環(huán)境應(yīng)急管理中的政企互動(dòng)問(wèn)題及優(yōu)化策略研究

羅 少 云

(華北理工大學(xué)，河北 唐山 063000)

1 引 言

當(dāng)前，我國(guó)面臨復(fù)雜、多樣的環(huán)境安全形勢(shì)，一方面我國(guó)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，自然及人為造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚呈加劇態(tài)勢(shì)；另一方面由于我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理工作起步較晚，基礎(chǔ)較為薄弱[1]；此外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民對(duì)綠水青山的需求越來(lái)越迫切.因此，作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和把握環(huán)境治理“預(yù)防為主”原則的主要抓手——環(huán)境應(yīng)急管理，成為我國(guó)學(xué)者近年來(lái)的研究熱點(diǎn).尤其今年突發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情更是將應(yīng)急體系建設(shè)推至社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn).

面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境安全形勢(shì)，我國(guó)的環(huán)保理念逐步由末端治理向源頭治理轉(zhuǎn)變，環(huán)境安全管理也由原來(lái)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)變成“事前防預(yù)、事中應(yīng)對(duì)、事后恢復(fù)”的全過(guò)程管理模式[2]，環(huán)境應(yīng)急管理也隨之由環(huán)境安全管理的邊緣地帶逐步走向了中心位置.應(yīng)急管理的核心是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、精準(zhǔn)高效，其中政企能否有效互動(dòng)是環(huán)境應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)能否有效落地的癥結(jié).王鯤鵬等(2015)對(duì)我國(guó)政府突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的管理進(jìn)行了研究，劉一帆(2017)基于全過(guò)程管理視角對(duì)環(huán)境應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行了研究，李月華、程麗雅(2017)基于信息化應(yīng)用技術(shù)對(duì)環(huán)境應(yīng)急體系進(jìn)行了研究，鄭海紅(2018)就突發(fā)環(huán)境事件中的政府預(yù)防與應(yīng)急制度進(jìn)行了研究.可見(jiàn)，目前學(xué)者的研究焦點(diǎn)大多放在宏觀的政府和企業(yè)應(yīng)急體系健全方面以及微觀的應(yīng)急預(yù)案管理方面，少有應(yīng)急中政企互動(dòng)的研究.因此，本文將從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)的全過(guò)程管理視角研究政企的互動(dòng)問(wèn)題，通過(guò)案例分析進(jìn)行佐證，并進(jìn)而提出相關(guān)優(yōu)化建議，為政府進(jìn)一步完善環(huán)境應(yīng)急體系建設(shè)提供思路.

2 環(huán)境應(yīng)急管理中政企互動(dòng)的必然需求及現(xiàn)實(shí)意義

政府與企業(yè)是環(huán)境治理的主要行為主體，二者之間的關(guān)系對(duì)國(guó)家取得環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利產(chǎn)生著至關(guān)重要的作用.本文所提到的政企互動(dòng)是指在環(huán)境應(yīng)急管理中，基于政企雙方的有限理性，且在規(guī)范、平等、公開(kāi)、透明的前提下，雙方通過(guò)互動(dòng)作用相互正向影響的行為.

2.1 環(huán)境應(yīng)急管理中政企互動(dòng)的必然需求

2.1.1 環(huán)境治理的目標(biāo)一致性

環(huán)境是典型的公共物品，而政府作為公共物品的提供者在環(huán)境治理中肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任，“山常青、水常綠、氣常新”是政府追求的環(huán)境治理目標(biāo).而企業(yè)被認(rèn)為是自然的深度干預(yù)者，在鼓勵(lì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的當(dāng)下，企業(yè)將環(huán)境治理作為其尋求可持續(xù)發(fā)展、培育核心競(jìng)爭(zhēng)力的有力抓手.據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，我國(guó)環(huán)境也呈現(xiàn)出污染點(diǎn)多、量大、面廣的特點(diǎn)，其中主要污染物的排放量超出了環(huán)境容量的2～3倍，環(huán)境資源處于長(zhǎng)期超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)[3].環(huán)境治理刻不容緩.環(huán)境治理成為政府職能發(fā)揮和企業(yè)社會(huì)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的重要落腳點(diǎn).

