國際機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的主要經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國的啟示

羅連發(fā) 譚 俊

(武漢大學(xué) 質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院，湖北 武漢 430072)

一、引言

據(jù)國際機(jī)器人聯(lián)合會(huì)(International Federation of Robotics，IFR)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：2018年中國的工業(yè)機(jī)器人裝機(jī)量達(dá)15.4萬臺(tái)，約占全球的36%；銷售額達(dá)54億美元，約占全球的33%；中國已連續(xù)6年成為全球最大的工業(yè)機(jī)器人應(yīng)用市場(chǎng)①。由于我國在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)上起步較晚，未來一段時(shí)期，還將處于機(jī)器人應(yīng)用快速發(fā)展的階段。

機(jī)器人產(chǎn)業(yè)不僅代表了高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，同時(shí)也是提升制造業(yè)整體供應(yīng)鏈質(zhì)量的重要基礎(chǔ)。近年來，我國高度重視機(jī)器人的技術(shù)研發(fā)與推廣應(yīng)用，并出臺(tái)了大量的支持性政策。對(duì)于發(fā)展中國家而言，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要有效市場(chǎng)與有為政府的有效結(jié)合②，也就是說，要根據(jù)國家要素稟賦特征以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處的階段，制定有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)政策。有針對(duì)性地總結(jié)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策在各國所呈現(xiàn)的一般性規(guī)律，并對(duì)我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的得失進(jìn)行研究，是提升我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要前提。

回顧美、德、日、韓等世界發(fā)達(dá)國家機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，各個(gè)國家均離不開有效產(chǎn)業(yè)政策的扶持，這些政策主要包括依靠財(cái)政投入、引導(dǎo)金融貸款來提高企業(yè)機(jī)器人使用率，激勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、積極應(yīng)對(duì)機(jī)器換人帶來的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)。這些措施幫助各國的機(jī)器人企業(yè)實(shí)現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的改造升級(jí)，緩解了勞動(dòng)力不足以及勞動(dòng)力成本上升的問題。

近年來，全球主要機(jī)器人生產(chǎn)國家扶持機(jī)器人發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策有增無減，如美國2017年出臺(tái)了《國家機(jī)器人計(jì)劃2.0》，開始加速協(xié)作型機(jī)器人攻關(guān)；《日本機(jī)器人戰(zhàn)略：愿景、戰(zhàn)略、行動(dòng)計(jì)劃》則明確提出要建造世界機(jī)器人創(chuàng)新基地、打造世界第一的機(jī)器人應(yīng)用社會(huì)和邁向領(lǐng)先世界的機(jī)器人新時(shí)代的目標(biāo)；德國、韓國分別通過《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》《第二次智能機(jī)器人行動(dòng)計(jì)劃(2014～2018年)》開始戰(zhàn)略性布局機(jī)器人產(chǎn)業(yè)，搶占開發(fā)新一輪智能協(xié)作機(jī)器人的先機(jī)。進(jìn)一步保持技術(shù)優(yōu)勢(shì)、擴(kuò)展應(yīng)用范圍，仍然是發(fā)達(dá)國家機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容。

我國大量運(yùn)用財(cái)政、稅收和補(bǔ)貼政策，支持機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些政策在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中發(fā)揮了較強(qiáng)的引導(dǎo)和激勵(lì)作用③，同時(shí)也暴露出一些問題，比如政府補(bǔ)貼選擇性流向大企業(yè)，造成中小企業(yè)發(fā)展不足；一味強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大機(jī)器人應(yīng)用率，忽視機(jī)器換人帶來的失業(yè)影響；各地區(qū)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化嚴(yán)重，導(dǎo)致企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)失序。目前，一些文獻(xiàn)分析了我國機(jī)器人發(fā)展的現(xiàn)狀，對(duì)發(fā)達(dá)國家的機(jī)器人政策進(jìn)行了初略比較④，剖析了機(jī)器人發(fā)展對(duì)就業(yè)的多重影響⑤，部分地提及了國內(nèi)外機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的異同點(diǎn)⑥，但并未就國際上的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行專門研究，并在此基礎(chǔ)上提出有利于我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的針對(duì)性政策建議。

有鑒于此，本文通過對(duì)部分國家機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的對(duì)比，進(jìn)一步拓展現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究深度。本文將對(duì)研究的范圍與關(guān)鍵概念進(jìn)行界定，以提出研究的基本框架；對(duì)世界代表性國家的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行回顧，并歸納其一般性特征；簡(jiǎn)要回顧我國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策，并在國際比較的基礎(chǔ)上，歸納我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的主要特征；基于主要發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，提出我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化建議。

二、研究范圍及基本理論

(一)研究范圍的界定

1.機(jī)器人

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織將工業(yè)機(jī)器人定義為一種可在三個(gè)或多個(gè)軸上編程的自動(dòng)控制、可重復(fù)編程的多用途機(jī)械手，可固定在適當(dāng)位置或移動(dòng)以用于工業(yè)自動(dòng)化應(yīng)用⑦。這種定義強(qiáng)調(diào)了工業(yè)機(jī)器人能適應(yīng)復(fù)雜情景進(jìn)行簡(jiǎn)單重復(fù)作業(yè)的特性。從應(yīng)用范圍來看，機(jī)器人的主要類型包括工業(yè)機(jī)器人和服務(wù)機(jī)器人。根據(jù)IFR的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年全球工業(yè)機(jī)器人的銷售額約為165億美元，服務(wù)機(jī)器人的銷售額約為92億美元，工業(yè)機(jī)器人銷售額占比約為64%；同期，我國的工業(yè)機(jī)器人銷售額占比約為75%。可見，工業(yè)機(jī)器人的應(yīng)用仍占據(jù)著主導(dǎo)，服務(wù)機(jī)器人的發(fā)展相對(duì)較為滯后。為了使研究更聚焦，本文所研究的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策主要集中于工業(yè)機(jī)器人領(lǐng)域。

2.產(chǎn)業(yè)政策

對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策，目前學(xué)術(shù)界尚無統(tǒng)一定義，一般認(rèn)為有狹義的產(chǎn)業(yè)政策與廣義的產(chǎn)業(yè)政策之分。哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Rodrik認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策能刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)變化，有特定的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向⑧。以日本小宮隆太郎為代表的一批學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是不同產(chǎn)業(yè)間資源調(diào)配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合⑨。以上是狹義的產(chǎn)業(yè)政策的代表性觀點(diǎn)，中國學(xué)者更傾向于廣義的定義，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是國家對(duì)產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的政策總和⑩。本文從廣義的產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)，選定的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策包括各國行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)發(fā)布的法律、法案、計(jì)劃等文件，以及部分包含機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的其他綜合性文件。

3.時(shí)間范圍

1959年，美國誕生了世界上第一臺(tái)工業(yè)機(jī)器人，但是隨后美國延續(xù)了冷戰(zhàn)時(shí)期的國際競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略，研究方向以國防和空間領(lǐng)域?yàn)橹?，造成了前期工業(yè)機(jī)器人政策的缺失。直到20世紀(jì)80年代，主要發(fā)達(dá)國家的工業(yè)機(jī)器人應(yīng)用才快速發(fā)展，各國政府也在這一時(shí)期密集地出臺(tái)機(jī)器人的支持性政策，如美國出臺(tái)以《史蒂文森-威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》為代表的一系列技術(shù)轉(zhuǎn)移法案，積極扶持工業(yè)機(jī)器人的技術(shù)產(chǎn)業(yè)化；日本也大量出臺(tái)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，擴(kuò)大機(jī)器人應(yīng)用。我國1986年出臺(tái)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》最早提出了產(chǎn)業(yè)政策的概念，但是到2006年《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020年)》才明確提出要發(fā)展機(jī)器人產(chǎn)業(yè)。從機(jī)器人企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐來看，我國機(jī)器人企業(yè)的起步時(shí)間較主要發(fā)達(dá)國家晚了約20年，因此亦可將我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)間較主要發(fā)達(dá)國家后推20年左右。此外，考慮到發(fā)展階段的可比性，按追趕型產(chǎn)業(yè)政策的選擇標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)比的參照系應(yīng)是我國當(dāng)前收入1～2倍時(shí)的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)選擇人均國民總收入約為1萬～2萬美元(我國2019年的人均國民總收入約為1萬美元)、發(fā)展較快且要素稟賦結(jié)構(gòu)與我國相當(dāng)?shù)膰易鳛閰⒖?。根?jù)世界銀行發(fā)布的經(jīng)購買力平價(jià)調(diào)整后的數(shù)據(jù)，美國人均國民總收入在1987年剛剛超過2萬美元，日本人均國民總收入在1981年剛剛超過1萬美元，在1987年超過2萬美元。根據(jù)這一事實(shí)，我們認(rèn)為國際社會(huì)20世紀(jì)80年代開始的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策對(duì)我國更具參考價(jià)值?；谝陨峡紤]，我們將主要發(fā)達(dá)國家的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)間范圍界定為20世紀(jì)80年代至今，中國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)間范圍界定為本世紀(jì)初至今。

(二)產(chǎn)業(yè)政策的基本理論

本文研究的一個(gè)基本理論前提是，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施要能夠加快產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的形成，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。從實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)政策并不都是成功的，其有效性主要取決于產(chǎn)業(yè)政策的選擇及實(shí)施是否符合一國動(dòng)態(tài)的要素稟賦優(yōu)勢(shì)，在發(fā)揮有為政府作用的同時(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)功能。本文在分析產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，將主要參照兩個(gè)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的基本理論：一是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策理論，二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)業(yè)政策分類理論和產(chǎn)業(yè)生命周期理論。

