文件轉(zhuǎn)發(fā)：中央與基層的政治聯(lián)結(jié)和互動(dòng)
——基于對(duì)京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革文件的考察與分析

王 琦

(華中師范大學(xué) 政治科學(xué)高等研究院，湖北 武漢 430079)

一、理論綜述與問(wèn)題提出

文件治國(guó)是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)和特色，文件作為一種常見(jiàn)的國(guó)家治理工具，長(zhǎng)久以來(lái)發(fā)揮著重要的政治控制、政策執(zhí)行等功能。正如施從美所言：“當(dāng)代中國(guó)行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本形式不外乎三種：一是會(huì)議，二是法律，三是文件。但相比較而言，經(jīng)常依靠的是文件而非法律?！盵1]作為我國(guó)特有的政治現(xiàn)象之一，文件政治目前在學(xué)界雖受到一定關(guān)注但總體受關(guān)注程度仍然較低，現(xiàn)有關(guān)于文件政治的研究，主要圍繞三個(gè)方面展開(kāi)。

一是對(duì)文件政治的系統(tǒng)性研究。在論及文件與政治的關(guān)系時(shí)，周振華指出，政治制約文件，文件受政治影響、反映政治并為政治服務(wù)①。章興鳴提到，文件是政治傳播最基本的形式之一，基層政治生活的一個(gè)重要內(nèi)容便是對(duì)上級(jí)文件的傳達(dá)與學(xué)習(xí)②。吳國(guó)光是最早提出“文件政治”概念的學(xué)者，他提出了關(guān)于中國(guó)“文件政治”現(xiàn)象的五個(gè)假設(shè)，并將其與西方政治進(jìn)程進(jìn)行比較③。施從美在進(jìn)一步闡述“文件政治”概念的基礎(chǔ)上，提出了政治系統(tǒng)分析、結(jié)構(gòu)功能分析、政治過(guò)程分析、新制度主義分析、文本分析和符號(hào)象征方法分析等具體研究路徑④?？傮w上看，以上研究者重在闡述文件的含義、特征、分類(lèi)、與政治的關(guān)系及其方法論等系統(tǒng)性表征，對(duì)文件運(yùn)作的內(nèi)部邏輯和機(jī)理少有分析與涉及。

二是對(duì)文件政治的制度化研究。施從美在《文件政治與鄉(xiāng)村治理》一書(shū)中指出，文件制度具有統(tǒng)治、利益表達(dá)、信息溝通、傳遞、轉(zhuǎn)換和執(zhí)行等基本功能⑤。吳國(guó)光也指出，文件可以被看作是中央政府尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨自上而下指令性統(tǒng)治的主要意志表達(dá)⑥。謝岳在《當(dāng)代中國(guó)政治溝通》一書(shū)中談到“文件制度”時(shí)表示，文件制度是政治溝通的執(zhí)行功能主要采取的四種形式之一，執(zhí)行能力隨文件發(fā)出的部門(mén)和時(shí)間而有所區(qū)別⑦。但縱觀此系列研究，多是對(duì)文件制度本身進(jìn)行解釋?zhuān)狈χ贫纫?guī)范下其行為的發(fā)生及互動(dòng)關(guān)系的研究。

三是對(duì)文件政治的治理性研究。文件治理是當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理的主要手段⑧，但從實(shí)踐來(lái)看，文件治理是一個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題，因?yàn)槲募砍兜礁骷?jí)政府，政府層級(jí)不同、治理主體不同，掩蓋其下的文件治理的關(guān)系也因此不同?；诖?，部分研究者開(kāi)始從事對(duì)文件治理系統(tǒng)的研究，這部分研究又呈現(xiàn)出從對(duì)中央文件的研究轉(zhuǎn)向?qū)Φ胤轿募难芯康内厔?shì)。具體來(lái)講，學(xué)界關(guān)于中央文件的研究相對(duì)較多，諸如對(duì)中央政策文件制定出臺(tái)的過(guò)程⑨、對(duì)中央一號(hào)文件的解析⑩等。對(duì)基層文件的研究有限，如李林倬以定量考察的分析方法研究基層縣域文件治理和上級(jí)地方政府間的關(guān)系，指出地方政府存在兩種動(dòng)力下的文件生產(chǎn)；羅大蒙等指出了基層政權(quán)文件生產(chǎn)的價(jià)值、效能以及我國(guó)文件政治存在的基礎(chǔ)和根源；周慶智指出了文件治理是威權(quán)體制的基本特性，即其性質(zhì)是作為正式規(guī)范來(lái)源與權(quán)威形式而存在。但以上研究者對(duì)文件如何介入基層治理以及文件治理的過(guò)程和關(guān)系如何等問(wèn)題，缺少詳細(xì)闡述。