2.1.2 應(yīng)急資源的合理配置

環(huán)境應(yīng)急資源作為“應(yīng)急戰(zhàn)役的糧草”是環(huán)境應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，按法規(guī)政策要求，政府和企業(yè)都必須建立環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備信息庫(kù)，甚至必要時(shí)設(shè)立環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù).而應(yīng)急資源儲(chǔ)備對(duì)于政企雙方而言都會(huì)造成成本壓力，尤其是中小企業(yè)，較高的成本壓力會(huì)誘發(fā)投機(jī)行為.政企雙方通過(guò)建立互聯(lián)互通渠道，在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上相互支撐和補(bǔ)充，可以實(shí)現(xiàn)滿足應(yīng)急需求的資源儲(chǔ)備最小化，減輕政企負(fù)擔(dān).

2.1.3 共同追求的綠色聲譽(yù)

當(dāng)前，環(huán)境問(wèn)題成為影響人民對(duì)美好生活向往的重要制約因素，環(huán)境治理的效果直接影響政企在公眾心目中的地位.在環(huán)境治理中政企雙方進(jìn)行公開(kāi)、平等、透明的互動(dòng)，不僅能使企業(yè)培養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力，贏得綠色聲譽(yù)，而且能使政府從中凝聚人心，增強(qiáng)公眾對(duì)政府執(zhí)政能力的信心和對(duì)綠水青山、藍(lán)天白云的期待.因此，環(huán)境應(yīng)急管理過(guò)程中的政企有效互動(dòng)，能夠使政企雙方取得良好的環(huán)境治理績(jī)效的同時(shí)收獲綠色聲譽(yù)，實(shí)現(xiàn)雙贏目標(biāo).

2.2 環(huán)境應(yīng)急管理中政企互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)意義

2.2.1 有利于提高環(huán)境應(yīng)急效率

從全過(guò)程管理的視角，環(huán)境應(yīng)急管理中的政企有效互動(dòng)，可以通過(guò)資源共享、合理配置，實(shí)現(xiàn)資源的使用效率；通過(guò)信息共享、科學(xué)研判，降低環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、相互支撐，提升突發(fā)事件的處置效率，最大程度減少損失和不利影響；通過(guò)多元參與、多維思考，最大程度還原事件本身，在事后的分析中有利于發(fā)掘問(wèn)題的根本原因并有效杜絕.

2.2.2 有利于維護(hù)良好的政企關(guān)系

現(xiàn)階段，對(duì)于地方政府而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是其政績(jī)的主要考核指標(biāo)，面對(duì)環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難困境，地方政府更多選擇關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在環(huán)境應(yīng)急管理的政企關(guān)系中出現(xiàn)了政府履職的缺位、越位以及錯(cuò)位問(wèn)題，表現(xiàn)為權(quán)力尋租、濫用職權(quán)等行為，不僅影響了環(huán)境治理目標(biāo)的偏離更嚴(yán)重影響了政企間的正常關(guān)系發(fā)展.以公眾高度關(guān)切的環(huán)境治理問(wèn)題作為切入點(diǎn)和有力抓手，能夠使政企雙方快速有效理順和建立理性互動(dòng)關(guān)系，為其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效奠定基礎(chǔ)[3].

