灌溉水費(fèi)政策性虧損補(bǔ)償機(jī)制探討

樓豫紅

（四川省農(nóng)田水利局，610015，成都）

一、何為灌溉水費(fèi)政策性虧損

所謂農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)的政策性虧損，是指農(nóng)業(yè)灌溉實(shí)際成本水價(jià)與實(shí)際執(zhí)行水價(jià)兩者之差，反應(yīng)的是政府物價(jià)部門(mén)在審批農(nóng)業(yè)灌溉工程水價(jià)時(shí)，由于照顧農(nóng)民利益而進(jìn)行的政策干預(yù)，造成灌區(qū)實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行的財(cái)務(wù)虧損。政府理所當(dāng)然應(yīng)成為解決這一政策性虧損問(wèn)題的主體。

水價(jià)倒掛問(wèn)題在大中型灌區(qū)普遍存在。由于水價(jià)長(zhǎng)期偏低，管理單位無(wú)力按規(guī)定對(duì)水利工程實(shí)施養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致渠道越來(lái)越短，面積越來(lái)越小，效益越來(lái)越低。這種由于國(guó)家政策造成的虧損，應(yīng)由公共財(cái)政予以補(bǔ)償。

二、農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)存在政策性虧損的分析

1.農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)制定

財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委以財(cái)綜〔2001〕94號(hào)規(guī)定，水利工程水費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。農(nóng)民使用水利工程提供的農(nóng)田灌溉水后繳納的農(nóng)業(yè)水費(fèi)，與購(gòu)買(mǎi)種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資產(chǎn)品一樣屬于生產(chǎn)資料，使用水利工程供應(yīng)的水，向供水單位交納水費(fèi)，是必需的生產(chǎn)性支出。

四川省大型水利工程供水價(jià)格由省物價(jià)局商水利廳制定；中型水利工程供水價(jià)格，授權(quán)市州價(jià)格主管部門(mén)商水行政主管部門(mén)制定，報(bào)省物價(jià)局和水利廳備案；小型水利工程供水價(jià)格由授權(quán)縣（市、區(qū)）價(jià)格主管部門(mén)商水行政主管部門(mén)制定，報(bào)市州價(jià)格主管部門(mén)和水行政主管部門(mén)備案。

2004年國(guó)家發(fā)改委和水利部頒布了《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，該辦法規(guī)定，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用的原則核定，不計(jì)利潤(rùn)和稅金。2008年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的首要基本原則必須在農(nóng)民的承受能力范圍之內(nèi)，農(nóng)業(yè)水價(jià)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)非常敏感的政治問(wèn)題，與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高密切相關(guān)，和農(nóng)民及相關(guān)水管單位的利益糾纏在一起，非常復(fù)雜。

對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉用水來(lái)說(shuō)，水費(fèi)的收取對(duì)象是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的從事效益較低的種植業(yè)農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)的承受能力就成為農(nóng)業(yè)水價(jià)如何進(jìn)行調(diào)整的決定性因素。由于農(nóng)產(chǎn)品效益比較低、競(jìng)爭(zhēng)力弱，農(nóng)戶(hù)的承受能力低下。據(jù)調(diào)查，對(duì)于水資源相對(duì)缺乏的地區(qū)，農(nóng)民最大限度只能承受每畝 （15畝=1hm2，下同）60元左右水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，水資源條件一般的地區(qū)，農(nóng)民一般能承受每畝40元左右的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府考慮社會(huì)公平目標(biāo)，顧及低收入農(nóng)民的承受能力，因此，2003年以后全省農(nóng)業(yè)水價(jià)沒(méi)有調(diào)整，目前仍執(zhí)行2003年以前制定的農(nóng)業(yè)水價(jià)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)。

2.水價(jià)達(dá)不到成本

為了分析研究農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)的政策性虧損程度，對(duì)全省具有代表性的灌區(qū)水價(jià)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，見(jiàn)表1。

從表1可知，目前全省大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格一般每標(biāo)畝28～42元，中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格一般每標(biāo)畝15～30元、小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格一般每標(biāo)畝5～10元，全省農(nóng)業(yè)供水平均價(jià)格每標(biāo)畝10元左右，僅占供水成本的45%左右。如綿陽(yáng)武引灌區(qū)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為每標(biāo)畝42元，僅占供水成本150元的28%；都江堰龍泉山灌區(qū)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為每標(biāo)畝40.37元，僅占供水成本105.04元的38.4%；西充縣紅旗水庫(kù)（中型）灌區(qū)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為每標(biāo)畝25元，僅占供水成本99.95元的25%；廣元市元壩區(qū)小（2）型柳橋水庫(kù)灌區(qū)，目前每年每畝灌溉面積僅收水費(fèi)5元，占供水成本的10%左右。四川省長(zhǎng)葫水庫(kù)管理局2006年測(cè)得工業(yè)生活供水成本為27.43分/m3，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為13分/m3，僅占供水成本的47.4%；達(dá)州市渠縣1999年測(cè)得工業(yè)供水成本為24.75分/m3，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為14分/m3，僅占供水成本的56.6%。都江堰管理局2001年測(cè)得工業(yè)生活供水成本為27.52分/m3，現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為 21分/m3，僅占供水成本的76.3%，而目前實(shí)際供水成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2001年測(cè)算的供水成本。由于水價(jià)不到位等政策性問(wèn)題造成人員工資超支、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及住房公積金欠繳等問(wèn)題，使水管單位難以運(yùn)行。