當(dāng)前，我國(guó)的國(guó)家建設(shè)與基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)中，存在著不同程度的文件往來(lái)，不管是上下級(jí)之間，還是同級(jí)之間，亦或是政府與民眾之間，都需要以文件的形式傳遞信息、發(fā)布指令、請(qǐng)示上級(jí)、溝通工作等?？梢哉f(shuō)，文件是國(guó)家向社會(huì)提供某種制度和行政安排的載體和形式，也是社會(huì)與國(guó)家進(jìn)行連接和互動(dòng)的工具和手段，更是了解國(guó)家政治形態(tài)和權(quán)力運(yùn)作的一個(gè)重要面向，在政治系統(tǒng)運(yùn)作中發(fā)揮著不可或缺的作用。但在實(shí)踐中，中央與基層是如何通過(guò)文件進(jìn)行互動(dòng)的？其互動(dòng)過(guò)程有著怎樣的特點(diǎn)、規(guī)律、條件和邏輯？這些都需要從理論上進(jìn)一步深化和拓展。為此，本文將研究聚焦于農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)改革(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“股權(quán)改革”)這一基層治理場(chǎng)域，以文件制度為視角，以一個(gè)試點(diǎn)縣——京山縣的股權(quán)改革文件為例，通過(guò)揭示“文件轉(zhuǎn)發(fā)”的內(nèi)容、形式、條件及規(guī)律，探討在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，中央與基層社會(huì)的聯(lián)結(jié)與互動(dòng)關(guān)系。

所謂文件轉(zhuǎn)發(fā)，是指各層級(jí)政府將以中央為代表的國(guó)家意志、國(guó)家精神或是行政命令，以文件的形式層級(jí)下達(dá)、貫徹到基層，是文件制度鏈條中的一種執(zhí)行、運(yùn)作方式。本文之所以選擇對(duì)股權(quán)改革中的文件來(lái)作案例分析，主要基于兩個(gè)考慮：一是股權(quán)改革作為國(guó)家推進(jìn)的一項(xiàng)重要制度改革，其運(yùn)行是完整的從中央到基層的過(guò)程，通過(guò)對(duì)此過(guò)程中的文件轉(zhuǎn)發(fā)現(xiàn)象進(jìn)行研究，能夠探析國(guó)家政策是如何通過(guò)文件傳導(dǎo)到基層以及在此過(guò)程中基層政治生態(tài)的邏輯與特征，具有一定代表性。二是股權(quán)改革作為“試點(diǎn)改革”之一，其性質(zhì)與以往的國(guó)家行政命令式的政治運(yùn)作機(jī)理不同，在文件上具有很強(qiáng)的彈性與空白性，且文件在層層下達(dá)時(shí)，各級(jí)政府之間的文件有聯(lián)結(jié)也有變化，通過(guò)研究能更鮮明、生動(dòng)地考察文件在轉(zhuǎn)發(fā)中的再生產(chǎn)演變過(guò)程以及各級(jí)政府在文件轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系，具有一定典型性。此外，本文突破了以往單一的以中央或地方為主的文件政治研究，而是采取自上而下的連貫式研究，著重考察“中央—縣級(jí)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)—村級(jí)”在“文件治理鏈條”上的行為方式及互動(dòng)關(guān)系。需要解釋的是，在行政層級(jí)上之所以選擇中央、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)，而忽略省、市級(jí)，一則因?yàn)榫┥娇h作為全國(guó)第一批改革試點(diǎn)地區(qū)，在文件轉(zhuǎn)發(fā)及落實(shí)過(guò)程中，省、市級(jí)的作用不甚突出，關(guān)于中央文件精神的貫徹，通常由京山縣直接負(fù)責(zé)落實(shí)；二是本文重在考察中央與基層間的關(guān)系，中層地方政府行為在本文不作重點(diǎn)涉及。

二、案例解析：文件轉(zhuǎn)發(fā)的層級(jí)模式

京山縣地處鄂中，屬荊門(mén)市管轄，全縣國(guó)土面積3520平方公里，人口65萬(wàn)人，下轄14個(gè)鎮(zhèn)、365個(gè)村(社區(qū))。2015年5月，京山縣作為全國(guó)第一批29個(gè)改革試點(diǎn)地區(qū)之一，同時(shí)作為湖北省唯一的試點(diǎn)縣，開(kāi)始全面推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作。在這一工作推進(jìn)過(guò)程中，自上而下的文件轉(zhuǎn)發(fā)隨層級(jí)衍生出解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應(yīng)性轉(zhuǎn)發(fā)和重制性轉(zhuǎn)發(fā)三種模式形態(tài)。

(一)中央制發(fā)指示性文件

在整個(gè)文件治理鏈條中，中央文件是起始點(diǎn)，它是下級(jí)各級(jí)政府文件的合法性來(lái)源，且對(duì)地方政府及基層文件的制定和執(zhí)行產(chǎn)生著重要影響。2014年11月22日，為推進(jìn)全國(guó)第一批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)家林業(yè)局頒發(fā)了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，方案主要包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容、組織實(shí)施等四個(gè)方面的內(nèi)容，為保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等指明了改革方向和重點(diǎn)。從性質(zhì)及內(nèi)容上看，中央制發(fā)的這一文件屬于指示性文件，并未具體對(duì)改革流程、舉措作出“一刀切”的詳細(xì)規(guī)定；從作用上看，其在行政控制、政策指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，以“試點(diǎn)方案”的形式，為基層自主性與創(chuàng)造性發(fā)揮留足了制度空間，賦予了下級(jí)在文件轉(zhuǎn)發(fā)、制定和實(shí)施過(guò)程中的合法性與正當(dāng)性。