3 環(huán)境應(yīng)急管理中政企互動(dòng)現(xiàn)狀

理論層面，在當(dāng)前大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的模式下，政府與企業(yè)應(yīng)當(dāng)是法律意義上的對(duì)等關(guān)系.一方面構(gòu)建服務(wù)型政府，在環(huán)境治理過(guò)程中為企業(yè)協(xié)調(diào)多方資源、提供服務(wù)支持，同時(shí)對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而構(gòu)建良好的政企關(guān)系，是政府的戰(zhàn)略選擇.另一方面企業(yè)作為環(huán)境治理的主要行為人以及政府經(jīng)濟(jì)績(jī)效的主要助力者，反過(guò)來(lái)有權(quán)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和制約.這種法制基礎(chǔ)上的相互制衡和監(jiān)督的對(duì)等關(guān)系，應(yīng)是環(huán)境應(yīng)急管理中政企雙方的基本定位[2].但當(dāng)前，在我國(guó)的環(huán)境應(yīng)急管理中，政企雙方的互動(dòng)模式仍是政府主導(dǎo)型，政企的互動(dòng)關(guān)系更多的體現(xiàn)在政府的相關(guān)政策要求中.

3.1 環(huán)境應(yīng)急全過(guò)程管理中政企互動(dòng)的基本要求

《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》是環(huán)境應(yīng)急管理的主要具體指導(dǎo)文件，本文從交互點(diǎn)、交互方、交互形式三個(gè)維度對(duì)政企互動(dòng)要求進(jìn)行梳理，以明確環(huán)境應(yīng)急全過(guò)程管理中政企互動(dòng)的基本要求，具體見(jiàn)表1.

表1 《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》中的政企互動(dòng)要求

3.2 環(huán)境應(yīng)急過(guò)程管理中存在的問(wèn)題

可見(jiàn)，文件從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、事后恢復(fù)的全過(guò)程管理中對(duì)政企的互動(dòng)提出了要求，但不難發(fā)現(xiàn)要求仍然比較粗放，存在信息不對(duì)稱、互動(dòng)形式單一、多元鏈接不足、缺乏約束機(jī)制等問(wèn)題.

3.2.1 信息不對(duì)稱

一方面政府在信息的獲取中處于被動(dòng)地位，主要依賴企業(yè)“主動(dòng)”上報(bào)信息數(shù)據(jù).而企業(yè)往往會(huì)基于博弈的角度選擇追求自身利益的最大化，在信息的傳達(dá)中存在瞞報(bào)、少報(bào)污染信息的現(xiàn)象.同時(shí)基層政府的“尋租”行為屢見(jiàn)不鮮，因受制于地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力，出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的目的，各級(jí)政府間同樣存在信息的“選擇性”上報(bào)問(wèn)題，從而規(guī)避查處、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn).另一方面多方參與、實(shí)時(shí)交互、信息公開(kāi)的交流平臺(tái)建設(shè)仍有一定空間.信息不對(duì)稱成為政府、企業(yè)和公眾之間難以達(dá)成環(huán)境治理目標(biāo)的主要障礙，互信更是難以建立，這很大程度上阻礙了政企的良好互動(dòng).一個(gè)污染指標(biāo)透明公開(kāi)的交流平臺(tái)能夠有效避免因信息不對(duì)稱造成的決策風(fēng)險(xiǎn)以及政企關(guān)系僵化的局面.

3.2.2 互動(dòng)形式單一，缺乏多元銜接

目前，政企互動(dòng)的主要形式為備案、報(bào)告，企業(yè)的自由度過(guò)大，政府決策成本太高，且與重在“事前防范”的環(huán)境預(yù)防管理原則不對(duì)稱.在環(huán)境安全隱患排查、應(yīng)急預(yù)案的制定、應(yīng)急演練等重要的“事前防范”環(huán)節(jié)中，缺乏更為深入和有效的互動(dòng)，隱患排查不到位、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)不科學(xué)、應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行性差等問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生后各級(jí)人員無(wú)所適從，仍然依靠經(jīng)驗(yàn)應(yīng)急.同時(shí)政府部門以及企業(yè)的應(yīng)急管理人員往往在應(yīng)急能力上不足、在應(yīng)急管理上不夠?qū)I(yè)，而社會(huì)中的應(yīng)急專業(yè)機(jī)構(gòu)未被充分調(diào)動(dòng)和有效利用.應(yīng)急管理是一個(gè)體系管理，需要多方參與、相互配合，多元銜接機(jī)制不健全，很難實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、精準(zhǔn)高效的應(yīng)急管理目標(biāo).

