戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球配置能力研究

范振林， 李 晶， 劉文敏

(1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院 權(quán)益所，北京 101149； 2.自然資源部 財務(wù)與資金運(yùn)用司，北京 100812； 3.中國石油大學(xué)(北京) 理學(xué)院，北京 102249)

近年來，美國、歐盟、英國等相繼發(fā)布了關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略或清單，其目的主要是解決經(jīng)濟(jì)和軍事面臨的戰(zhàn)略脆弱性問題。如COVID-19疫情期間，美國明尼蘇達(dá)州將礦業(yè)列入“關(guān)鍵制造業(yè)”之列，屬于“必需品”，不受“居家令”(Stay at Home order)的限制；澳大利亞則將礦業(yè)列為疫情期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的關(guān)鍵。可見戰(zhàn)略性礦產(chǎn)對一國或地區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定極其重要，因此進(jìn)行戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球配置能力研究，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

國外對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的研究起步較早，主要集中在戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的概念和供應(yīng)安全評價方面[1-2]，相關(guān)策略較為完善，管理機(jī)構(gòu)相對齊全，評價方法也更成熟。我國學(xué)者的研究相對較晚，角度多是分析主要發(fā)達(dá)國家關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，總結(jié)出對我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)發(fā)展的啟示。如張小陌[3]、陳其慎[4-5]等研究美日礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度，提出從明確立法、強(qiáng)化意識、加強(qiáng)礦產(chǎn)地儲備等三個方面完善礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備制度；余韻[6]、郭曉茜[7]研究了國外關(guān)鍵礦產(chǎn)的評價方法，指出深化相關(guān)政策研究才是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)評價亟需解決的問題。少數(shù)學(xué)者側(cè)重某一方面對中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)進(jìn)行探究，如王東方[8]等分析了我國13種戰(zhàn)略性金屬礦產(chǎn)面臨的供應(yīng)安全和保障問題；顏玲亞，陳正國[9]等分析了我國石墨礦產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，針對存在問題提出找礦增儲建議；汪靈[10]重點(diǎn)分析了戰(zhàn)略性金屬礦產(chǎn)的重要作用，提出增加戰(zhàn)略性非金屬礦產(chǎn)目錄的建議；周艷晶等[11]研究了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形勢，提出加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和構(gòu)建多元化供給格局的對策。

本文結(jié)合全球一體化背景，系統(tǒng)梳理全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供需格局與治理現(xiàn)狀，全面分析中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)現(xiàn)狀與全球配置面臨的機(jī)遇、差距、挑戰(zhàn)，提出合理性建議，以期提高我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)全球配置能力與話語權(quán)。

一 概念界定

(一)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)

從國際看，美國、英國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟(jì)體通常用戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)、關(guān)鍵材料、戰(zhàn)略材料、關(guān)鍵原材料等[12]，來界定那些主要由于短缺而對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防安全具有戰(zhàn)略性影響的礦產(chǎn)資源，特別是指那些主要依賴非友好國家和不穩(wěn)定地區(qū)供應(yīng)，從而面臨較大供給中斷風(fēng)險的礦產(chǎn)資源。美國最新的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單包括35種礦產(chǎn)，歐盟資源清單包括27種，英國風(fēng)險礦產(chǎn)清單包括41種，美國、歐盟和英國的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單合計50種礦產(chǎn)，具有較高的重合性，有16種被3個國家和地區(qū)同時認(rèn)定為關(guān)鍵礦產(chǎn)，占32%；有15種同時被兩個國家或地區(qū)認(rèn)定為關(guān)鍵礦產(chǎn)，占30%。

從國內(nèi)看，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)是國家資源安全的核心和關(guān)鍵，具體是指對國家經(jīng)濟(jì)、國防和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，或同時是我國具有比較優(yōu)勢可以調(diào)控國際市場，或同時是短缺、存在較大供給隱患的礦產(chǎn)資源。2016年國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016—2020年)》，提出了我國首個官方戰(zhàn)略礦產(chǎn)目錄，列出24種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，包括6種能源礦產(chǎn)：石油、天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、鈾，14種金屬礦產(chǎn)：鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯，4種非金屬礦產(chǎn)：磷、鉀鹽、晶質(zhì)石墨、螢石。24個礦產(chǎn)目錄中既包括石油、銅、鐵、鈾等短缺礦產(chǎn)，也包括稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)。