(二)縣級(jí)(試驗(yàn)區(qū))對(duì)文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)

作為29個(gè)試驗(yàn)區(qū)之一，京山縣直接收到了來(lái)自中央文件的指示，為了承接中央意志、貫徹改革執(zhí)行，京山縣當(dāng)務(wù)之急便是對(duì)來(lái)自中央的指示性文件進(jìn)行“轉(zhuǎn)換”，即通過(guò)進(jìn)一步的細(xì)化和解讀，將抽象、概括、具有原則性的意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)化成可操作、較具體、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的工作方案和指導(dǎo)意見(jiàn)，再轉(zhuǎn)發(fā)給下級(jí)。在京山縣，文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)具體表現(xiàn)為：

一是文件數(shù)量增多。從中央下發(fā)的1個(gè)文件增加至縣級(jí)制發(fā)的18個(gè)文件，其中除了方案類(lèi)/辦法類(lèi)文件外，還新增了管理類(lèi)、報(bào)告類(lèi)、公告類(lèi)等配套文件(見(jiàn)表1)。二是文件可操作性更強(qiáng)。在《京山縣積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作方案》基礎(chǔ)上，研究制定了《京山縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作指導(dǎo)意見(jiàn)》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作方案》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化設(shè)置管理指導(dǎo)意見(jiàn)》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出實(shí)施辦法(試行)》《京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份繼承實(shí)施辦法(試行)》等多個(gè)改革實(shí)施辦法，分別對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中的清產(chǎn)核資、清人分類(lèi)、股權(quán)量化、股權(quán)配置、賦予權(quán)利等重點(diǎn)、難點(diǎn)內(nèi)容制定了較具針對(duì)性的指導(dǎo)意見(jiàn)和辦法方案。三是文件內(nèi)容的“解讀再生產(chǎn)”，即京山縣在中央指示性文件的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)文件內(nèi)容進(jìn)行增減和部分修改的過(guò)程。比如，京山縣在轉(zhuǎn)發(fā)中央文件時(shí)，在試點(diǎn)任務(wù)指標(biāo)上，根據(jù)自身的改革計(jì)劃與規(guī)劃，暫時(shí)刪掉了中央文件提到的“賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的抵押、擔(dān)保權(quán)”和“有條件的地區(qū)可以探索政經(jīng)分設(shè)的組織形式和治理方式”等內(nèi)容；在改革內(nèi)容版塊，京山縣新增了“嚴(yán)格政策，全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”“搭建平臺(tái)，切實(shí)完善農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系”等內(nèi)容。

可以看出，京山縣對(duì)中央文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)主要遵循兩個(gè)基本原則：一是文件的核心內(nèi)容及主要精神不變，不刪不減反而還要更精細(xì)、具備闡釋性；二是轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中可結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際環(huán)境部分調(diào)整文件內(nèi)容，包括當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、改革已有基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)完成任務(wù)的能力等，保證不越職權(quán)、不夸?？?、不急功近利，以實(shí)事求是的工作態(tài)度承接上級(jí)、指導(dǎo)下級(jí)。

表1 京山縣縣級(jí)下發(fā)的關(guān)于股權(quán)改革文件的分類(lèi)匯總表

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)對(duì)文件的適應(yīng)性轉(zhuǎn)發(fā)

所謂適應(yīng)性轉(zhuǎn)發(fā)，是指有彈性、有選擇性的轉(zhuǎn)發(fā)，即在不同改革氛圍、不同行政任務(wù)訴求下，基層政府所作出的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的理性行為和策略體系，本質(zhì)是一種較強(qiáng)的適應(yīng)能力和務(wù)實(shí)主義。在京山縣股權(quán)改革中，主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)文件(見(jiàn)表2)的“完全轉(zhuǎn)發(fā)”和“非完全轉(zhuǎn)發(fā)”。

由于京山縣是按照分類(lèi)實(shí)施、有序推進(jìn)的原則，精心選擇試點(diǎn)村莊，分批次開(kāi)展試點(diǎn)工作，因此，在選擇首批試點(diǎn)村莊時(shí)，并不是所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都涉及在內(nèi)。對(duì)于一些不是縣級(jí)文件中提到的重點(diǎn)試點(diǎn)鎮(zhèn)，如Y鎮(zhèn)，由于缺少試點(diǎn)的行政任務(wù)和要求，在改革的總體方案上，該類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文件內(nèi)容基本和縣級(jí)文件一樣，即所謂的“完全轉(zhuǎn)發(fā)”。而對(duì)于一些提名的重點(diǎn)試點(diǎn)鎮(zhèn)，由于領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革的重視程度較強(qiáng)，肩負(fù)著試點(diǎn)的重大行政任務(wù)，為了適應(yīng)改革存在的必要性與重要性，不得不實(shí)現(xiàn)文件的“非完全轉(zhuǎn)發(fā)”，即不和原文件完全一樣，需在改革布局、進(jìn)度安排等方面作詳細(xì)統(tǒng)籌。兩種鄉(xiāng)鎮(zhèn)因試點(diǎn)布局的任務(wù)安排而選擇了不同的文件轉(zhuǎn)發(fā)行為，實(shí)則是一種適應(yīng)性的政治選擇。