1.新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策選擇的理論

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，發(fā)展中國家要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要形成有效市場(chǎng)，同時(shí)還要有為政府，二者缺一不可。有效市場(chǎng)就是要通過良好的制度設(shè)計(jì)，特別是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的確立，使要素的相對(duì)價(jià)格能夠反映其稀缺程度，從而引導(dǎo)企業(yè)家去選擇具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，讓企業(yè)能夠按比較優(yōu)勢(shì)來進(jìn)行生產(chǎn)。有效市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)離不開有為政府，因?yàn)樵诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展的早期，投資面臨著巨大的不確定性，單靠企業(yè)家個(gè)體難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期積累，畢竟產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，離不開基礎(chǔ)設(shè)施等硬條件以及法律法規(guī)等軟環(huán)境。更為重要的是，發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，由于資源的極度稀缺性，國家不可能對(duì)所有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持，只能選擇具有最大比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行先期支持，這樣就產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的基本前提。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)還認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是要識(shí)別那些具有潛在發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，并制定針對(duì)性的政策，使其發(fā)揮資源的比較優(yōu)勢(shì)。發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)一般可以分為五類：一是追趕型產(chǎn)業(yè)，即與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，但具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。二是領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)，即發(fā)達(dá)國家已經(jīng)失去比較優(yōu)勢(shì)且發(fā)展中國家已經(jīng)處于領(lǐng)先地位的產(chǎn)業(yè)。三是退出型產(chǎn)業(yè)，即過去符合比較優(yōu)勢(shì)，但由于要素稟賦結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致當(dāng)前不具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，如我國的勞動(dòng)密集型出口加工產(chǎn)業(yè)。四是彎道超車型產(chǎn)業(yè)，即那些有可能通過人力資本積累和技術(shù)研發(fā)在較短時(shí)間內(nèi)追趕發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)，其基本特征是對(duì)人力資本的依賴高于物資資本積累、可以在短時(shí)間內(nèi)快速發(fā)展起來，如我國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。五是國防安全型產(chǎn)業(yè)，即資本投入大、研發(fā)周期長(zhǎng)，雖然不具有潛在比較優(yōu)勢(shì)，但涉及國防安全，需要國家專門投入的產(chǎn)業(yè)?？傊?，針對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)制定不同的產(chǎn)業(yè)政策。

對(duì)于機(jī)器人產(chǎn)業(yè)而言，其技術(shù)發(fā)展較為復(fù)雜，具有發(fā)展周期長(zhǎng)、投入大的特點(diǎn)，需要長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)鏈建構(gòu)才能發(fā)展成熟，所以機(jī)器人產(chǎn)業(yè)不適合作為彎道超車型產(chǎn)業(yè)來對(duì)待。我們認(rèn)為其更接近于追趕型產(chǎn)業(yè)，主要依據(jù)在于：該產(chǎn)業(yè)在美、日等發(fā)達(dá)國家起步的時(shí)間為20世紀(jì)80年代，其人均國民總收入約為我國的1～2倍時(shí)，且該產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展至今，維持了至少三十年，具有較大的潛力。同時(shí)，我國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)也具有較大的發(fā)展?jié)摿?，因?yàn)槲覈圃鞓I(yè)規(guī)模較大，又面臨著勞動(dòng)力成本上升的壓力，有很大的市場(chǎng)應(yīng)用空間，而且總體人力資本存量較高，這些都為機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好條件。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策理論給了我們兩點(diǎn)啟示：一是制定專門的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策以大力促進(jìn)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與應(yīng)用，符合我國的要素稟賦優(yōu)勢(shì)；二是可按照追趕型產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來制定或調(diào)整有關(guān)政策，使我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)得以進(jìn)一步發(fā)揮。

2.選擇型產(chǎn)業(yè)政策與功能型產(chǎn)業(yè)政策

按側(cè)重點(diǎn)的不同，可以將產(chǎn)業(yè)政策分為選擇型產(chǎn)業(yè)政策和功能型產(chǎn)業(yè)政策。選擇型產(chǎn)業(yè)政策是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)理念，指政府直接或間接干預(yù)市場(chǎng)進(jìn)入、產(chǎn)品價(jià)格、生產(chǎn)要素價(jià)格與配置、投資等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有“政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的廣泛干預(yù)，以挑選贏家、扭曲價(jià)格等途徑主導(dǎo)資源配置”[1-2]的特征，這類政策以日、韓等國家的產(chǎn)業(yè)政策為代表。就功能型產(chǎn)業(yè)政策而言，政府的主要作用在于為市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行創(chuàng)造制度環(huán)境，換言之，市場(chǎng)與政府是互補(bǔ)與協(xié)調(diào)的關(guān)系。這一類政策以美、德兩國為代表，政策的主要內(nèi)容包括完善現(xiàn)有市場(chǎng)制度、改善營(yíng)商環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散、建立系統(tǒng)有效的公共服務(wù)環(huán)境等。

不同的產(chǎn)業(yè)政策往往通過行政、財(cái)政和金融等不同的政策手段來實(shí)現(xiàn)，行政手段是產(chǎn)業(yè)政策直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要方式，通常包括市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和環(huán)境保護(hù)規(guī)制四個(gè)方面的內(nèi)容。目前機(jī)器人產(chǎn)業(yè)最常使用的政策手段是財(cái)政手段和金融手段，前者主要通過調(diào)節(jié)財(cái)政支出與稅收政策來實(shí)施，后者則是通過政府引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和金融體系資金向機(jī)器人產(chǎn)業(yè)傾斜以達(dá)目的。各國政府在選擇政策手段時(shí)，并不是單一的，往往具有綜合性和靈活性。選擇型產(chǎn)業(yè)政策和功能型產(chǎn)業(yè)政策的選擇，主要是由不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和制度環(huán)境決定的，選擇型產(chǎn)業(yè)政策有助于解決外部發(fā)展環(huán)境協(xié)調(diào)失靈的問題，而功能型產(chǎn)業(yè)政策則有助于降低交易成本并更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

3.產(chǎn)業(yè)生命周期理論

從產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的過程來說，政府的扶持貫穿于產(chǎn)業(yè)形成、鞏固和持續(xù)發(fā)展的全過程。按照產(chǎn)業(yè)生命周期理論，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也有引入期、成長(zhǎng)期、成熟期及衰退期。

在引入期，由于技術(shù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和市場(chǎng)的不確定性明顯，所以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的早期往往面臨著高風(fēng)險(xiǎn)性，而且由于社會(huì)資源總量的有限性，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)者為了保持原有的市場(chǎng)地位和競(jìng)爭(zhēng)力，并不會(huì)把資源主動(dòng)讓給新興產(chǎn)業(yè)，這就意味著早期新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會(huì)受到極大的抑制?？紤]到此時(shí)新興產(chǎn)業(yè)正處于產(chǎn)業(yè)生命周期的萌芽階段，積極培育市場(chǎng)需求成為當(dāng)務(wù)之急，所以政策建議應(yīng)該以強(qiáng)化市場(chǎng)需求、營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境為目標(biāo)。

成長(zhǎng)期是產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展階段，這個(gè)過程中的中小企業(yè)由于規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、融資困難，需要政府通過稅收、補(bǔ)貼等間接財(cái)政手段幫助其度過成長(zhǎng)期。同時(shí)，企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)之間的合作網(wǎng)絡(luò)不完善，也需要政府介入，以促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和合作研發(fā)。

在成熟期，產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟開始形成，產(chǎn)業(yè)政策更偏重于利用行政規(guī)制手段以達(dá)到規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境的目的。這一時(shí)期，產(chǎn)業(yè)集群形成，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)凸顯，可以反向促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新擴(kuò)散。政府的產(chǎn)業(yè)管理重點(diǎn)此時(shí)應(yīng)轉(zhuǎn)向解決區(qū)域內(nèi)的問題，包括協(xié)助企業(yè)整合產(chǎn)業(yè)資源、延伸產(chǎn)業(yè)鏈等。

對(duì)于正如日中天蓬勃發(fā)展的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)，本文暫不論述衰退期。

相比于發(fā)達(dá)國家，我國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)尚處于引入期與成長(zhǎng)期，需要借鑒發(fā)達(dá)國家在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策早期所實(shí)施的市場(chǎng)需求培育、企業(yè)融資支持等政策。

三、代表性國家的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策

依據(jù)上述主要的產(chǎn)業(yè)政策理論，我們將對(duì)幾個(gè)代表性國家的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行分析。機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)形成了美、德、日、韓、中五大機(jī)器人市場(chǎng)，這五大市場(chǎng)占據(jù)了全球工業(yè)機(jī)器人市場(chǎng)的74%。美國是世界上最早使用工業(yè)機(jī)器人的國家，德國是歐洲最大的機(jī)器人市場(chǎng)，兩國的產(chǎn)業(yè)政策都以功能型產(chǎn)業(yè)政策為主；韓國和日本的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)起步雖晚，但是政府倡導(dǎo)的選擇型產(chǎn)業(yè)政策使得兩國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)迅速崛起，在全球機(jī)器人密度排名中，韓國、日本分別位列第一、第四。因此，我們選擇美、德、日、韓四個(gè)發(fā)達(dá)國家作為機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的研究對(duì)象。