總體而言，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)既包含了維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定發(fā)展、科技長期進(jìn)步、生態(tài)平衡可持續(xù)等要素，還蘊(yùn)含國家間角力、國際話語權(quán)的內(nèi)涵，其定義與涵蓋礦種是隨國際關(guān)系變化、科技發(fā)展趨勢、國家意志轉(zhuǎn)移而動態(tài)調(diào)整的[13]。不同國家的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄不完全相同，但存在交集。

(二)全球配置能力與話語權(quán)

全球化背景下，一國或地區(qū)都會受到資源稟賦有限性的約束，需與其他國家或地區(qū)進(jìn)行資源貿(mào)易，這就涉及全球配置能力與話語權(quán)兩個概念。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球配置能力，是一個國家或地區(qū)通過經(jīng)濟(jì)、政治、外交、軍事等手段，對全球范圍或關(guān)鍵地區(qū)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)及其市場交易和運(yùn)輸通道進(jìn)行有效控制的能力。反映了該國或地區(qū)協(xié)調(diào)全球資源來優(yōu)化本國或本地區(qū)的資源配置，保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的能力，也反映了該國或地區(qū)對全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球話語權(quán)，是指在全球開采、加工、貿(mào)易、運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域通過表達(dá)主張和立場而形成的影響力，但其本質(zhì)上仍是對全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)治理規(guī)則和規(guī)制的掌控力。配置力與話語權(quán)高度相關(guān)，配置力是話語權(quán)的基礎(chǔ)，話語權(quán)則是配置力的延伸和具體體現(xiàn)。

二 戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球供需格局和治理現(xiàn)狀

(一)全球供需格局

1.開發(fā)潛力較大，空間分布不均，供應(yīng)格局重塑

從全球來看，2018年大多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲采比大于20年，其中石油儲采比在50年～100年，鈷、鋯、鉻、錳、銅、鎳等儲采比在20年～50年，且隨著新增探明儲量，供應(yīng)基本可以滿足需求；僅金、銻2種礦產(chǎn)的儲采比低于20年，可能出現(xiàn)供應(yīng)緊張。資源總量較為充足，但空間分布不均。2018年，煤炭、石油、鐵、銅、鎳、鈷、鈾等礦產(chǎn)生產(chǎn)集中度分別為70.9%、46.2%、77.2%、53%、62%、75.3%和76.2%。全球一半以上的鈷和鈾儲量集中在剛果(金)和澳大利亞，48%的銅礦儲量集中在智利、澳大利亞、秘魯、贊比亞四國，63%的鐵礦儲量集中在澳大利亞、巴西、俄羅斯三國。目前，全球能源格局正加速調(diào)整：澳大利亞、南美洲已是全球重要的礦產(chǎn)資源供應(yīng)地；非洲、東南亞等國家正在成為重要礦產(chǎn)資源供應(yīng)地；美國油氣自給率(15%)全球最高，由凈進(jìn)口國變?yōu)閮舫隹趪?/p>

2.礦產(chǎn)需求分異，總量緩慢增長，需求結(jié)構(gòu)分化

目前，發(fā)達(dá)國家已進(jìn)入后工業(yè)化時代，礦產(chǎn)需求已呈現(xiàn)下降趨勢，但隨著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，對部分金屬礦種的需求還會增加。新興經(jīng)濟(jì)體加快推進(jìn)工業(yè)化，拉動全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需求持續(xù)增長。我國傳統(tǒng)制造業(yè)已陸續(xù)進(jìn)入產(chǎn)能峰值平臺期，對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的需求將高位趨穩(wěn)。不同礦種的市場需求出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分化，石油、銅、鐵礦石、鉻、錳、鎳等大宗礦產(chǎn)需求總量較大但趨于穩(wěn)定，而與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國防軍工發(fā)展高度相關(guān)的礦產(chǎn)，如鈷、鈾、鈮、鋯、銻、硼等，需求持續(xù)較快增長。

3.礦產(chǎn)供需分離，海上通道集中，存在安全風(fēng)險

全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供需分離格局，導(dǎo)致大宗礦產(chǎn)的大規(guī)模長距離長周期運(yùn)輸。船運(yùn)運(yùn)量大、運(yùn)費(fèi)低、不受公路和鐵路限制，成為國際礦產(chǎn)貿(mào)易的主要運(yùn)輸方式。國際海上通道的戰(zhàn)略性節(jié)點(diǎn)包括馬六甲海峽、霍爾木茲海峽、蘇伊士運(yùn)河和波斯灣等。這些“咽喉”要道由于地理位置特殊，往往易受到國際經(jīng)濟(jì)、地緣政治、局部沖突等影響，尤其存在通道單一、運(yùn)輸和運(yùn)營安全風(fēng)險程度高等弊端，是大宗戰(zhàn)略性礦產(chǎn)海運(yùn)安全是否通暢的關(guān)鍵(表1)。