表2 京山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)下發(fā)的關(guān)于股權(quán)改革文件的分類(lèi)匯總表

(四)村級(jí)對(duì)文件的重制性轉(zhuǎn)發(fā)

村級(jí)作為農(nóng)村基層建制的最低層級(jí)單元，既是上級(jí)文件的接收者，也是具體貫徹者，文件從一開(kāi)始的接收、學(xué)習(xí)到最后的落地實(shí)施，通常都是交由村級(jí)來(lái)負(fù)責(zé)。在此過(guò)程中，村級(jí)對(duì)于文件經(jīng)歷了“重制性轉(zhuǎn)發(fā)”這一過(guò)程，即村級(jí)接收上級(jí)文件，經(jīng)過(guò)重新制發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的可操作方案，進(jìn)而轉(zhuǎn)發(fā)給農(nóng)民實(shí)現(xiàn)互相合作以貫徹落實(shí)。

在京山縣，村級(jí)對(duì)文件的重制性轉(zhuǎn)發(fā)主要體現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是在文件類(lèi)型上，相較中央、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)文件，村級(jí)文件類(lèi)型最為多樣，主要包括工作方案類(lèi)、請(qǐng)示類(lèi)、公告類(lèi)、報(bào)告類(lèi)、管理類(lèi)、通知類(lèi)、總結(jié)類(lèi)等七種(見(jiàn)表3)。二是在文件內(nèi)容上，對(duì)可操作的技術(shù)要求較高，因此內(nèi)容更加細(xì)化，幾乎是對(duì)上級(jí)文件的重新制定。舉例來(lái)說(shuō)，《城畈村積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)實(shí)施方案》不光新增了“基本要求”“基本程序”等內(nèi)容，還細(xì)化了每一階段改革的內(nèi)容、時(shí)間、做法等；《城畈村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資實(shí)施方案》對(duì)長(zhǎng)達(dá)11頁(yè)的縣級(jí)清產(chǎn)核資指導(dǎo)方案進(jìn)行大幅度刪減，最終形成了包括基本原則、具體方式方法在內(nèi)的2頁(yè)實(shí)施方案，內(nèi)容更具體，操作性更強(qiáng)；《城畈村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定實(shí)施方案》幾乎也是重新制定，主要是根據(jù)村級(jí)現(xiàn)實(shí)，列舉了成員身份界定的兩大類(lèi)別、十種特殊情況以及如何解決等細(xì)節(jié)內(nèi)容。

京山縣各村級(jí)在文件的重制性轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中，主要凸顯了三個(gè)宗旨與原則：一是民主性，主要表現(xiàn)為公告類(lèi)文件數(shù)量增多，民主公開(kāi)程度加深；二是程序性，主要表現(xiàn)為請(qǐng)示類(lèi)、公告類(lèi)、報(bào)告類(lèi)、總結(jié)類(lèi)文件開(kāi)始出現(xiàn)且數(shù)量呈現(xiàn)一定上升趨勢(shì)；三是可用性，不同于中央的指示性文件、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的指導(dǎo)性文件，村級(jí)多是一些操作性文件，落地實(shí)施的可能性和實(shí)用性更強(qiáng)。

表3 京山縣村級(jí)下發(fā)的關(guān)于股權(quán)改革文件的分類(lèi)匯總表

三、理論評(píng)析：文件轉(zhuǎn)發(fā)的內(nèi)在邏輯及機(jī)理

(一)文件轉(zhuǎn)發(fā)的特點(diǎn)規(guī)律

一是從整體上看，在轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中，隨行政層級(jí)往下，文件數(shù)量、文件類(lèi)型增多，配套性文件開(kāi)始建立起來(lái)，文件的可操作性增強(qiáng)，如表4所示，中央、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)的文件數(shù)量分別為2個(gè)、18個(gè)、10個(gè)、20個(gè)，大體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)；文件類(lèi)型也從中央的2種、縣級(jí)的4種，增加至村級(jí)的7種，同時(shí)呈現(xiàn)出“指示性文件—指導(dǎo)性文件—操作性文件”的性質(zhì)轉(zhuǎn)變；此外，文件內(nèi)容發(fā)生變化，縣一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)、村一級(jí)分別出現(xiàn)了對(duì)于上級(jí)文件的解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應(yīng)性轉(zhuǎn)發(fā)和重制性轉(zhuǎn)發(fā)三種差異模式。

