóng)村社區(qū)部分權(quán)益工業(yè)建筑置換居住建筑，可留用基礎(chǔ)建筑35.0萬m2，其中居住建筑16.6萬m2，工業(yè)建筑18.4萬m2。該結(jié)論與參考政策測算的結(jié)論基本一致。通過價值相當原則反推留用地上的開發(fā)強度，保障原農(nóng)村社區(qū)的合法權(quán)益不受損。

最終，經(jīng)過多方協(xié)商和研究，形成總體上維系上位規(guī)劃，社區(qū)利益獲得保障，政府產(chǎn)業(yè)空間獲得落實，多方共贏的土地整備方案。

5結(jié)語

深圳土地整備一直在結(jié)合項目實際經(jīng)驗，一直在不斷創(chuàng)新與完善。土地整備規(guī)劃研究的核心作用是以規(guī)劃統(tǒng)籌各方利益，促進空間資源整合，保障上層次規(guī)劃實施。本文提出的以價值相當為原則，以法定圖則作為留用地指標價值核算的基礎(chǔ)，通過政策和地價雙重校核，確定留用地功能及開發(fā)強度的做法，僅僅是對留用地指標與留用地功能及開發(fā)強度掛鉤機制的一種探索，該種做法對個別極端現(xiàn)象具有一定的局限性，比如法定圖則中規(guī)劃的用地均為公益設(shè)施用地時。土地整備的配套政策規(guī)則還需要在實踐中不斷完善。

法定圖則（局部）

多方協(xié)商的留用地方案