表1 四川省大型及部分中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)收情況

3.水費(fèi)收繳率低

農(nóng)村稅費(fèi)改革和免征農(nóng)業(yè)稅后，水利工程灌區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)工作運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)緊張，用水不交費(fèi)和截留挪用農(nóng)業(yè)水費(fèi)的情況不同程度存在，致使農(nóng)業(yè)水費(fèi)難以按時(shí)足額計(jì)收到位。近年，全省年農(nóng)業(yè)灌溉應(yīng)收水費(fèi)3.2億元左右，2009—2011年全省農(nóng)業(yè)水費(fèi)實(shí)收率分別為 89.5%、82.6%、88.7%。

三、政策性虧損帶來(lái)的問(wèn)題

1.工程運(yùn)行困難

目前水利工程供水價(jià)格低，水費(fèi)難以足額收取，水利工程正常運(yùn)行和水管單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到影響。如都江堰黑龍灘和東風(fēng)渠兩灌區(qū)由于工程整治維護(hù)資金不足，工程整治不及時(shí)，致使2006年春灌用水中多處干渠出現(xiàn)垮塌，雖搶修恢復(fù)通水，但仍對(duì)灌區(qū)用水帶來(lái)不利影響。崇州市2000年以前年均投入水利工程整治維護(hù)的資金達(dá)200多萬(wàn)元，近幾年工程整治維護(hù)的年均投入資金逐年減少到100萬(wàn)元左右。

2.灌區(qū)隊(duì)伍不穩(wěn)

長(zhǎng)期以來(lái)，灌區(qū)管理單位本著“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”的原則，緊縮各項(xiàng)開(kāi)支，但職工工資仍無(wú)法足額發(fā)放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年灌區(qū)平均僅給職工發(fā)放81.8%的工資，影響了行業(yè)和社會(huì)的穩(wěn)定。隨著社會(huì)整體工資水平的提高和物價(jià)的上漲，灌區(qū)職工的生存壓力增大，一些業(yè)務(wù)骨干調(diào)離，招來(lái)的大學(xué)生紛紛請(qǐng)求調(diào)離或停薪留職，從而造成人才流失、隊(duì)伍不穩(wěn)。

四、政策建議

1.科學(xué)核定農(nóng)業(yè)水價(jià)

應(yīng)定期開(kāi)展供水成本測(cè)算和審核工作，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境狀況的改變，在準(zhǔn)確核定供水成本和合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，確定不同時(shí)期的供水成本，根據(jù)用水主體的承受能力，分步、分類(lèi)、及時(shí)調(diào)整水價(jià)，逐步實(shí)現(xiàn)灌區(qū)良性運(yùn)行。

2.科學(xué)界定收支差額

按現(xiàn)行的財(cái)政政策，政策性虧損應(yīng)由政府給予補(bǔ)償。而政策性虧損究竟有多大，必須核定收支后才能算清。對(duì)收入的核定，按照穩(wěn)妥可靠、量入為出的原則，根據(jù)工作量確定必要的支出，并核定收入，以支定收，收支差額必須按政策規(guī)定客觀反映。

3.明確財(cái)政補(bǔ)助資金

各級(jí)財(cái)政應(yīng)根據(jù)具體情況采取按人頭補(bǔ)助、虧損額補(bǔ)助、定額補(bǔ)助等方式對(duì)虧損實(shí)施補(bǔ)貼。同時(shí)要多渠道廣泛籌措資金，省、市、縣級(jí)財(cái)政要積極落實(shí)管轄內(nèi)灌區(qū)運(yùn)行管理人員經(jīng)費(fèi)，按照分級(jí)管理的原則，虧損資金由受益區(qū)內(nèi)的各級(jí)財(cái)政按比例共同分?jǐn)偂?/p>

4.健全補(bǔ)貼監(jiān)管機(jī)制

確定政策性虧損補(bǔ)貼政策，同時(shí)還應(yīng)同步建立政府監(jiān)控、社會(huì)監(jiān)督體系。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政策性虧損補(bǔ)貼的檢查和監(jiān)督，及時(shí)解決補(bǔ)貼過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，防止政策性虧損掩蓋經(jīng)營(yíng)性虧損。對(duì)未按規(guī)定使用政策性虧損補(bǔ)貼的，要給予處罰。