3.2.3 交互點(diǎn)缺乏約束機(jī)制

在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)的管理過(guò)程中對(duì)政企的交互點(diǎn)缺乏管理標(biāo)準(zhǔn)，比如政府對(duì)企業(yè)環(huán)境安全隱患排查進(jìn)行指導(dǎo)缺乏依據(jù)；政府的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案中存在缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、可操作性差、缺乏針對(duì)性等問(wèn)題[4]；應(yīng)急處置程序不統(tǒng)一、不規(guī)范，導(dǎo)致各企業(yè)按經(jīng)驗(yàn)應(yīng)急、各行一套；對(duì)事后調(diào)查總結(jié)要求不具體，缺少分析工具的規(guī)定，且未能保證將調(diào)查結(jié)果反饋并固化至已有預(yù)案或應(yīng)急流程中，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的大閉環(huán).

3.3 典型環(huán)保安全事故分析

案例介紹：2019年3月21日發(fā)生在江蘇響水天嘉宜化工有限公司的特別重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重傷、640人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失19.86億元.經(jīng)分析，事故的直接原因是天嘉宜公司舊固廢庫(kù)內(nèi)的硝化廢料因長(zhǎng)期違法貯存持續(xù)積熱升溫導(dǎo)致自燃，引發(fā)爆炸[5].事故調(diào)查組認(rèn)定，天嘉宜公司存在日常檢查弄虛作假，安全環(huán)保管理混亂，刻意瞞報(bào)等行為.江蘇省對(duì)46名在該事故中存在失職失責(zé)問(wèn)題的公職人員進(jìn)行了嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，其中包括省應(yīng)急管理廳、生態(tài)環(huán)境廳等單位人員.

從這起事故的認(rèn)定、調(diào)查及處理結(jié)果來(lái)看，政企雙方在隱患排查(風(fēng)險(xiǎn)控制)、日常監(jiān)管(應(yīng)急準(zhǔn)備)、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等方面的互動(dòng)不足是該事故的直接內(nèi)在因素.天嘉宜公司長(zhǎng)期違法貯存危險(xiǎn)廢物卻并沒(méi)有將其識(shí)別為安全隱患進(jìn)行上報(bào)(即瞞報(bào))，政府也并未通過(guò)抽查或突擊檢查發(fā)現(xiàn)以上隱患，導(dǎo)致政府對(duì)該隱患的應(yīng)急準(zhǔn)備空缺(應(yīng)急預(yù)案缺失、應(yīng)急演練空白、應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足等)，乃至事發(fā)后的應(yīng)急處置不力，最終造成如此嚴(yán)重的社會(huì)影響.此案例同時(shí)也反映出環(huán)境應(yīng)急管理實(shí)則連鎖式管理，源頭的管理疏漏會(huì)直接造成環(huán)境治理的階段性失敗，影響程度較其他過(guò)程成指數(shù)增長(zhǎng)，這也是“預(yù)防為主”原則的由來(lái)和國(guó)家實(shí)施環(huán)境應(yīng)急全過(guò)程管理的初衷.

4 境應(yīng)急管理中的政企互動(dòng)相關(guān)建議及互動(dòng)模型

4.1 完善環(huán)境應(yīng)急管理溝通激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建環(huán)境應(yīng)急管理的政企互動(dòng)模型