表4 京山縣各行政層級(jí)文件轉(zhuǎn)發(fā)的整體特點(diǎn)匯總

二是從文件的縱向?qū)蛹?jí)來(lái)看，呈現(xiàn)自上而下和自下而上兩種互動(dòng)形式(見(jiàn)表5)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于改革的總體試點(diǎn)工作方案，其文件轉(zhuǎn)發(fā)形式為自上而下的“中央制定試點(diǎn)方案—縣級(jí)制定工作方案—村級(jí)制定實(shí)施方案”；對(duì)于成員身份界定、集體資產(chǎn)清查、股權(quán)量化配置的方案，則同時(shí)呈現(xiàn)出兩種互動(dòng)，即自上而下的“縣級(jí)制定指導(dǎo)意見(jiàn)—村級(jí)制定工作方案”和自下而上的“村級(jí)請(qǐng)示文件—鄉(xiāng)鎮(zhèn)批復(fù)文件”，不同層級(jí)政府之間依自己的職能、權(quán)責(zé)而發(fā)生不同的行為聯(lián)結(jié)與互動(dòng)。

三是從文件的橫向?qū)蛹?jí)來(lái)看，村一級(jí)的程序性與民主性增強(qiáng)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于改革的總體試點(diǎn)工作方案，村級(jí)先是制定工作實(shí)施方案，再是貫徹落實(shí)后的總結(jié)文件，其程序性完整；對(duì)于成員身份界定、集體資產(chǎn)清查、股權(quán)量化配置的方案，村級(jí)大體上依循“工作方案—請(qǐng)示文件—公告文件—報(bào)告文件”的流程設(shè)置，每一項(xiàng)主要改革事項(xiàng)完成后，均要以公告的方式向村民公開(kāi)，以報(bào)告的方式向上級(jí)匯報(bào)，其民主程度和執(zhí)行效力有所保障。

表5 京山縣股權(quán)改革四種主要方案的制定流程及層級(jí)特點(diǎn)

(二)文件轉(zhuǎn)發(fā)不同模式存在的原因與條件

一是政府職能導(dǎo)向?？h級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政權(quán)的正式組織，主要是代表國(guó)家行使經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)管理等權(quán)力，突出的是國(guó)家管理職能與政權(quán)建設(shè)；而村一級(jí)主要是承接上級(jí)行政工作，性質(zhì)是地域性、自治性的農(nóng)村基層群眾組織。因此，從文件性質(zhì)上看，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)文件多是指導(dǎo)性文件，村級(jí)文件多是操作性文件。此外，從各行政層級(jí)文件類(lèi)型來(lái)看，縣級(jí)文件多方案類(lèi)文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文件多批復(fù)類(lèi)文件，村級(jí)文件多請(qǐng)示類(lèi)文件，這也與其職能權(quán)限及權(quán)力行使具有一定相關(guān)性，比如有請(qǐng)示即有批復(fù)，這是基于政府職能導(dǎo)向下的鄉(xiāng)—村級(jí)的最基本的文件互動(dòng)形式。

二是文件功能導(dǎo)向。在中國(guó)當(dāng)代政治生活中，文件極其重要，一般來(lái)說(shuō)，文件制度具有統(tǒng)治、指令、執(zhí)行、傳遞和轉(zhuǎn)換五大基本功能。不同類(lèi)型的文件，在政治生活中發(fā)揮著不同的功能與作用。以上述京山股權(quán)改革文件為例，方案類(lèi)文件多發(fā)揮指令功能，管理類(lèi)、總結(jié)類(lèi)文件多發(fā)揮執(zhí)行功能，公告類(lèi)、報(bào)告類(lèi)、請(qǐng)示類(lèi)、通知類(lèi)文件多發(fā)揮傳遞功能。與此同時(shí)，文件在轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中還伴隨著轉(zhuǎn)換功能的實(shí)現(xiàn)，正如美國(guó)學(xué)者舒爾曼所指出的，文件扮演著將“純粹的”意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)換成“實(shí)踐的”意識(shí)形態(tài)。而解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應(yīng)性轉(zhuǎn)發(fā)、重制性轉(zhuǎn)發(fā)即是將抽象的、表象的意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)換為可行的、具化的行政命令的動(dòng)態(tài)過(guò)程，其轉(zhuǎn)發(fā)后的文件的可操作性正是文件轉(zhuǎn)換功能的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。

三是制度空間導(dǎo)向。政策試點(diǎn)的實(shí)質(zhì)在于將試驗(yàn)點(diǎn)的探索權(quán)限與上級(jí)政府及時(shí)有效的控制權(quán)限進(jìn)行充分結(jié)合，這是其技術(shù)性操作過(guò)程背后的精妙邏輯所在。作為農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的試驗(yàn)區(qū)，京山縣由于其“試點(diǎn)”性質(zhì)而被賦予了充分的自由裁量權(quán)，為此，在文件轉(zhuǎn)發(fā)中，縣級(jí)、村級(jí)作為直接的試點(diǎn)縣、試點(diǎn)村，有著極大的自主行動(dòng)性，在遵循中央文件精神的指導(dǎo)下，可根據(jù)地方實(shí)際，解讀性、重制性處理和轉(zhuǎn)發(fā)文件內(nèi)容?？梢哉f(shuō)，試點(diǎn)改革為京山縣的文件轉(zhuǎn)發(fā)模式提供了政治生存的制度空間，即在政策輸出過(guò)程中可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際有選擇性地制定和貫徹文件政策。