表1 全球海上重要礦產(chǎn)運(yùn)輸通道

(二)全球治理現(xiàn)狀和特征

1.不同類別戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的全球治理有較大差異

能源類國際組織架構(gòu)相對健全，例如石油輸出國組織(OPEC)、國際能源署(IEA)、能源轉(zhuǎn)型委員會(ETC)、國際能源論壇(IEF)等，但非能源礦產(chǎn)治理的組織架構(gòu)尚未形成，現(xiàn)有治理機(jī)制主要是政府間礦業(yè)論壇(IGF)、采掘業(yè)透明倡議(EITI)等非政府組織。世界貿(mào)易組織(WTO)、國際投資爭端解決中心(ICSID)等對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的全球治理也有重要影響。近年來隨著國際礦業(yè)爭端仲裁事件的增加，建立完善戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的國際治理機(jī)構(gòu)較為迫切。

能源類礦產(chǎn)治理規(guī)則較為完善，非能源礦產(chǎn)治理規(guī)則尚未完全形成。目前，僅WTO相關(guān)規(guī)則對礦物貿(mào)易作出相關(guān)規(guī)定，我國就曾因鋁土礦、螢石、稀土等礦物出口管制而被歐美國家投訴?！霸牧习浮焙汀跋⊥涟浮币布畜w現(xiàn)了歐美等國等利用多邊貿(mào)易體系主導(dǎo)權(quán)，倒逼其他國家放開優(yōu)勢金屬資源供應(yīng)的現(xiàn)象?？傮w上，專門的、具有廣泛代表性的全球非能源礦產(chǎn)治理規(guī)則尚未完全形成，這也為新興經(jīng)濟(jì)體留下了較大對接空間。

2.礦產(chǎn)資源全球治理目標(biāo)呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢

礦產(chǎn)資源全球治理主題十分廣泛，既包括資源主權(quán)、保護(hù)、貿(mào)易和投資等傳統(tǒng)議題，也涵蓋礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的決策透明、生態(tài)安全、人權(quán)等新議題，同時新議題在全球礦產(chǎn)治理的主導(dǎo)地位逐漸擴(kuò)大(表2)，其中全球能源礦產(chǎn)治理關(guān)注集中在能源安全、氣候變化及國際能源爭端。全球治理需注意戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)并不兼容，除鋰、鈹和稀土等少數(shù)礦種外，大多數(shù)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)處于共伴生狀態(tài)，其開發(fā)利用對生態(tài)環(huán)境的影響極其復(fù)雜，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境規(guī)制對開發(fā)利用的約束增強(qiáng)，資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不協(xié)調(diào)問題凸顯。

表2 戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球治理的主要領(lǐng)域和治理機(jī)制

3.發(fā)達(dá)國家居于主導(dǎo)地位，持有較大話語權(quán)

發(fā)達(dá)國家在全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)市場定價機(jī)制中依舊居于主導(dǎo)地位，利用期貨交易掌控大宗礦產(chǎn)品定價權(quán)和交易規(guī)則。代表性期貨市場包括有色金屬期貨、貴金屬期貨和能源期貨市場，如美國紐約金屬交易所及洲際交易所(ICE)，交易品種涉及能源、金、銅、鋁等；英國倫敦金屬交易所(LME)，交易品種涉及銅、鉛、鋅、鎢、鉬、錫、銻、鎳等。同時發(fā)達(dá)國家依托金融資本優(yōu)勢在國際大型礦業(yè)公司持股，強(qiáng)化對全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的控制權(quán)。如2018年進(jìn)入全球福布斯榜單的80家石油公司中，美國金融機(jī)構(gòu)持股的有44家。美國金融機(jī)構(gòu)還在必和必拓、力拓、淡水河谷和三井物產(chǎn)株式會社持股，比例分別為46%、44%、20%和25%。