(一)美國

1.政策回顧

美國于1983年頒布過一項(xiàng)《戰(zhàn)略計(jì)算倡議》，用于保持美國機(jī)器人技術(shù)的優(yōu)勢(shì)地位。相比于直接扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，美國早期的機(jī)器人政策更重視基礎(chǔ)理論研究，美國政府曾制定了一系列技術(shù)轉(zhuǎn)移和研發(fā)政策，旨在打通政府和民間機(jī)構(gòu)的技術(shù)壁壘，推動(dòng)機(jī)器人商業(yè)化。以《史蒂文森-威德勒技術(shù)創(chuàng)新法》為例，這部法案允許國家實(shí)驗(yàn)室把技術(shù)向產(chǎn)業(yè)界轉(zhuǎn)移，同時(shí)通過設(shè)立專業(yè)的研發(fā)機(jī)構(gòu)和制度，用于保證技術(shù)轉(zhuǎn)讓得以實(shí)行。這些政策整合了美國國內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新成果，尤其是增強(qiáng)了各科研機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)人員、技術(shù)的合作，利用產(chǎn)學(xué)研一體的研發(fā)優(yōu)勢(shì)，為機(jī)器人產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

進(jìn)入21世紀(jì)，日本機(jī)器人產(chǎn)業(yè)在政府選擇型產(chǎn)業(yè)政策的支持下迅速發(fā)展，在出口和工業(yè)制造領(lǐng)域?qū)γ绹纬商魬?zhàn)，美國開始意識(shí)到機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，將其視為重振制造業(yè)的關(guān)鍵。

2011年，美國出臺(tái)《先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃》，提出要通過發(fā)展工業(yè)機(jī)器人重振制造業(yè)，希望憑借自身的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，開發(fā)新一代智能機(jī)器人。時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬在卡內(nèi)基梅隆大學(xué)的國家機(jī)器人工程中心表示，美國將啟動(dòng)7000萬美元用于加速機(jī)器人的開發(fā)和普及使用，同時(shí)還提出要將機(jī)器人技術(shù)應(yīng)用到普通公民的日常生活中。同年6月，美國《國家機(jī)器人計(jì)劃》正式啟動(dòng)，由美國國家科學(xué)基金會(huì)牽頭，聯(lián)合國家航空航天局和國立衛(wèi)生研究院等共同實(shí)施這一計(jì)劃，后來擴(kuò)展到國防部、能源部等多個(gè)部門。如此眾多的權(quán)威政府部門共同支持單項(xiàng)科技領(lǐng)域發(fā)展的情況，在美國十分少見，可見美國政府對(duì)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的重視。

目前，美國正在實(shí)施《國家機(jī)器人計(jì)劃2.0》，這是《國家機(jī)器人計(jì)劃》的進(jìn)一步延伸，美國國家科學(xué)基金會(huì)計(jì)劃每年投入3000萬～4500萬美元用于協(xié)作型機(jī)器人的研究。《國家機(jī)器人計(jì)劃2.0》更加強(qiáng)調(diào)人機(jī)協(xié)作的可拓展性和連接性，試圖通過研究項(xiàng)目去科學(xué)地估計(jì)機(jī)器人和人工智能帶來的影響，如社會(huì)性失業(yè)和道德倫理失范等。

美國主要機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策見表1。

2.主要經(jīng)驗(yàn)

(1)通過政策的引導(dǎo)，構(gòu)建機(jī)器人發(fā)展的有效市場(chǎng)。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面，產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)市場(chǎng)需求的變化而變化，這種功能型的產(chǎn)業(yè)政策并不是單一地扶持和引導(dǎo)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)。早期美國除了出臺(tái)《戰(zhàn)略計(jì)算倡議》，甚至沒有明確提出要發(fā)展機(jī)器人產(chǎn)業(yè)，僅通過自然的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。美國政府在這個(gè)過程中通過一系列技術(shù)創(chuàng)新法案打通知識(shí)產(chǎn)權(quán)的交易壁壘、實(shí)現(xiàn)技術(shù)互通，起到了營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、打造技術(shù)公共平臺(tái)的作用。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著日本、德國等國工業(yè)機(jī)器人的崛起，尤其是機(jī)器人在汽車制造領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，加大了美國市場(chǎng)對(duì)機(jī)器人的需求。在這種市場(chǎng)變化下，美國開始重視機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出機(jī)器人是重振制造業(yè)的關(guān)鍵。當(dāng)下，在全球戰(zhàn)略布局機(jī)器人、搶奪機(jī)器人市場(chǎng)的新背景下，美國在產(chǎn)學(xué)研一體化、人才培養(yǎng)等方面加快了產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)速度。

另一方面，國際社會(huì)大多以間接方式引導(dǎo)機(jī)器人相關(guān)企業(yè)的發(fā)展。從美國出臺(tái)的《先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃》《國家機(jī)器人計(jì)劃2.0》《美國人工智能倡議》來看，政策的共同點(diǎn)是由聯(lián)邦政府出資、著眼于機(jī)器人基礎(chǔ)領(lǐng)域的研究。這些政策手段有利于推動(dòng)機(jī)器人的發(fā)展，使美國機(jī)器人在技術(shù)領(lǐng)域分工越來越精細(xì)，在軍工、特殊作業(yè)機(jī)器人領(lǐng)域形成美國優(yōu)勢(shì)。但是就產(chǎn)業(yè)而言，在機(jī)器人發(fā)展的早期，研發(fā)門檻高、基礎(chǔ)設(shè)施不匹配，會(huì)對(duì)想進(jìn)軍機(jī)器人領(lǐng)域的企業(yè)造成行業(yè)壁壘。由于作為市場(chǎng)主體的企業(yè)并不傾向于機(jī)器人應(yīng)用，再加上美國政府的政策支持都體現(xiàn)在基礎(chǔ)研究上，沒有重視機(jī)器人產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，也沒有將其與社會(huì)需求結(jié)合，所以美國在工業(yè)機(jī)器人領(lǐng)域沒有形成規(guī)?；?、集成化、系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

(2)高度重視激發(fā)中小型企業(yè)在機(jī)器人研發(fā)創(chuàng)新中的積極性。機(jī)器人屬于技術(shù)與資本密集型行業(yè)，同時(shí)也伴隨著較高的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，大企業(yè)往往難以承擔(dān)如此高的風(fēng)險(xiǎn)，所以小企業(yè)在機(jī)器人先進(jìn)技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新中發(fā)揮著重要作用，因此美國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策從一開始就十分重視對(duì)小企業(yè)的支持。

1982 年，美國頒布了《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法案》，要求國家實(shí)驗(yàn)室抽出2.5%的研究經(jīng)費(fèi)用于資助中小企業(yè)創(chuàng)新，并賦予中小企業(yè)自主選擇的權(quán)力，使這些企業(yè)可以根據(jù)外部環(huán)境的變化進(jìn)行研發(fā)活動(dòng)的調(diào)整。這是美國第一部肯定中小企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新地位的法案，目的是通過這些社會(huì)主體的創(chuàng)新，鼓勵(lì)全社會(huì)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。

美國1992年頒布的《加強(qiáng)小企業(yè)研究與發(fā)展法案》和2000年出臺(tái)的《技術(shù)轉(zhuǎn)讓商業(yè)化法案》，進(jìn)一步鞏固了中小企業(yè)的研發(fā)地位。政策以聯(lián)邦政府財(cái)政支持的方式為小企業(yè)提供研究經(jīng)費(fèi)，允許企業(yè)根據(jù)真實(shí)需求發(fā)揮自身能動(dòng)性，選擇具有發(fā)展前景的研究方向。這兩部法案為機(jī)器人技術(shù)的發(fā)展提供了一個(gè)鼓勵(lì)創(chuàng)新、有技術(shù)自由、有人才支撐的宏觀環(huán)境，美國著名的iRobot機(jī)器人公司就誕生于這一時(shí)期。

(二)德國

1.政策回顧

德國是傳統(tǒng)的制造業(yè)強(qiáng)國，在工業(yè)機(jī)器人領(lǐng)域也處于領(lǐng)先地位。早在20世紀(jì)70年代，德國就出臺(tái)了《改善勞動(dòng)條件計(jì)劃》，開始了國內(nèi)工業(yè)機(jī)器人的研發(fā)應(yīng)用。這個(gè)計(jì)劃通過行政手段規(guī)定必須使用機(jī)器人替代在危險(xiǎn)、有害、有毒崗位工作的勞動(dòng)力，引導(dǎo)德國部分產(chǎn)業(yè)不得不使用機(jī)器人替代勞動(dòng)力，從而打開了德國機(jī)器人的應(yīng)用市場(chǎng)。

1982年，德國制定《促進(jìn)創(chuàng)建新技術(shù)企業(yè)》的計(jì)劃，提出要推動(dòng)企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)的合作，鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新和技術(shù)整合，不僅為機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了外部創(chuàng)新環(huán)境，也培育了大量的產(chǎn)業(yè)研發(fā)人才。

2006年，《德國高科技戰(zhàn)略(2006～2009年)》發(fā)布，真正意義上肯定了機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，其提出，將在包括機(jī)器人在內(nèi)的重點(diǎn)投資領(lǐng)域追加60億歐元的研發(fā)預(yù)算，同時(shí)提供總計(jì)約2.62億歐元促進(jìn)約300家高技術(shù)領(lǐng)域企業(yè)的創(chuàng)立。

2013年，《德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略》明確指出要邁向工業(yè)4.0時(shí)代，機(jī)器人作為前沿產(chǎn)業(yè)會(huì)成為新工業(yè)革命的切入點(diǎn)。這一時(shí)期，德國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)開始與美國重合，強(qiáng)調(diào)要將智能化機(jī)器人與人有機(jī)結(jié)合，更加注重人機(jī)協(xié)作的發(fā)展。