政府作為環(huán)境管理的主導(dǎo)者，應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)一步完善信息溝通激勵(lì)機(jī)制，使企業(yè)信息公開(kāi)成為其占優(yōu)策略，保障信息公開(kāi)、透明，為科學(xué)研判環(huán)境現(xiàn)狀、應(yīng)急充分準(zhǔn)備、有序有效應(yīng)急、事后精準(zhǔn)分析打下基礎(chǔ).同時(shí)遵循全過(guò)程閉環(huán)管理以及預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的管理原則，充分利用當(dāng)前的物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等信息化技術(shù)手段，融合政企雙方的管理標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急流程，充分調(diào)動(dòng)和利用社會(huì)資源，構(gòu)建有效的政企互動(dòng)模型，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)共享、決策的精準(zhǔn)高效以及應(yīng)急程序的規(guī)范有序，具體模型見(jiàn)圖1.建立環(huán)境應(yīng)急一體化體系，串聯(lián)整個(gè)應(yīng)急過(guò)程，實(shí)現(xiàn)“流域和區(qū)域環(huán)境敏感點(diǎn)位清楚、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)源清楚、環(huán)境應(yīng)急物資儲(chǔ)備情況清楚、環(huán)境應(yīng)急處置方式清楚”[6].通過(guò)數(shù)據(jù)共享、分析和應(yīng)用實(shí)現(xiàn)環(huán)境事件的事前科學(xué)有效管理，降低環(huán)境事件的發(fā)生風(fēng)險(xiǎn).

圖1 環(huán)境應(yīng)急過(guò)程管理的政企互動(dòng)模型

4.2 打通多元銜接渠道，實(shí)現(xiàn)共治共享

政府應(yīng)組織建立由政府各部門、企業(yè)、社會(huì)應(yīng)急組織、公眾組成的跨界應(yīng)急管理多功能小組，實(shí)施信息互通共享、聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督、應(yīng)急會(huì)商、協(xié)同處置事件、妥善協(xié)調(diào)處理糾紛等，加強(qiáng)對(duì)地方政府以及企業(yè)預(yù)案編制、修訂工作的指導(dǎo)，為政企在應(yīng)急資源的配置和應(yīng)急能力的保障上提供支撐，為實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、共治共享提供保障.同時(shí)政府應(yīng)該合理運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，同時(shí)為提升政府及企業(yè)的應(yīng)急能力提供技術(shù)支持.打通相關(guān)渠道，發(fā)動(dòng)公眾參與，全面保障應(yīng)急效果.

4.3 完善應(yīng)急全過(guò)程管理的約束機(jī)制

充分利用社會(huì)專家資源，針對(duì)不同企業(yè)推薦有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工具，對(duì)環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)分類分級(jí)管理，做到底數(shù)清、情況明；制定應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及應(yīng)急預(yù)案的整體模板，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的模塊信息，以保障應(yīng)急預(yù)案的可執(zhí)行性.在充分征求應(yīng)急管理多功能小組意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建與每一階段相適應(yīng)和配套的制度與程序，滿足普適性和規(guī)范性，不論應(yīng)急管理人員還是應(yīng)急執(zhí)行人員都行有所依.在事后調(diào)查分析環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)多方參與，保證事件還原性，同時(shí)制定事故調(diào)查報(bào)告與風(fēng)險(xiǎn)管控、應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處置流程優(yōu)化的貫通機(jī)制，做到“吃一塹長(zhǎng)一智”，降低重復(fù)環(huán)境事件發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為其他企業(yè)環(huán)境應(yīng)急管理提供借鑒.

5 結(jié) 論

在環(huán)境應(yīng)急管理中政府是主導(dǎo)者，企業(yè)是主要的參與者，二者能否及時(shí)、充分、有效互動(dòng)決定了環(huán)境應(yīng)急體系的完備性以及應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行性和有效性.本文通過(guò)對(duì)環(huán)境應(yīng)急體系中政企的互動(dòng)要求進(jìn)行分析，找出了信息不對(duì)稱、互動(dòng)形式單一、多元鏈接不足、缺乏約束機(jī)制等問(wèn)題癥結(jié)并有針對(duì)性的提出了優(yōu)化建議，對(duì)政府及企業(yè)在健全環(huán)境應(yīng)急體系過(guò)程中，進(jìn)一步優(yōu)化政企互動(dòng)、提升應(yīng)急效率提供思路.