三 中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源狀況

(一)礦產(chǎn)資源總量豐富，主要能源礦產(chǎn)人均擁有量較低

至2018年底，中國已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)173種，探明儲量的礦種從十幾種增至162種，礦產(chǎn)資源儲量大幅增長，成為世界上少數(shù)幾個礦種齊全、礦產(chǎn)資源總量豐富的國家。煤炭、鋼鐵、十種有色金屬等主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量躍居世界前列，成為世界最大礦產(chǎn)品生產(chǎn)國?！禕P世界能源統(tǒng)計年鑒》顯示，2018年中國能源消費(fèi)增速由2017年的3.3%增長至4.3%，過去十年的平均增速為3.9%。2018年，中國仍然是世界上最大的能源消費(fèi)國，占全球能源消費(fèi)量的24%和全球能源消費(fèi)增長的34%。中國人口基數(shù)大，全國能源消耗量多，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年前全國能源生產(chǎn)與消費(fèi)缺口較大，近4年內(nèi)全國能源生產(chǎn)與消費(fèi)缺口維持在9億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，全國能源缺口持續(xù)增大(圖1)。人均能源生產(chǎn)量與消費(fèi)量缺口也在持續(xù)增大，至2016年人均能源缺口已超過600千克標(biāo)準(zhǔn)煤。

圖1 全國能源生產(chǎn)消費(fèi)狀況

(二)主要能源礦產(chǎn)依托進(jìn)口，個別金屬礦產(chǎn)出口量大

中國積極實(shí)施對外開放，已成為世界最大的礦產(chǎn)品貿(mào)易國。較大的能源生產(chǎn)消費(fèi)缺口，使中國每年進(jìn)口大量煤炭、原油等能源，中國對進(jìn)口能源依存度較高。中國原油進(jìn)口量十年來持續(xù)增加，2019年中國原油進(jìn)口量高達(dá)5×108t(圖2)。據(jù)統(tǒng)計，2019年24個戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中，有6個礦產(chǎn)對外依存度大于等于60%，其中石油對外依存度高達(dá)70%，鉻、鎳、鐵、銅、鋁對外依存度分別高達(dá)97%、94%、80%、80%、60%。較高的對外依存度亟待引起對能源安全風(fēng)險的高度重視。

2018年，中國稀土、石墨、重晶石出口量全球第一，出口流向地主要為美國、歐盟等地。美國稀土消費(fèi)全球最高，占全球稀土消費(fèi)60%，其80%的稀土金屬和化合物從中國進(jìn)口。歐盟稀土進(jìn)口依存度接近100%，主要從中國進(jìn)口。美國石墨進(jìn)口依存度接近100%，從中國進(jìn)口1.7×104t，占其進(jìn)口總量的24.2%。歐盟自中國進(jìn)口石墨5.3×104t，占總進(jìn)口量的65.9%。全球最大的重晶石消費(fèi)國美國，其消費(fèi)的63%依靠中國進(jìn)口。

圖 2 煤、原油進(jìn)口量柱狀圖

(三)固定資產(chǎn)投資萎縮，礦業(yè)發(fā)展受限

全社會固定資產(chǎn)投資金額逐年遞增，但自2013年開始采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資逐年下降，至2017年采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資減少至不足1萬億元，甚至低于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的二分之一。且采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重很小(圖3)，且呈現(xiàn)逐年遞減趨勢，至2017年占比低于1.5%。隨著我國采礦業(yè)固定資產(chǎn)投資下降，生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求提高，我國礦業(yè)發(fā)展受限，積極性不高。

圖3 采礦業(yè)全社會固定資產(chǎn)投資

(四)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源稟賦狀況

我國稀土、鎢礦、銻礦、鉬礦、鍺礦儲量均為全球第一，石墨、螢石儲量為全球第二，重晶石儲量為全球第三。24個戰(zhàn)略性礦種中，多數(shù)礦產(chǎn)查明資源儲量明顯增長，個別礦產(chǎn)儲量下降，資源稟賦向優(yōu)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2018年，晶質(zhì)石墨、天然氣、鋰礦、頁巖氣、銅礦、螢石、鎳礦、天然氣、鎢礦、金礦、煤礦、銻礦11種礦產(chǎn)查明資源儲量均有明顯增長，漲幅大于或等于2.5%；磷礦、鉀鹽、鉻鐵礦3種礦產(chǎn)查明資源儲量小幅下降(表3)，其中我國已探明稀土儲量占全球儲量的37.7%，供應(yīng)量占全球供應(yīng)量的80%以上，且稀土產(chǎn)業(yè)鏈完備，尤其是在開采與提煉環(huán)節(jié)，中國積累了很大優(yōu)勢，應(yīng)著力培養(yǎng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力。