此后，德國出臺(tái)了一系列政策，以項(xiàng)目資助的方式，累計(jì)對(duì)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)投入超29億歐元，助力機(jī)器人的開發(fā)和應(yīng)用。

2018年，德國出臺(tái)《聯(lián)邦政府人工智能發(fā)展戰(zhàn)略要點(diǎn)》，更加聚焦機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其確立了三個(gè)目標(biāo)，除了保持德國在人工智能研發(fā)與應(yīng)用上的領(lǐng)先地位外，也提出了機(jī)器人應(yīng)用旨在造福社會(huì)的宗旨，并將從倫理、法律等多個(gè)方面加強(qiáng)人工智能對(duì)話與引導(dǎo)。

目前，德國最新的機(jī)器人政策已經(jīng)更新到《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，與之前的產(chǎn)業(yè)政策相比，后者更像是為了應(yīng)對(duì)中、美等國的競(jìng)爭(zhēng)壓力而制定的新產(chǎn)業(yè)政策：一方面是美國、日本在人工智能、機(jī)器人領(lǐng)域的傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面是以中國為首的新興國家在工業(yè)制造業(yè)和新興科技領(lǐng)域的強(qiáng)勁追趕勢(shì)頭。在此背景下，德國《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出多點(diǎn)建議，包括：加快突破數(shù)字化運(yùn)用，尤其是人工智能、機(jī)器人與互聯(lián)網(wǎng)連接；修改競(jìng)爭(zhēng)法，打造德國或歐洲龍頭企業(yè)；對(duì)具有突破性的創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)嵤┫迺r(shí)補(bǔ)貼等。

德國主要機(jī)器人政策見表2。

表2 德國主要機(jī)器人政策

2.政策經(jīng)驗(yàn)

(1)根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段適時(shí)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策類型。德國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策隨著機(jī)器人產(chǎn)業(yè)生命周期的發(fā)展，存在明顯的轉(zhuǎn)換過程。

德國將機(jī)器人寫入早期的《改善勞動(dòng)條件計(jì)劃》，強(qiáng)制規(guī)定企業(yè)使用機(jī)器人替換人工，以達(dá)到擴(kuò)大機(jī)器人應(yīng)用、發(fā)展機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的目的，具有鮮明的行政手段色彩。

在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)期，德國的產(chǎn)業(yè)政策更加重視市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，選擇了和美國相似的功能型產(chǎn)業(yè)政策。這一時(shí)期出臺(tái)的《促進(jìn)創(chuàng)建新技術(shù)企業(yè)》，以推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研一體化為目標(biāo)；《德國高科技戰(zhàn)略(2006～2009年)》提出增加財(cái)政投入以解決企業(yè)研發(fā)資金不足和初創(chuàng)企業(yè)融資難的問題，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)放在整合創(chuàng)新資源、營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境、培育產(chǎn)業(yè)支撐人才上。

到機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的成熟期，德國面臨內(nèi)外環(huán)境的變化：從外部看，美國、日本等企業(yè)在機(jī)器人領(lǐng)域保持著競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，中國等新興國家也在崛起；從內(nèi)部看，德國自身在傳統(tǒng)制造業(yè)和機(jī)器人等創(chuàng)新領(lǐng)域鮮有突破。德國開始在產(chǎn)業(yè)政策上作出改變，推進(jìn)保護(hù)性政策助力新興產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)，如修改競(jìng)爭(zhēng)法，支持大型機(jī)器人龍頭企業(yè)；對(duì)機(jī)器人生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行定向補(bǔ)貼等。這些產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，標(biāo)志著德國從原有功能型產(chǎn)業(yè)政策開始轉(zhuǎn)向混合型產(chǎn)業(yè)政策。

(2)致力于打造工業(yè)機(jī)器人領(lǐng)域的“隱形冠軍”。德國的出口貿(mào)易乃至整體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展主要得益于中小企業(yè)，這些企業(yè)被稱為“隱形冠軍”，具有如下三個(gè)特征：一是市場(chǎng)占有率位居全球市場(chǎng)前列，二是中小企業(yè)，三是知名度低。據(jù)德國聯(lián)邦外貿(mào)與投資署數(shù)據(jù)顯示，德國約有1300家這樣的“隱形冠軍”。這些企業(yè)雖然規(guī)模小，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中往往更加聚焦，以一種高度專注的方式深耕細(xì)作，擁有強(qiáng)大的技術(shù)專長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力。在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，德國政府也希望借助中小企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，打造機(jī)器人領(lǐng)域的“隱形冠軍”。

德國于2013年和2019年分別出臺(tái)了《德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略》和《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，兩大戰(zhàn)略同時(shí)提到要把機(jī)器人作為新工業(yè)革命的切入點(diǎn)，發(fā)揮中小企業(yè)的創(chuàng)新作用。

在具體實(shí)施上，《德國高科技戰(zhàn)略(2006～2009年)》提出要以60億歐元科研經(jīng)費(fèi)資助包括機(jī)器人在內(nèi)的中小企業(yè)項(xiàng)目；地方政府也積極行動(dòng)，如巴伐利亞州為機(jī)械、機(jī)器人等領(lǐng)域的中小企業(yè)提供了總額度為10億歐元的扶持計(jì)劃。

目前，德國除了庫卡(KUKA)、博世(BOSCH)等本土知名機(jī)器人企業(yè)外，在噴涂、焊接等機(jī)器人細(xì)分領(lǐng)域也出現(xiàn)了一批諸如克魯斯(CLOOS)、百格拉(BERGER LAHR)一類的“隱形冠軍”；在智能傳感器這樣的機(jī)器人核心技術(shù)上，巴魯夫(BALLUFF)和西克(SICK)等公司也同樣擁有技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

(三)日本

1.政策回顧

日本的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策可以分為普及和推廣政策、研究開發(fā)和促進(jìn)政策以及其他綜合性政策。

1980年是日本的“機(jī)器人普及元年”，這一年政府出臺(tái)了很多普及工業(yè)機(jī)器人的支持性政策，包括：第一，創(chuàng)建財(cái)政投融資租賃制度，幫助企業(yè)完成機(jī)器人的引入。這一政策的特色在于發(fā)揮租賃業(yè)的作用，以日本開發(fā)銀行發(fā)放低息貸款的方式，讓保險(xiǎn)公司和機(jī)器人制造商合作成立相關(guān)的租賃組織，向中小企業(yè)租賃機(jī)器人以達(dá)到使用的目的。第二，設(shè)立若干機(jī)種，如電子計(jì)算機(jī)控制的高功能機(jī)器人，為特別折舊對(duì)象，額外享受機(jī)器人銷售價(jià)格10%的特別折舊優(yōu)惠。第三，對(duì)在易產(chǎn)生安全問題的生產(chǎn)工程中使用機(jī)器人的企業(yè)，發(fā)放低息設(shè)備貸款。第四，設(shè)立設(shè)備現(xiàn)代化貸款制度，鼓勵(lì)中小企業(yè)通過貸款引入機(jī)器人，提高生產(chǎn)效率。

1984年，為普及機(jī)器人使用，日本政府在制定了FMS機(jī)器租賃制度、機(jī)電一體化稅制和技術(shù)政策稅制后，又制定了工業(yè)機(jī)器人設(shè)備特別折舊制度。這些措施是日本1980年推廣普及機(jī)器人政策的延續(xù)，都是在折舊、稅制和貸款上給予優(yōu)惠。

除了普及性政策，日本也推廣了相應(yīng)的研究開發(fā)和促進(jìn)政策，如基礎(chǔ)技術(shù)研究開發(fā)促進(jìn)稅制，以設(shè)立國際機(jī)器人FA技術(shù)中心推進(jìn)微機(jī)器技術(shù)研究開發(fā)，其政策的主要目的是以“傾斜減稅”的方式，對(duì)中小企業(yè)研發(fā)和試驗(yàn)經(jīng)費(fèi)免征6%的稅款，鼓勵(lì)尖端技術(shù)和中小企業(yè)同時(shí)進(jìn)入機(jī)器人研發(fā)行業(yè)。

進(jìn)入新世紀(jì)，日本政府制定了機(jī)器人技術(shù)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，將機(jī)器人產(chǎn)業(yè)作為“新產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”中七大重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)之一。2014年6月，日本政府修訂《日本振興戰(zhàn)略》，明確提出要推動(dòng)“機(jī)器人驅(qū)動(dòng)的新工業(yè)革命”，把機(jī)器人作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略的重要支柱，通過發(fā)掘機(jī)器人潛能實(shí)現(xiàn)日本經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，并于當(dāng)年9月成立“機(jī)器人革命實(shí)現(xiàn)委員會(huì)”，委員會(huì)前后召開了六次會(huì)議，會(huì)議成果被匯編成《日本機(jī)器人戰(zhàn)略：愿景、戰(zhàn)略、行動(dòng)計(jì)劃》，其中包含三大核心戰(zhàn)略：建造世界機(jī)器人創(chuàng)新基地、成為世界第一的機(jī)器人應(yīng)用社會(huì)、邁向領(lǐng)先世界的機(jī)器人新時(shí)代。

日本主要機(jī)器人政策見表3。

表3 日本主要機(jī)器人政策

2.政策經(jīng)驗(yàn)