四是主體利益導(dǎo)向，也可以說(shuō)是行政任務(wù)導(dǎo)向。中央和上級(jí)部門(mén)制定的文件下達(dá)基層，離不開(kāi)層級(jí)轉(zhuǎn)發(fā)的過(guò)程，文件轉(zhuǎn)發(fā)是其制度鏈條上的重要一環(huán)。轉(zhuǎn)發(fā)形式如何——是完全轉(zhuǎn)發(fā)還是非完全轉(zhuǎn)發(fā)，是解讀性轉(zhuǎn)發(fā)、適應(yīng)性轉(zhuǎn)發(fā)還是重制性轉(zhuǎn)發(fā)——往往需要根據(jù)各部門(mén)、各層級(jí)的現(xiàn)實(shí)主體利益去權(quán)衡和考量。正所謂，中央和上級(jí)部門(mén)制定的文件到了基層，往往是被基層政府各取所需地理解、執(zhí)行和各行其“是”。京山縣依據(jù)自身的改革背景和基礎(chǔ)，制定了符合自身改革規(guī)劃的階段性計(jì)劃，暫時(shí)摒棄了中央文件提到了但當(dāng)前階段自己可能完不成的改革內(nèi)容和目標(biāo)，如“賦予資產(chǎn)股份抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)、有條件的地區(qū)可以探索政經(jīng)分設(shè)”，可以說(shuō)是目前“壓力型體制”下的一種理性選擇，以穩(wěn)健的改革態(tài)度規(guī)避了因急迫完成上級(jí)交付的行政任務(wù)而由此產(chǎn)生的做不到、做不好的政治風(fēng)險(xiǎn)。

(三)文件轉(zhuǎn)發(fā)的運(yùn)行邏輯

1.常規(guī)運(yùn)行邏輯：民主治理

文件是上級(jí)政府制定并推進(jìn)政策執(zhí)行的重要手段和工具，其執(zhí)行功能不可或缺。對(duì)于中央、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)來(lái)說(shuō)，通過(guò)自上而下的制發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)文件是一種治理策略，需要由下級(jí)組織來(lái)承接和實(shí)現(xiàn)其策略達(dá)成的目標(biāo)，為此，村級(jí)組織就成了文件的承擔(dān)者和執(zhí)行者。村級(jí)如何制發(fā)和執(zhí)行文件，不僅關(guān)系到其行政任務(wù)完成的效率，也事關(guān)農(nóng)村基層治理的效能。以京山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革為例，村級(jí)各個(gè)實(shí)施方案的制定普遍遵循“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，歷經(jīng)組織準(zhǔn)備、宣傳發(fā)動(dòng)群眾和制定實(shí)施方案三個(gè)階段，在每個(gè)階段都十分重視農(nóng)民參與和民主決策。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于清人分類(lèi)、清產(chǎn)核資等工作方案，一是依托村“兩委”，吸收老黨員、老干部和村民代表及部分有威信的群眾，組建工作專(zhuān)班，并提出方案草案；二是經(jīng)村“兩委”班子成員和工作專(zhuān)班多次召開(kāi)會(huì)議，集體討論方案草案并修改完善；三是將修改完善后的方案交由村民代表大會(huì)討論，并征求其意見(jiàn)；四是若改革實(shí)施方案通過(guò)了，由村民代表按手印確認(rèn)。經(jīng)過(guò)一系列的民主化程序和流程，方案吸收了村莊各層次、各類(lèi)型人員的意見(jiàn)并最終確定?？梢哉f(shuō)，村級(jí)重制性的文件轉(zhuǎn)發(fā)是民主治理邏輯的結(jié)果，既保障了文件制定過(guò)程中的民主性、程序性與規(guī)范性，符合農(nóng)村基層組織的自治性質(zhì)與本質(zhì)，也將文件執(zhí)行過(guò)程中可能遇到的反對(duì)、歧義等風(fēng)險(xiǎn)前置，一定程度上減少了政策執(zhí)行的代價(jià)與成本。

2.偶發(fā)行為邏輯：基層投機(jī)

基層的文件轉(zhuǎn)發(fā)實(shí)則是文件再生產(chǎn)的過(guò)程，在此過(guò)程中，有時(shí)迫于上級(jí)權(quán)威對(duì)基層行政工作的壓力，使得基層政府不得不按照上級(jí)權(quán)威認(rèn)可的方式進(jìn)行工作，進(jìn)而制定符合上級(jí)要求的文件以保證其績(jī)效達(dá)標(biāo)，這就使得文件再生產(chǎn)過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)“畸胎”現(xiàn)象。正如施從美所言，在一個(gè)多層級(jí)、人治化的集權(quán)體制中，文件的內(nèi)容尤其是政治文件的內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)幾乎是不能避免的。在股權(quán)改革的諸多地方實(shí)踐中，此種與實(shí)際相脫節(jié)的“畸胎”主要表現(xiàn)為“符號(hào)性文件”的產(chǎn)生。所謂符號(hào)性文件，多是基于上級(jí)政府的合法性壓力而不得不制發(fā)相關(guān)文件，但卻不能保障其完全的執(zhí)行性與有效性，屬于地方政府的一種投機(jī)性、避險(xiǎn)性策略。舉例來(lái)講，筆者所在團(tuán)隊(duì)在同期開(kāi)展的對(duì)中部五省農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中期評(píng)估調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，H省Z市為了迎接檢查，準(zhǔn)備了齊全而豐富的文件資料匯編，因?yàn)橄掳l(fā)與出臺(tái)文件是改革試點(diǎn)評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)之一，在對(duì)此部分內(nèi)容進(jìn)行考評(píng)時(shí)，該試點(diǎn)市因完成目標(biāo)任務(wù)獲得滿(mǎn)分。但在隨后幾天的實(shí)地走訪與調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該市具體改革舉措的落實(shí)并不如文件所寫(xiě)的那樣，諸如集體資產(chǎn)清查、股權(quán)量化配置等皆是落在了文件上而未真正有效貫徹，改革的完整度、深入性、規(guī)范化有待加強(qiáng)。但此種行為多是偶發(fā)性的，是否會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似的“符號(hào)性文件”主要還是取決于地方政府及基層自身。