表3 中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)查明資源儲量變化情況

四 面臨的機(jī)遇、差距與挑戰(zhàn)

(一)機(jī)遇

1.推進(jìn)實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)配置能力不斷提升

“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想指出了中國提高全球資源配置能力之路，闖出一條新的適合中國擴(kuò)展對外經(jīng)濟(jì)活動的路徑。自實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略以來，我國采礦業(yè)對外直接投資一度占據(jù)主導(dǎo)地位，2013年達(dá)到248.1億美元峰值。目前我國礦業(yè)海外投資項目已遍布全球，擁有海外油氣項目200多個，非油氣礦山項目300多個，涉及金、銅、鐵礦石、鈾、鎳等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)。擁有石油權(quán)益產(chǎn)量1.6×108t，相當(dāng)于國內(nèi)產(chǎn)量的85%；鐵礦石權(quán)益產(chǎn)量接近2×108t，相當(dāng)于國內(nèi)產(chǎn)量的40%以上(折算成鐵精粉)；銅礦權(quán)益產(chǎn)量為110多萬噸，占全球產(chǎn)量的5%，相當(dāng)于國內(nèi)產(chǎn)量的70%；鈷礦權(quán)益產(chǎn)量3.5×104t，占全球產(chǎn)量的25%。

2.積極參與全球治理，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球治理話語權(quán)不斷提升

中國主動參與全球礦產(chǎn)治理體系變革并積極發(fā)揮引領(lǐng)作用。主動落實(shí)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展議程，加入聯(lián)合國涉礦組織和公約，參與礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的全球治理倡議，發(fā)布《中國對外礦業(yè)投資社會責(zé)任指引》。積極參加南非國際礦業(yè)大會(Mining Indaba)、加拿大勘探與開發(fā)者協(xié)會年會(PDAC)、澳大利亞勘探商與交易商大會(Diggers & Dealer Conference)、智利國際礦業(yè)展覽會(Expomin)、國際能源論壇(IEF)、國際地質(zhì)大會(IGC)等全球大型礦業(yè)論壇，并將礦產(chǎn)治理議題納入“一帶一路”國際高峰論壇和中國國際礦業(yè)大會議程等，在提升戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球治理話語權(quán)上取得積極進(jìn)展。

(二)差距

1.全球配置力與發(fā)達(dá)國家存有差距

美英等國的全球資源擴(kuò)張已達(dá)數(shù)百年，其通過金融、市場、政治、軍事、規(guī)則等多種手段，對油氣、鐵銅鋁等大宗礦產(chǎn)和戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)的全流程利益鏈條進(jìn)行干預(yù)、占有或控制，并利用資源控制、開發(fā)利用、通道管制、市場操控等方式影響全球大宗礦產(chǎn)的定價走勢和經(jīng)濟(jì)格局。如美國地質(zhì)調(diào)查局提出礦產(chǎn)品供應(yīng)風(fēng)險(SR)評估新方法，并運(yùn)用于2007—2016年10年間的52種礦產(chǎn)品，旨在評價供應(yīng)中斷對美國制造業(yè)構(gòu)成的風(fēng)險大小。我國尚未進(jìn)入國際主要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)市場運(yùn)作的核心，且缺乏頂層設(shè)計和整體戰(zhàn)略，海外權(quán)益比重較低，配置力與話語權(quán)還有限。

2.安全保障措施實(shí)施差距

西方國家和聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開發(fā)利用保護(hù)提高到戰(zhàn)略高度。如聯(lián)合國環(huán)保署制定了戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)名錄清單。美國較早就建立了完整的戰(zhàn)略與關(guān)鍵礦產(chǎn)安全保障體系，2017年美國以總統(tǒng)令形式發(fā)布《關(guān)鍵礦產(chǎn)清單》《確保關(guān)鍵礦物安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》。歐盟發(fā)布《歐盟原材料2050愿景與科技和創(chuàng)新路線圖》，并不定期更新關(guān)鍵原材料清單。日本發(fā)布《稀有金屬保障戰(zhàn)略》，綜合考慮資源條件、技術(shù)現(xiàn)狀與工業(yè)發(fā)展需求，優(yōu)選出31種戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦種。澳大利亞政府發(fā)布《關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略2019》白皮書，提出24種優(yōu)勢關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，并對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)實(shí)行分類管理。加拿大發(fā)布《礦產(chǎn)和金屬規(guī)劃2019》，提出包括提高全球礦業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力等六大戰(zhàn)略重點(diǎn)。我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)問題雖已上升到國家戰(zhàn)略高度，但亟待揭示戰(zhàn)略性礦產(chǎn)需求、供給、生態(tài)、循環(huán)、管理等基本規(guī)律，細(xì)化覆蓋權(quán)益維護(hù)、勘查開采、技術(shù)研發(fā)、利用保護(hù)、國際貿(mào)易、海外供應(yīng)等全過程系統(tǒng)性的應(yīng)對策略[15-17]。