早期的選擇型產(chǎn)業(yè)政策，助力日本機(jī)器人產(chǎn)業(yè)迅速崛起。20世紀(jì)90年代以前，由于日本勞動(dòng)力供給趨于下降，勞動(dòng)力成本快速上升，日本開始將機(jī)器人技術(shù)作為國家的發(fā)展計(jì)劃和重大戰(zhàn)略部署。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，日本機(jī)器人產(chǎn)業(yè)雖然落后于美國，但是存在后發(fā)國家的潛在優(yōu)勢(shì)，通過主動(dòng)布局機(jī)器人產(chǎn)業(yè)，日本可以達(dá)到縮短產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)趕超的目標(biāo)。

從實(shí)踐來看，日本機(jī)器人產(chǎn)業(yè)在其發(fā)展的早期的確實(shí)施了大量選擇型產(chǎn)業(yè)政策，尤其是在1980年前后密集地推出了機(jī)器人支持性政策，這些政策普遍存在以下特點(diǎn)：一是大面積使用稅收杠桿、金融貸款等政策工具。如《財(cái)政投融資租賃制度》和《FMS機(jī)器租賃制度》，由政府和日本開發(fā)銀行聯(lián)合建立起工業(yè)機(jī)器人租賃制度，通過發(fā)放低息貸款，向中小企業(yè)普及了機(jī)器人。從政策作用上看，這些措施都是在解決早期機(jī)器人企業(yè)資金困難的問題，發(fā)揮了租賃、貸款的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于前期擴(kuò)大機(jī)器人應(yīng)用和普及具有重要作用。二是對(duì)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的縱向扶持，在產(chǎn)業(yè)內(nèi)選擇性地對(duì)特定企業(yè)和特定技術(shù)提供優(yōu)惠政策和制度保障。不僅如此，日本的機(jī)器人政策涉及廣泛，為了鼓勵(lì)機(jī)器人研發(fā)和創(chuàng)新，日本政府也針對(duì)性地出臺(tái)了《促進(jìn)基礎(chǔ)技術(shù)開發(fā)稅制》《關(guān)于加強(qiáng)中小企業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)的稅制》，以“傾斜減稅”的方式，加速機(jī)器人技術(shù)進(jìn)步。這種具有明顯選擇性特征的產(chǎn)業(yè)政策成為日本機(jī)器人產(chǎn)業(yè)迅速崛起的關(guān)鍵，使日本在1987年超過美國成為全球最大的工業(yè)機(jī)器人生產(chǎn)國和出口國，機(jī)器人保有量躍居世界第一。

但近年來隨著對(duì)產(chǎn)業(yè)政策功能的討論，日本政府開始對(duì)產(chǎn)業(yè)政策制定過程中政府因角色錯(cuò)位而壓縮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的行為，作出反思。日本最新的機(jī)器人政策重點(diǎn)開始由量轉(zhuǎn)向質(zhì)，致力于從宏觀層面肯定機(jī)器人發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不再對(duì)企業(yè)規(guī)模、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)作要求。

(四)韓國

1.政策回顧

韓國的機(jī)器人是20世紀(jì)80年代初由國內(nèi)重工業(yè)企業(yè)牽頭引進(jìn)的，用了十年時(shí)間在汽車行業(yè)形成工業(yè)機(jī)器人體系。早期，為了減少對(duì)國外技術(shù)的依賴，形成自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)，韓國制定了《先導(dǎo)技術(shù)開發(fā)計(jì)劃》和《科學(xué)技術(shù)革新特別法》。20世紀(jì)90年代末，亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致韓國經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)，為了尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，韓國開始探索機(jī)器人的未來前景。

2003年，韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部將智能服務(wù)機(jī)器人納入到 “十大未來發(fā)展動(dòng)力產(chǎn)業(yè)”之中，并強(qiáng)調(diào)要大力培育機(jī)器人產(chǎn)業(yè)相關(guān)人才，但是政策的重點(diǎn)放在發(fā)展家庭機(jī)器人與個(gè)人機(jī)器人上。

2004年，韓國啟動(dòng)《IT839國家科技戰(zhàn)略》，“839”代表8項(xiàng)服務(wù)、3個(gè)基礎(chǔ)項(xiàng)目和9種新產(chǎn)品，智能型服務(wù)機(jī)器人便是9種新產(chǎn)品之一，被視為促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。同年，韓國啟動(dòng)了“無所不在的機(jī)器人伙伴”項(xiàng)目。

2008年，《智能機(jī)器人開發(fā)與普及促進(jìn)法》出臺(tái)，從法律層面把機(jī)器人產(chǎn)業(yè)上升到國家戰(zhàn)略，通過明確機(jī)器人的定義和政府職能，規(guī)范了產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部秩序。但韓國機(jī)器人起步晚，與美國、日本等國在市場(chǎng)占有率、出口等方面還存在明顯差距。為了解決這一問題，2009年韓國《第一次智能機(jī)器人基本計(jì)劃》出臺(tái)，其目標(biāo)是在2013年前投入1萬億韓元，用于擴(kuò)大韓國機(jī)器人市場(chǎng)規(guī)模和占有率，幫助韓國成為世界機(jī)器人主導(dǎo)國家。政策明確選取工業(yè)機(jī)器人作為主要研究對(duì)象，并規(guī)范了相關(guān)的項(xiàng)目認(rèn)定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系。

2012年，《機(jī)器人未來戰(zhàn)略2022》發(fā)布，這是韓國一項(xiàng)長(zhǎng)達(dá)十年的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略，計(jì)劃投資3500億韓元，用于推動(dòng)機(jī)器人與各領(lǐng)域的融合應(yīng)用，將機(jī)器人打造成韓國的支柱性產(chǎn)業(yè)，其提出，到2020年，韓國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)規(guī)模將會(huì)擴(kuò)展到原來的10倍，達(dá)到25萬億韓元。

2014年，為了確?！稒C(jī)器人未來戰(zhàn)略2022》得到落實(shí)，韓國政府以此為基礎(chǔ)制定了《第二次智能機(jī)器人行動(dòng)計(jì)劃(2014～2018年)》，提出四個(gè)明確目標(biāo)：機(jī)器人國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)20萬億韓元，出口總額達(dá)70億美元，占領(lǐng)全球市場(chǎng)份額的20%，成為世界機(jī)器人生產(chǎn)強(qiáng)國。同時(shí)，韓國結(jié)合傳統(tǒng)工業(yè)制造業(yè)與人工智能、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，提出《制造業(yè)創(chuàng)新3.0戰(zhàn)略》。該項(xiàng)計(jì)劃的核心目標(biāo)是在2020年之前打造10000個(gè)高效、節(jié)能、自動(dòng)化率極高的智能生產(chǎn)工廠，并將韓國三分之一的20人以上的工廠改造為智能工廠。

除了擴(kuò)大機(jī)器人市場(chǎng)、搶占技術(shù)優(yōu)勢(shì)，韓國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策近年來也開始關(guān)注機(jī)器人技術(shù)發(fā)展帶來的相關(guān)問題，如機(jī)器人廣泛應(yīng)用可能帶來的社會(huì)倫理問題。韓國于2017年提出的《機(jī)器人基本法案》，主要討論的就是機(jī)器人的倫理問題，其中第2章提出了機(jī)器人的設(shè)計(jì)者、制造商和用戶必須遵守的機(jī)器人倫理原則，要求這些主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)，確保機(jī)器人的使用不會(huì)對(duì)人類造成傷害。

韓國主要機(jī)器人政策見表4。

表4 韓國主要機(jī)器人政策

2.政策經(jīng)驗(yàn)

(1)政府高強(qiáng)度的投入促進(jìn)了機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新。韓國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)起步最晚，但發(fā)展速度卻是最快的，機(jī)器人的使用密度和技術(shù)水平一度超過了美、德等發(fā)達(dá)國家，這與韓國政府在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)中進(jìn)行的高投入是分不開的。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年以來，僅官方公布的機(jī)器人技術(shù)研發(fā)公共基金，韓國的投入就超過40億美元。這些資金主要用于機(jī)器人核心部件的技術(shù)攻關(guān)，包括智能控制、自主駕駛傳感器、智能手臂以及軟件，使得韓國在汽車、金屬加工、冶金、醫(yī)療、交通、造紙、化工、食品、物流等應(yīng)用領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了快速的技術(shù)崛起，并涌現(xiàn)出韓國現(xiàn)代(HYUNDAI)、羅普伺達(dá)(Robostar)、東部(Dongbu)、斗星(Doosung)、阿爾帕(Alpha)等一批世界知名的機(jī)器人生產(chǎn)企業(yè)。同時(shí)，韓國政府以財(cái)政投入和購買的方式，促進(jìn)了機(jī)器人在汽車、電子等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)行業(yè)中的應(yīng)用，形成了強(qiáng)大的國內(nèi)市場(chǎng)，并拉動(dòng)了國內(nèi)制造業(yè)企業(yè)與機(jī)器人生產(chǎn)企業(yè)基于供應(yīng)鏈進(jìn)行創(chuàng)新。

以智能工廠計(jì)劃為例，2015年韓國政府和現(xiàn)代汽車集團(tuán)共同投資7600萬美元打造智能工廠，旨在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程中從設(shè)計(jì)到分配的數(shù)字化，進(jìn)一步拓寬機(jī)器人應(yīng)用。這樣，國內(nèi)制造企業(yè)不僅為機(jī)器人產(chǎn)業(yè)提供了巨大的市場(chǎng)需求，同時(shí)還提供了豐富的機(jī)器人應(yīng)用場(chǎng)景，拉動(dòng)了機(jī)器人產(chǎn)業(yè)基于應(yīng)用場(chǎng)景的技術(shù)創(chuàng)新。