四、結(jié)論與討論

(一)科層化政府及其權(quán)力的等級(jí)體系是文件轉(zhuǎn)發(fā)存在的體制性因素

當(dāng)代中國(guó)仍屬于一種高度中央集權(quán)的政治體制，從中央到地方本質(zhì)是一種權(quán)力的金字塔層級(jí)結(jié)構(gòu)。不同層級(jí)政權(quán)的職能目標(biāo)、工作性質(zhì)不同，其管理范圍和權(quán)限也隨之不同。具體來(lái)說(shuō)，等級(jí)越高，權(quán)力越大，管理的范圍、權(quán)限及職能越大；等級(jí)越低，權(quán)力越小，管理的范圍、權(quán)限及職能越低，執(zhí)行、操作的權(quán)限和職能相反越高。以農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)改革各層級(jí)下發(fā)的文件為例，中央頒布的是“試點(diǎn)方案”，到了縣級(jí)文件名稱(chēng)變?yōu)椤肮ぷ鞣桨浮?，再到村?jí)文件名稱(chēng)則變?yōu)椤皩?shí)施方案”，這種話(huà)語(yǔ)表達(dá)外則反映了文件性質(zhì)的操作性越來(lái)越強(qiáng)，內(nèi)則蘊(yùn)含的是各層級(jí)政府之間權(quán)力的等級(jí)序列。從文件具體內(nèi)容來(lái)看，京山縣在縣一級(jí)關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化設(shè)置管理指導(dǎo)意見(jiàn)的文件中指出：“股權(quán)設(shè)置可設(shè)集體股和個(gè)人股，也可以只設(shè)個(gè)人股，但集體股比例在原則上不得超過(guò)30%，剩余股本由成員按份享有。”在這一方案的指導(dǎo)下，各村級(jí)充分發(fā)揮自主性和民主性，制定了符合各村實(shí)際的操作方案，基本上貫徹和踐行了“縣指導(dǎo)、村實(shí)踐”“縣定線(xiàn)、村定數(shù)”的改革總體思路和具體路徑?？梢钥闯?，文件轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中解讀性、適應(yīng)性、重制性行為的背后，實(shí)際上是權(quán)力的分配使然。如果中央收緊自己的行政控制權(quán)力，將文件內(nèi)容寫(xiě)得太過(guò)具體，勢(shì)必就會(huì)剝奪和侵占地方的自主執(zhí)行權(quán)力，基層彈性空間減弱，改革的動(dòng)力與效能也會(huì)因此受到影響，而這也是文件政治運(yùn)作的基本規(guī)則。

(二)文件的層級(jí)轉(zhuǎn)發(fā)是文件再生產(chǎn)的過(guò)程，標(biāo)志著文件治理鏈的形成，是國(guó)家制度化建設(shè)的表現(xiàn)

政治學(xué)領(lǐng)域的“新制度主義”反對(duì)行為主義只注重過(guò)程不注重制度，要求將制度同政治行為和行為互動(dòng)整合起來(lái)。而在科層化的政府治理體系中，文件正是通過(guò)傳遞信息和命令，實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)政府的互動(dòng)“耦合”效應(yīng)。實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，文件作為國(guó)家制度的載體和形式，在中央與基層之間發(fā)生了緊密的聯(lián)結(jié)與互動(dòng)關(guān)系。基層作為一個(gè)有著相對(duì)自主性的行動(dòng)者，他們對(duì)中央下發(fā)的權(quán)威性文件并不是一味地完全轉(zhuǎn)發(fā)，而是存在著再生產(chǎn)的過(guò)程(如圖1)。諸如中央制發(fā)指示性文件后，縣級(jí)(試驗(yàn)區(qū))對(duì)文件進(jìn)行解讀性轉(zhuǎn)發(fā)下達(dá)給下級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)或直接轉(zhuǎn)發(fā)或少量修改后繼續(xù)下發(fā)給村級(jí)，村級(jí)在上級(jí)指導(dǎo)性文件的基礎(chǔ)上將政策精神轉(zhuǎn)為行動(dòng)，制定一系列可實(shí)施的工作方案并付諸落實(shí)，以此構(gòu)成中央與基層間關(guān)于文件治理的“控制—指導(dǎo)—執(zhí)行”鏈條，有效實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理所在轄區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及行政治理的職能與效果。