(三)挑戰(zhàn)

1.海外供應(yīng)通道安全風(fēng)險增大

我國是世界礦產(chǎn)進(jìn)口第一大國，許多戰(zhàn)略性礦產(chǎn)進(jìn)口運(yùn)輸通道途經(jīng)地緣政治敏感地區(qū)或戰(zhàn)略要沖，如69.1%的石油、31%的天然氣、93.9%的鉻礦、95.1%的錫礦、98%的鈷礦、68.5%的鋯礦經(jīng)由馬六甲海峽，占進(jìn)口總價值68.1%的礦產(chǎn)途徑南海地區(qū)。美國先后實(shí)施“亞太再平衡”“非洲新戰(zhàn)略”和“印太戰(zhàn)略”，并加強(qiáng)在我國南海地區(qū)的軍事部署，加劇了我國海運(yùn)通道的安全風(fēng)險。為應(yīng)對國際沖突可能導(dǎo)致的通道安全風(fēng)險，亟需構(gòu)建多元化通道以確保運(yùn)輸安全，并健全主要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的動態(tài)儲備體系和應(yīng)急保障機(jī)制。

2.資源民族主義抬頭加劇海外投資風(fēng)險

21世紀(jì)以來，盛行于20世紀(jì)60年代的資源民族主義以新形式重新抬頭，控制外商礦業(yè)投資自由度是主要表現(xiàn)形式。隨著我國海外礦產(chǎn)投資的增加，西方國家竭力遏制我國正常投資，使得一些資源生產(chǎn)國利用資源國有化、提高特許使用費(fèi)、資格審查、企業(yè)社會責(zé)任、土著人權(quán)利、生物多樣性、環(huán)境保護(hù)、收益公平、限制或禁止出口等手段，阻撓已達(dá)成的生產(chǎn)或貿(mào)易協(xié)議，干擾項目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營活動，致使我國海外投資風(fēng)險增加，權(quán)益無法得到保障。

3.全球礦產(chǎn)治理向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域聚焦

近年來，全球礦產(chǎn)治理的關(guān)注點(diǎn)逐步向礦業(yè)領(lǐng)域的透明、人權(quán)、環(huán)境、腐敗等非經(jīng)濟(jì)問題轉(zhuǎn)移，話語體系發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，而我國則主要關(guān)注戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的供求失衡、投資收益、價格壟斷等經(jīng)濟(jì)問題。關(guān)注點(diǎn)和語境上的結(jié)構(gòu)性反差，使得我國在全球礦產(chǎn)資源治理體系中處在“發(fā)達(dá)國家遏制、發(fā)展中國家擔(dān)憂”的兩難境地，難以發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)作用。

五 建議

基于我國基本國情、資源稟賦和市場需求，著眼于提升戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球控制力與話語權(quán)，按照“堅守底線、主動作為、分類施策、系統(tǒng)發(fā)力”的基本思路，圍繞戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的權(quán)益維護(hù)、地緣政治、供需能力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出如下建議。

(一)盡快制定實(shí)施戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全戰(zhàn)略

一是將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全問題納入國家安全戰(zhàn)略，加強(qiáng)自然資源、發(fā)改、財政、外交、國防等部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)安全供給和保障能力，并“強(qiáng)監(jiān)管嚴(yán)執(zhí)法”，加強(qiáng)監(jiān)管和違法查處，建立懲戒“黑名單”，多部門聯(lián)合打擊污染環(huán)境、破壞生態(tài)、亂采濫挖、無證勘查開采、超層越界開采的行為。二是建立涵蓋戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查、開采、冶煉、加工、利用、回收、儲備和市場的全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)體系、產(chǎn)業(yè)體系和政策支撐體系。在政府指導(dǎo)下，通過行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)海外投資、全球采購以及優(yōu)勢資源出口，避免國內(nèi)企業(yè)之間在海外盲目競爭。三是研制戰(zhàn)略性礦產(chǎn)安全應(yīng)急預(yù)案，定期開展安全和績效評估。