正是由于政策的拉動(dòng)，韓國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)后來居上，實(shí)現(xiàn)快速倍增，自2010年起，一直在機(jī)器人密度上保持龍頭地位。2018年，其工業(yè)機(jī)器人密度增至774臺(tái)/萬人，是德國(338臺(tái)/萬人)和日本(327臺(tái)/萬人)的兩倍多，機(jī)器人保有量也達(dá)到了30萬臺(tái)，年增速為10%，穩(wěn)居世界第三，特別是在精密減速器、控制器等機(jī)器人關(guān)鍵零部件上，建立起具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

(2)高度重視機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的失業(yè)問題。韓國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)突出特色就是從一開始就關(guān)注機(jī)器換人可能帶來的失業(yè)問題，并制定相關(guān)政策來應(yīng)對(duì)。

2017年，韓國國會(huì)議員提出的《機(jī)器人基本法案》就討論了機(jī)器人倫理問題，強(qiáng)調(diào)了政府有制定政策以規(guī)范機(jī)器人市場(chǎng)的責(zé)任。同年，韓國失業(yè)人口達(dá)到117萬，失業(yè)率創(chuàng)下新高。作為機(jī)器人密度最高的國家，由于害怕機(jī)器人取代人類工作造成大規(guī)模失業(yè)，韓國政府就機(jī)器人稅作出調(diào)整。以前，韓國對(duì)投資工業(yè)自動(dòng)化設(shè)備的企業(yè)提供最高7%的稅收減免，但新稅收政策出臺(tái)后，相關(guān)企業(yè)最多只能獲得2%的優(yōu)惠。韓國政府試圖通過這種減少稅收優(yōu)惠的方式，達(dá)到變相征收機(jī)器人稅的目的。

2019年，《勞動(dòng)力發(fā)展和培訓(xùn)法》從人的角度出發(fā)，提出加強(qiáng)員工技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗，以應(yīng)對(duì)機(jī)器換人帶來的問題。韓國計(jì)劃2022年新增5萬名智能工廠工人崗位，從2023年開始，每年對(duì)2200名來自中小型企業(yè)的工人進(jìn)行培訓(xùn)，以適應(yīng)智能化升級(jí)對(duì)工作任務(wù)轉(zhuǎn)變的需求。

四、中國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策

(一)政策回顧

1.全國性政策

中國在過去較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)主要的稟賦優(yōu)勢(shì)是低勞動(dòng)力成本，對(duì)于機(jī)器人的需求并不迫切。近些年，勞動(dòng)力成本快速上升，這種需求才凸顯出來，因此中國機(jī)器人的技術(shù)研發(fā)和市場(chǎng)應(yīng)用較美國、德國、日本、韓國都要晚。我國開始較大范圍地實(shí)施機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策是在2006年，這一年我國發(fā)布了《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020年)》首次將機(jī)器人技術(shù)納入前沿制造業(yè)的先進(jìn)制造技術(shù)，并明確要將智能機(jī)器人作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。從2011年開始，我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策密集出臺(tái)，國務(wù)院、財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委、稅務(wù)總局等多部委從不同側(cè)面出臺(tái)了扶持機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類政策。中央層面的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策可以分為階段性的戰(zhàn)略規(guī)劃和專項(xiàng)性的支持計(jì)劃。

階段性戰(zhàn)略規(guī)劃普遍具有綜合性和系統(tǒng)性，重點(diǎn)是確定機(jī)器人發(fā)展的戰(zhàn)略地位，在頂層設(shè)計(jì)層面制定機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性目標(biāo)，這些政策包括《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020年)》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《中國制造2025》及其衍生出的《高端裝備制造業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《智能制造發(fā)展規(guī)劃(2016～2020年)》等。我國機(jī)器人產(chǎn)業(yè)起步較晚，在機(jī)器人應(yīng)用和核心技術(shù)上都落后于發(fā)達(dá)國家，因而從政策內(nèi)容上來看，我國的綜合性政策集中在提高機(jī)器人技術(shù)水平、突破技術(shù)壁壘上。

在機(jī)器人發(fā)展早期，2006年出臺(tái)的《國家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020年)》提出，主要突破智能控制和應(yīng)用系統(tǒng)集成等共性技術(shù)。隨著機(jī)器人發(fā)展取得階段性成果，2015年出臺(tái)的《中國制造2025》開始將研究方向轉(zhuǎn)向機(jī)器人本體、減速器、伺服電機(jī)、控制器、傳感器與驅(qū)動(dòng)器等關(guān)鍵零部件及系統(tǒng)集成的設(shè)計(jì)攻關(guān)。新時(shí)期的宏觀政策開始轉(zhuǎn)向新型智能機(jī)器人，《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出，要重點(diǎn)發(fā)展高精度、高可靠性的中高端工業(yè)機(jī)器人。

專項(xiàng)性支持計(jì)劃的政策目標(biāo)更加細(xì)化，從內(nèi)容上看，提出了指向性更加明確的措施，完整包含了機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段。這些政策可以再細(xì)分為服務(wù)于機(jī)器人整個(gè)產(chǎn)業(yè)階段的政策和服務(wù)于機(jī)器人特定領(lǐng)域的政策——前者如《機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016～2020年)》，針對(duì)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定了詳細(xì)的措施：開拓工業(yè)機(jī)器人應(yīng)用市場(chǎng)(推動(dòng)機(jī)器人在制造領(lǐng)域的規(guī)?；瘧?yīng)用和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展機(jī)器人融資租賃)、培育龍頭企業(yè)、加快創(chuàng)新科技成果轉(zhuǎn)化和核心技術(shù)能力突破、建立認(rèn)證采信制度、完善公平競(jìng)爭(zhēng)制度的規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，等等；后者針對(duì)機(jī)器人特定領(lǐng)域作出規(guī)劃，如《新一代人工智能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新重點(diǎn)任務(wù)揭榜工作方案》繼續(xù)攻關(guān)計(jì)算機(jī)核心技術(shù)，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研一體化，《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》重點(diǎn)培育機(jī)器人龍頭企業(yè)和建立機(jī)器人產(chǎn)業(yè)園。

除此以外，近年來我國也在不斷擴(kuò)展機(jī)器人的發(fā)展模式?！蛾P(guān)于促進(jìn)人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合的指導(dǎo)意見》是繼“智能+”提出后首次以政策意見的形式，提出促進(jìn)人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的深度融合，在探索創(chuàng)新成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化的路徑和方法上，為BAT系互聯(lián)網(wǎng)公司和電子企業(yè)進(jìn)入機(jī)器人產(chǎn)業(yè)提供了跨界融合的機(jī)會(huì)。同時(shí)，我國通過市場(chǎng)的開放，大量引進(jìn)國際機(jī)器人頭部企業(yè)：1997年，日本發(fā)那科公司與上海電氣集團(tuán)合資成立上海發(fā)那科機(jī)器人有限公司，成為最早進(jìn)入中國推廣機(jī)器人技術(shù)的跨國公司；2006年，瑞士ABB集團(tuán)將機(jī)器人業(yè)務(wù)總部落戶中國；2011年，日本安川電機(jī)和德國庫卡等公司相繼以分公司的形式落戶上海。

中國中央代表性機(jī)器人政策見表5。

表5 中國中央代表性機(jī)器人政策

2.地方政策

目前，中國已有31個(gè)省級(jí)行政區(qū)出臺(tái)了機(jī)器人產(chǎn)業(yè)支持性政策。依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、機(jī)器人起步時(shí)間和應(yīng)用目的不同，地方政府的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策也存在區(qū)域性差別。

長(zhǎng)三角地區(qū)，機(jī)器人起步早、基礎(chǔ)設(shè)施健全，在產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、市場(chǎng)需求、創(chuàng)新資源布局等方面都位居全國前列，因此地方政策側(cè)重于從技術(shù)研發(fā)和機(jī)器人應(yīng)用場(chǎng)景拓展等方面進(jìn)行扶持。《浙江省“機(jī)器人+”行動(dòng)計(jì)劃》提出，到2020年建成國內(nèi)一流的機(jī)器人示范基地，推進(jìn)機(jī)器人在制造、物流、健康領(lǐng)域的應(yīng)用。

珠三角地區(qū)制造業(yè)發(fā)達(dá)，培育出了一批優(yōu)秀的本土機(jī)器人企業(yè)，但是近年來勞動(dòng)力成本上漲和民工返鄉(xiāng)潮對(duì)當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)造成了一定沖擊，因此珠三角地區(qū)的機(jī)器人政策以擴(kuò)大機(jī)器換人、培育本土機(jī)器人企業(yè)為發(fā)展重點(diǎn)。如《廣東省智能制造發(fā)展規(guī)劃(2015～2025年)》明確提到，到2020年，機(jī)器人及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)1000億元，萬人機(jī)器人數(shù)量達(dá)到100臺(tái)。不同于省級(jí)區(qū)域化的機(jī)器人政策，市一級(jí)在政策工具上具有高度一致性，政府均偏向使用金融貸款、減稅、補(bǔ)貼等誘導(dǎo)性手段來完成政策目標(biāo)。實(shí)際上，地方政府是所有政策的最終落腳點(diǎn)，在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中承擔(dān)著更明顯的指標(biāo)壓力。以制造業(yè)發(fā)達(dá)的東莞市和佛山市為例，為了扶持本地機(jī)器人企業(yè)發(fā)展，兩地政府都承諾為購置機(jī)器人的企業(yè)給予最高250萬元的補(bǔ)貼，另外，市財(cái)政對(duì)使用東莞生產(chǎn)的機(jī)器人的企業(yè)，還給予租金、電費(fèi)、后續(xù)維護(hù)費(fèi)等資金補(bǔ)助。