圖1 農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)中的文件制度及治理邏輯

(三)文件轉(zhuǎn)發(fā)反映了中央與基層的雙向互動(dòng)關(guān)系，實(shí)質(zhì)是以制度優(yōu)勢(shì)提升國(guó)家治理能力的表現(xiàn)

“基層民眾與權(quán)威當(dāng)局間的制度化聯(lián)系主要表現(xiàn)為自下而上的利益?zhèn)鬏敽秃戏ㄐ怨┙o以及自上而下的政策執(zhí)行，這種暢通循環(huán)為社會(huì)政治秩序的維持奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”[2]從中央層面來(lái)看，一方面，中央對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行自上而下的滲透和控制，通過(guò)行政體系的文件傳達(dá)等，將宏觀政策轉(zhuǎn)化為基層政權(quán)的各項(xiàng)中心工作；另一方面，為了防止官僚化和集權(quán)化，中央通過(guò)賦予基層與社會(huì)自主發(fā)育成長(zhǎng)的空間，激活基層發(fā)展活力，維護(hù)社會(huì)政治秩序。從基層層面來(lái)看，一方面，基層通過(guò)具體執(zhí)行與落實(shí)中央政策，為其政權(quán)合法性和國(guó)家發(fā)展目標(biāo)提供保障；另一方面，各級(jí)基層政府在文件轉(zhuǎn)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)的重制性、解讀性、適應(yīng)性模式實(shí)則也是他們利益與訴求表達(dá)的重要體現(xiàn)，是對(duì)中央文件及中央精神指示的一種補(bǔ)充、回應(yīng)和反饋?？梢哉f(shuō)，這是中央與基層雙向互動(dòng)關(guān)系的主要行為體現(xiàn)。

但不可避免的是，中央與基層之間的關(guān)系不僅存在雙向性，也存在二重性。若是中央行政力度加大，集權(quán)程度加深，權(quán)力主體缺乏有效制約，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致諸如文件濫發(fā)、亂發(fā)等問(wèn)題在內(nèi)的政治問(wèn)題出現(xiàn)，侵占并影響基層自主、自治空間的生長(zhǎng)。同時(shí)，由于基層空間自身的復(fù)雜性，中國(guó)基層的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、正式與非正式組織關(guān)系反過(guò)來(lái)也會(huì)對(duì)傳達(dá)到基層的文件進(jìn)行一系列的改造行為，從而對(duì)中央與基層間的互動(dòng)產(chǎn)生一定作用和影響，不利于國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。而若要實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的制度化、程序化和規(guī)范化治理，充分發(fā)揮國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)提高治理效能，一方面要構(gòu)建規(guī)范的文件治理體系，即建設(shè)完備的法制規(guī)范，建立健全文件備案審查機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，將文件相關(guān)行為納入到法制框架下進(jìn)行，通過(guò)構(gòu)建規(guī)范性文件保障體系，規(guī)避“文件亂象”的出現(xiàn)，從“文件治國(guó)”慢慢轉(zhuǎn)向“文法治國(guó)”。另一方面要重視強(qiáng)化民主協(xié)商的制度設(shè)計(jì)，善于利用文件制度中民主協(xié)商的形式和程序，將理性引入公共生活。通過(guò)民主議定、民主決策等方式建立起規(guī)則規(guī)范，在公開(kāi)協(xié)商過(guò)程中解決公共利益訴求，建立政治認(rèn)同，以此減少和避免基層社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)所帶來(lái)的無(wú)序狀態(tài)和不良影響，提高基層自主生長(zhǎng)的活力與持久力，達(dá)成有效的自治效能。

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①參見(jiàn)周振華：《文件學(xué)概論》(甘肅人民出版社，2002年版)。

②參見(jiàn)章興鳴：《1949—1956年中國(guó)農(nóng)村變革中的政治傳播研究》(南京大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年)。

③參見(jiàn)Wu Guoguang:Documentary politics:Hypo-theses,process,and case studies(Hamrin C L,Zhao Suish-eng,Barnett A D：Decision-makinginDeng’sChina:Pers-pectivesfrominsiders(Routledge Press，1995))。

④參見(jiàn)施從美，陳小琴：《“文件政治”研究的方法初探》(載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期)。

⑤參見(jiàn)施從美：《文件政治與鄉(xiāng)村治理》(廣東人民出版社，2014年版)。

⑥同③

⑦參見(jiàn)謝岳：《當(dāng)代中國(guó)政治溝通》(上海人民出版社，2006年版)。

⑧同⑤

⑨參見(jiàn)施從美：《當(dāng)代中國(guó)文件治理變遷與現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)——以建國(guó)以來(lái)中央頒發(fā)的土地文件為分析視角》(載《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2010年第1期)。

⑩參見(jiàn)曲延春，王成利：《政策演進(jìn)與鄉(xiāng)村治理四十年：1978—2018——以中央一號(hào)文件為基礎(chǔ)的考察》(載《學(xué)習(xí)與探索》，2018年第11期)。