(二)開展戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備與清單管理制度

一是擴(kuò)大儲備品種和規(guī)模，建立以礦產(chǎn)品儲備為主、產(chǎn)能產(chǎn)地儲備為輔的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系。加強(qiáng)石油、天然氣和鈾礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)品儲備力度，著重加強(qiáng)鈮、鉭、鈹、錸、鋯、鈷等國防軍工產(chǎn)業(yè)和鋰、鎵、鍺、銦、螢石、高純石英等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需資源儲備，主要用于提供原材料和防范市場供應(yīng)中斷風(fēng)險。二是適度開展產(chǎn)能產(chǎn)地儲備，保障國內(nèi)資源穩(wěn)定和可持續(xù)供給。制定《礦產(chǎn)資源儲備法》，改進(jìn)礦產(chǎn)儲備管理、協(xié)調(diào)和運(yùn)行機(jī)制，提高收儲、釋放、退出效率。三是建立健全戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄管理制度，動態(tài)厘定和及時發(fā)布我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)清單目錄，研究制定實(shí)施目錄清單的配套政策措施，定期或不定期開展戰(zhàn)略性礦產(chǎn)價值核算、安全評估和監(jiān)測預(yù)警工作。

(三)參與全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)治理體系變革

一是利用我國市場規(guī)模巨大、產(chǎn)業(yè)配套體系完整、金融投資能力較強(qiáng)和政策調(diào)控有力的綜合優(yōu)勢，以國家政治、外交影響為依托，強(qiáng)化政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)溝通能力，提升我國在全球礦產(chǎn)品市場規(guī)則制定中的影響力和話語權(quán)，建立更加公平合理的國際礦產(chǎn)品市場體系和規(guī)則。二是構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)通暢的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)海外投資管理協(xié)同機(jī)制。在非洲和中亞地區(qū)，充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文教衛(wèi)生援助、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融支持等協(xié)同效應(yīng)，通過收購礦權(quán)、綠地投資、合資開發(fā)、參股控股等形式獲取資源和礦權(quán)份額，發(fā)展礦產(chǎn)資源深加工，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條。在澳大利亞、加拿大和南美，采取聯(lián)合開采方式，分享礦業(yè)開發(fā)紅利，建立長期貿(mào)易關(guān)系，保障國內(nèi)資源供應(yīng)。三是鼓勵發(fā)展大宗礦產(chǎn)品國際采購期貨交易。鼓勵國內(nèi)發(fā)展大宗商品交易所，開展大宗礦產(chǎn)品國際貿(mào)易的期貨交易，適機(jī)建立特色期貨市場，擴(kuò)大交易主體范圍、豐富交易品種，增強(qiáng)期貨市場的價格發(fā)現(xiàn)和保值避險功能，打造大宗礦產(chǎn)品國際定價中心。

(四)增強(qiáng)我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球治理話語權(quán)

一是加入并對接拓展戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球治理機(jī)制，如礦業(yè)、礦產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展政府間論壇(IGF)、采掘業(yè)透明度倡議(EITI)、聯(lián)合國化石能源和礦產(chǎn)儲量及資源分類框架(UNFC)、礦產(chǎn)儲量國際報告標(biāo)準(zhǔn)委員會(CRIRSCO)、澳大利亞JORC規(guī)范、加拿大NI43—101標(biāo)準(zhǔn)等，在制定全球治理規(guī)則、創(chuàng)新治理工具上發(fā)揮更大作用，提供中國方案。二是加強(qiáng)礦產(chǎn)國際人才培養(yǎng)，支持國內(nèi)礦業(yè)企業(yè)進(jìn)入各類國際礦產(chǎn)行業(yè)組織，適時發(fā)起礦產(chǎn)領(lǐng)域的新主張、新議題、新倡議，為我國引領(lǐng)全球礦產(chǎn)治理創(chuàng)造有利條件。三是積極參與國際礦業(yè)仲裁和礦業(yè)企業(yè)社會責(zé)任建設(shè)，從規(guī)則“接受者”向“制定者”轉(zhuǎn)變[18]。