中國地方代表性機(jī)器人政策見表6。

表6 中國地方代表性機(jī)器人政策

(二)政策特點(diǎn)

1.面向應(yīng)用的機(jī)器換人導(dǎo)向鮮明

我國機(jī)器換人導(dǎo)向性明顯，主要原因在于不斷上漲的勞動(dòng)力成本和制造業(yè)外遷壓力。從2008年開始，我國面臨持續(xù)加大的勞動(dòng)力成本挑戰(zhàn)：一方面?zhèn)鹘y(tǒng)勞動(dòng)力稟賦要素消失、人口紅利開始逐年減退；另一方面隨著低技能勞動(dòng)力供給趨于減少，勞動(dòng)密集型企業(yè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性民工荒。為了應(yīng)對(duì)這些問題，一些制造業(yè)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的政府，特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)集中地區(qū)的政府，不斷出臺(tái)機(jī)器換人政策。

最早的專門政策是東莞市政府于2014年發(fā)布的《東莞市“機(jī)器換人”專項(xiàng)資金管理辦法》，該辦法明確提出2014～2016年連續(xù)三年每年撥付2億元專項(xiàng)資金用于企業(yè)實(shí)施機(jī)器換人。政府對(duì)于機(jī)器換人項(xiàng)目的投入力度非常大，如可按設(shè)備和技術(shù)投入額的10%(最高200萬元)給予補(bǔ)貼，符合其他附加條件的還可達(dá)到最高500萬元的補(bǔ)貼，這些政策對(duì)于企業(yè)應(yīng)用機(jī)器人產(chǎn)生了較大的激勵(lì)作用。

其他地區(qū)也紛紛出臺(tái)了類似的機(jī)器換人補(bǔ)貼政策，如深圳市政府在2017年發(fā)布的《深圳市關(guān)于實(shí)施技術(shù)改造倍增計(jì)劃擴(kuò)大工業(yè)有效投資的若干措施》中明確提出，開展“機(jī)器換人”，對(duì)技術(shù)改造投資額中智能化部分給予不超過20%的資助，最高不超過2000萬元；中山市政府2015年發(fā)布《中山市工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃(2015～2017年)》，計(jì)劃3年累計(jì)推動(dòng)250家以上工業(yè)企業(yè)開展“機(jī)器換人”。

在勞動(dòng)力成本上升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重壓力下，我國地方政府對(duì)這種面向機(jī)器應(yīng)用的選擇型產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生了很強(qiáng)的配合動(dòng)機(jī)，促成我國成為了全球最大的工業(yè)機(jī)器人應(yīng)用市場(chǎng)。

2.大企業(yè)偏向以選擇型產(chǎn)業(yè)政策為主

在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的供給端，我國整體上處于相對(duì)落后的地位，因而政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)進(jìn)行技術(shù)追趕的意圖較為鮮明，在實(shí)施的過程中，這種技術(shù)追趕任務(wù)會(huì)更多地被賦予大型企業(yè)。我國的很多國家級(jí)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策，如《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明顯向大型企業(yè)傾斜。地方上也是如此，如深圳對(duì)行業(yè)細(xì)分后的龍頭企業(yè)給予500萬元資助，佛山對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入達(dá)5000萬元的大型骨干企業(yè)給予100萬元成套自動(dòng)化生產(chǎn)線與生產(chǎn)系統(tǒng)改造補(bǔ)貼。這些政策的目的是通過龍頭企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)示范基地的發(fā)展，再由知識(shí)溢出效應(yīng)帶動(dòng)更多行業(yè)內(nèi)主體共同發(fā)展。但是，從產(chǎn)業(yè)組織發(fā)展形態(tài)來看，規(guī)模經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而不是競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)，過度重視扶持大型企業(yè)很容易起到反作用，不僅會(huì)限制中小企業(yè)的創(chuàng)新環(huán)境，也不利于營(yíng)造不同規(guī)模企業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

與德國、美國相比，我國缺乏在一些細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域的“隱形冠軍”。我國早期的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策受到日本追趕型產(chǎn)業(yè)政策的影響，帶有濃厚的行政主導(dǎo)色彩。目前，我國的機(jī)器人政策主要集中在財(cái)政資金引導(dǎo)、稅收、補(bǔ)貼等宏觀層面，解決的是產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)技術(shù)如何進(jìn)步的問題，在公共研究、技術(shù)轉(zhuǎn)化、供應(yīng)鏈協(xié)同創(chuàng)新等方面缺乏功能型產(chǎn)業(yè)政策。

3.各地區(qū)政策同質(zhì)化問題較為普遍

各地區(qū)政策同質(zhì)化問題主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是很多地區(qū)將機(jī)器人產(chǎn)業(yè)確定為本地區(qū)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并進(jìn)行重點(diǎn)投入。雖然我國對(duì)于機(jī)器人有著巨大的市場(chǎng)需求，但各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差異極大，并不是每個(gè)地區(qū)都適合發(fā)展機(jī)器人產(chǎn)業(yè)。一些不具備發(fā)展條件的地區(qū)在扶持政策的刺激下，也紛紛上馬機(jī)器人產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重。工業(yè)和信息化部副部長(zhǎng)辛國斌曾在2017年全國兩會(huì)期間的推進(jìn)實(shí)施《中國制造2025》記者會(huì)上指出，“全國有20多個(gè)省市把機(jī)器人作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育、推進(jìn)發(fā)展。這幾年，產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度比較快，全國已建成和在建的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)園區(qū)超過了40個(gè)，短短幾年時(shí)間，機(jī)器人企業(yè)的數(shù)量超過了800個(gè)?！盵3]

二是同質(zhì)化的政策導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)失序，損害了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。由于各地政府對(duì)于機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的熱情極高，出臺(tái)了專門的補(bǔ)貼政策，在激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行機(jī)器人產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的同時(shí)，也催生了一批專門為了套取補(bǔ)貼而不實(shí)質(zhì)開展相關(guān)業(yè)務(wù)的假機(jī)器人企業(yè)。據(jù)報(bào)道，從2015年我國密集出臺(tái)機(jī)器人補(bǔ)貼政策以來，各地以機(jī)器人企業(yè)名目進(jìn)行騙補(bǔ)的事件層出不窮。有的企業(yè)沒有任何從事機(jī)器人研發(fā)與生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)，僅僅是在原有產(chǎn)品中加入“智能化”或“機(jī)器人”的概念，就獲得了政府巨額補(bǔ)貼；有的企業(yè)通過虛假注冊(cè)多個(gè)關(guān)聯(lián)企業(yè)來獲得政府的機(jī)器人首套引進(jìn)補(bǔ)貼；有的企業(yè)則利用政府的優(yōu)惠政策，以機(jī)器人企業(yè)的名義來獲得政府的信貸補(bǔ)貼、土地供給等資源。導(dǎo)致這些現(xiàn)象的重要原因就在于，地方政府在出臺(tái)機(jī)器人補(bǔ)貼政策時(shí)沒有基于本地的要素稟賦優(yōu)勢(shì)對(duì)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適用性進(jìn)行評(píng)估；在中央和省級(jí)層面，也缺乏對(duì)各地的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)扶持政策進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。

五、國外機(jī)器人產(chǎn)業(yè)扶持政策對(duì)我國的主要啟示

基于以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)上，我國在追趕發(fā)達(dá)國家的過程中，政府發(fā)揮了積極有為的作用，不僅成功地將我國打造成為全球工業(yè)機(jī)器人最大的應(yīng)用市場(chǎng)，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)，而且還在部分技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了趕超。我國政府在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)方面的政策，有相當(dāng)一部分參考了美、德、日、韓等先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)，如對(duì)機(jī)器人應(yīng)用的推廣、對(duì)重大技術(shù)問題的公共投入等。同時(shí)，我國在政策方向與政策實(shí)施等方面，與先進(jìn)國家相比仍有一定差異，未來可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化，以提升政策的有效性。

(一)更加注重功能型產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施

產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施既要有為政府，同時(shí)離不開有效市場(chǎng)。在機(jī)器人發(fā)展的早期，我國通過大規(guī)模的補(bǔ)貼等方式來扶持機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，起到了積極作用，但市場(chǎng)發(fā)展到一定規(guī)模以后，就需要通過有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，這就需要從選擇型產(chǎn)業(yè)政策更多地轉(zhuǎn)向能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的功能型產(chǎn)業(yè)政策。

我們注意到，美、德兩國長(zhǎng)期主要實(shí)行的是功能型產(chǎn)業(yè)政策，讓公平競(jìng)爭(zhēng)的政策先行，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策兼容互補(bǔ)。我國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策要更加注重功能型產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施，具體政策建議包括：政府資金主要投入于基礎(chǔ)研發(fā)、核心技術(shù)創(chuàng)新、關(guān)鍵零部件突破，尤其是解決核心技術(shù)創(chuàng)新能力弱、高端產(chǎn)品質(zhì)量差的問題，在高精度減速器、伺服電機(jī)和控制器等方面要形成本國優(yōu)勢(shì)；要打通研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間的通道，設(shè)立機(jī)器人科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)，在產(chǎn)學(xué)研一體化中發(fā)揮企業(yè)在機(jī)器人技術(shù)創(chuàng)新中的作用。另外，機(jī)器人的產(chǎn)業(yè)政策要對(duì)中小企業(yè)更為友好，激發(fā)中小企業(yè)在機(jī)器人產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)新動(dòng)能。德國和日本均有完備的中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)，專門向本國企業(yè)提供中長(zhǎng)期貸款、信貸擔(dān)保；美國也有《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》，在研究經(jīng)費(fèi)上給予中小企業(yè)更多支持。借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)，我國也可以進(jìn)一步完善面向中小企業(yè)的支持政策：一是設(shè)立中小企業(yè)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，專門用于鼓勵(lì)和支持中小企業(yè)對(duì)機(jī)器人在輕型化、深度學(xué)習(xí)、人機(jī)協(xié)作等細(xì)分領(lǐng)域進(jìn)行前沿性的技術(shù)創(chuàng)新；二是學(xué)習(xí)美、德兩國對(duì)中小型機(jī)器人企業(yè)設(shè)立專項(xiàng)性法案，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、檢驗(yàn)檢測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)制定和認(rèn)證等方面提供低成本的公共服務(wù)，對(duì)中小型機(jī)器人生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新激勵(lì)。

(二)加強(qiáng)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)

為了防止機(jī)器人產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、不同地區(qū)和企業(yè)間惡性競(jìng)爭(zhēng)，我國的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)加強(qiáng)中央和省級(jí)層面的政策統(tǒng)籌，使各個(gè)地區(qū)錯(cuò)位發(fā)展。首先，不同地區(qū)間的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)方向要協(xié)調(diào)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、機(jī)器人技術(shù)優(yōu)勢(shì)和應(yīng)用場(chǎng)景的不同，各地要提出因地制宜的產(chǎn)業(yè)政策。其次，針對(duì)已有產(chǎn)業(yè)亂象進(jìn)行整改，對(duì)產(chǎn)業(yè)園亂象、稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整。機(jī)器人產(chǎn)業(yè)園必須設(shè)立入園門檻，選定有資質(zhì)和能力的企業(yè)入園。清理和規(guī)范稅收優(yōu)惠不能簡(jiǎn)單一刀切，要貫徹中央的優(yōu)惠政策，包括培育機(jī)器人產(chǎn)業(yè)、支持小微企業(yè)加快發(fā)展等，對(duì)先征后返、以代繳或補(bǔ)貼等形式減免土地出讓金等收入優(yōu)惠政策和財(cái)政支出優(yōu)惠政策作出規(guī)范。再次，政府要建立健全評(píng)估和退出機(jī)制，具體包括：對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、政策效果不明顯的政策，有關(guān)部門必須及時(shí)提出調(diào)整意見，報(bào)國務(wù)院審定。同時(shí)，健全監(jiān)督考核、強(qiáng)化責(zé)任追究、完善信息公開和舉報(bào)等制度，對(duì)政府稅收和補(bǔ)貼優(yōu)惠政策的制定、公開、評(píng)選，要及時(shí)主動(dòng)向社會(huì)公開，并接受審查，對(duì)各類違法違規(guī)行為進(jìn)行懲罰。

(三)重視機(jī)器人產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新

機(jī)器人產(chǎn)業(yè)從最初的企業(yè)集聚、行業(yè)集聚正在向多要素資源融合轉(zhuǎn)變，伴隨全球化分工，機(jī)器人產(chǎn)業(yè)也已經(jīng)進(jìn)入到深度調(diào)整階段，從機(jī)器人產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈、產(chǎn)品鏈到價(jià)值鏈，全面加強(qiáng)國際合作、完成產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新，成為大勢(shì)所趨。

對(duì)于我國而言，機(jī)器人的發(fā)展方向高度依賴場(chǎng)景應(yīng)用，我國制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，擁有廣闊的市場(chǎng)應(yīng)用前景，應(yīng)利用這一優(yōu)勢(shì)，出臺(tái)專門的政策支持產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新。一方面，鼓勵(lì)制造業(yè)企業(yè)走出去，通過參股、并購等方式向機(jī)器人產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行延伸；另一方面，機(jī)器人制造企業(yè)要面向應(yīng)用端進(jìn)行集成創(chuàng)新，因?yàn)闄C(jī)器人的生產(chǎn)具有高度個(gè)性化、難以批量化的特點(diǎn)，所以機(jī)器人廠商也需要與下游制造廠商深度融合。

韓國近年來也在推進(jìn)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新，如韓國現(xiàn)代重工此前曾斥資兩億元在長(zhǎng)春設(shè)立生產(chǎn)基地，2018年又與哈工智能簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議；韓國斗山機(jī)器人與博眾精工旗下的靈猴機(jī)器人于2019年舉行戰(zhàn)略合作伙伴簽約儀式，雙方將在協(xié)作機(jī)器人的技術(shù)、市場(chǎng)等方面加強(qiáng)合作。

我國也有相關(guān)的成功案例，如美的集團(tuán)于2017年以292億元完成對(duì)全球四大機(jī)器人品牌之一的庫卡公司的收購(持股比例約為94.55%)，正是看中了庫卡公司下游應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)。美的集團(tuán)沿著產(chǎn)業(yè)鏈展開縱深布局，拓展機(jī)器人領(lǐng)域，對(duì)運(yùn)動(dòng)控制器、編碼器、驅(qū)動(dòng)器等核心零部件進(jìn)行深度開發(fā)。

在協(xié)同創(chuàng)新過程中，政府應(yīng)做好基礎(chǔ)公共服務(wù)，如充分發(fā)揮各方的比較優(yōu)勢(shì)和資源，完善從研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造到售后服務(wù)的全鏈條供應(yīng)鏈體系；打造線上線下一體化的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)；做好產(chǎn)學(xué)研一體化合作項(xiàng)目，推動(dòng)技術(shù)攻關(guān)、人才培養(yǎng)和項(xiàng)目合作；致力于推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定、成果轉(zhuǎn)化、資格互認(rèn)等方面的交流協(xié)作，打造優(yōu)質(zhì)的全球機(jī)器人產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。

(四)盡早出臺(tái)與機(jī)器人應(yīng)用有關(guān)的就業(yè)配套措施

研究表明，機(jī)器人影響就業(yè)存在三個(gè)方面的效應(yīng)：替代效應(yīng)、補(bǔ)償效應(yīng)和創(chuàng)造效應(yīng)?？紤]到就業(yè)的補(bǔ)償效應(yīng)和創(chuàng)造效應(yīng)，機(jī)器換人對(duì)于勞動(dòng)力就業(yè)的凈效應(yīng)并不明確，但是在機(jī)器換人的過程中，將對(duì)年齡偏大、從事重復(fù)性勞動(dòng)、女性等群體的就業(yè)帶來更大影響，可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來一定負(fù)面效應(yīng)。為此，建議我國在制定機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，還應(yīng)出臺(tái)配套性就業(yè)支持政策：一方面，要求有明確機(jī)器換人計(jì)劃的企業(yè)，要按《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律及合約提前做好換人計(jì)劃，給即將失業(yè)的人員以更寬松的就業(yè)緩沖期，政府可安排一定資金用于這部分人失業(yè)后的過渡性補(bǔ)助；另一方面，加強(qiáng)對(duì)在崗人員的就業(yè)培訓(xùn)，提升其對(duì)智能化工作環(huán)境的適應(yīng)能力，可借鑒韓國的做法，由政府設(shè)立專門的智能化領(lǐng)域的工人培訓(xùn)項(xiàng)目，引導(dǎo)企業(yè)在引進(jìn)機(jī)器人的同時(shí)，也能夠通過提升人力資本來減少勞動(dòng)力失業(yè)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于國際機(jī)器人聯(lián)合會(huì)發(fā)布的“World Robotics 2019”。

②參見林毅夫：《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)》(北京大學(xué)出版社，2012年版》。

③參見王田苗，陶永：《我國工業(yè)機(jī)器人技術(shù)現(xiàn)狀與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》(載《機(jī)械工程學(xué)報(bào)》，2014年第9期)；賈培發(fā)，王金友：《關(guān)于中國工業(yè)機(jī)器人產(chǎn)業(yè)化的幾點(diǎn)思考》(載《機(jī)器人技術(shù)與應(yīng)用》，1999年第3期)；張宇：《國外工業(yè)機(jī)器人發(fā)展歷史回顧》(載《機(jī)器人產(chǎn)業(yè)》，2015年第3期)。

④參見Cheng H，Jia R，Li D，et al:The rise of robots in China(JournalofEconomicPerspectives，2019，Vol.33，No.2)。

⑤參見程虹，陳文津，李唐：《機(jī)器人在中國：現(xiàn)狀、未來與影響——來自中國企業(yè)-勞動(dòng)力匹配調(diào)查(CEES)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》(載《宏觀質(zhì)量研究》，2018年第3期)。

⑥參見羅連發(fā)，儲(chǔ)夢(mèng)潔，劉俊?。骸稒C(jī)器人的發(fā)展：中國與國際的比較》(載《宏觀質(zhì)量研究》，2019年第3期)。

⑦參見International federation of robotics：Industrial robot as defined by ISO 8373(http：//www.ifr.org/industrial-robots/)。

⑧參見Rodrik D：Industrial policy： Don’t ask why，ask how(MiddleEastDevelopmentJournal，2009，Vol.1，No.1)。

⑨參見小宮隆太朗，奧野正寬，鈴村興太郎：《日本的產(chǎn)業(yè)政策》(國際文化出版公司，1988年版)。

⑩參見韓乾，洪永淼：《國家產(chǎn)業(yè)政策、資產(chǎn)價(jià)格與投資者行為》(載《經(jīng)濟(jì)研究》，2014年第12期)；余明桂，范蕊，鐘慧潔：《中國產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新》(載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2016年第12期)。