基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算全覆蓋審計(jì)研究

陳同川

【摘 ?要】隨著社會(huì)的進(jìn)步，新形勢(shì)下審計(jì)全覆蓋的發(fā)展變化，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)在必行，中央審計(jì)委員會(huì)首次會(huì)議上習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要拓展審計(jì)監(jiān)督廣度和深度”“加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度”，再一次對(duì)審計(jì)工作提出更高要求。對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，如何貫徹落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院的要求，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋工作，消除審計(jì)盲區(qū)和死角，更好地發(fā)揮基層審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的“神經(jīng)末梢”功能，基層審計(jì)機(jī)關(guān)可謂任重道遠(yuǎn)。

【關(guān)鍵詞】基層審計(jì)機(jī)關(guān);財(cái)政預(yù)算全覆蓋;審計(jì)研究

引言

國(guó)家治理相關(guān)議題提出后，學(xué)術(shù)理論界將其作為重要課題，不斷深入探索國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論意義及實(shí)現(xiàn)路徑。高小平指出，國(guó)家治理現(xiàn)代化有三重進(jìn)路，分別為科學(xué)、范疇和歷史，涉及學(xué)理、道理和哲理三個(gè)角度。由此可見，新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化是不斷演進(jìn)的過程，而不是停留的唯一目標(biāo)，是跟隨時(shí)代發(fā)展不斷變化的。在國(guó)家治理體系中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的是審計(jì)作用的發(fā)揮，審計(jì)是公共資金的安全衛(wèi)士，是反腐敗的利劍，也是財(cái)政預(yù)算順利執(zhí)行的保障。

1基層預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋現(xiàn)狀

①審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排的合理性和目的性進(jìn)一步增強(qiáng)。每年年初安排審計(jì)項(xiàng)目兼顧“常審、輪審、抽審”工作要求，結(jié)合以前年度審計(jì)項(xiàng)目、上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要求、審計(jì)人員力量、黨委政府中心工作，合理安排部門預(yù)算執(zhí)行與政策跟蹤審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，確保預(yù)算執(zhí)行審計(jì)單位和財(cái)政資金的全覆蓋。②審計(jì)人員配備專業(yè)化方向的多樣化進(jìn)一步凸顯。近幾年來(lái)，因政策跟蹤審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、自然資源審計(jì)等審計(jì)項(xiàng)目的多樣化，新招考、招聘計(jì)算機(jī)、環(huán)保、工程等專業(yè)新生力量為審計(jì)工作注入新鮮血液。③大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用推動(dòng)審計(jì)深度和廣度進(jìn)一步拓寬。初步建立預(yù)算單位財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)采集報(bào)送機(jī)制，定期向單位搜集財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，在審前調(diào)查時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、研究，分類匯總疑點(diǎn)、難點(diǎn)，為預(yù)算執(zhí)行全覆蓋提供數(shù)據(jù)資源和技術(shù)支持。

2基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算全覆蓋審計(jì)研究

2.1審計(jì)目標(biāo)的設(shè)定要統(tǒng)籌兼顧

第一，既關(guān)注短期目標(biāo)也關(guān)注長(zhǎng)期目標(biāo)。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中，不能僅側(cè)重短期或者長(zhǎng)期目標(biāo)，審計(jì)機(jī)構(gòu)既要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，也要守住本職工作，利用審計(jì)監(jiān)督職能的發(fā)揮促進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作的規(guī)范化。第二，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)目標(biāo)應(yīng)清晰明了。模糊的審計(jì)目標(biāo)不利于審計(jì)計(jì)劃的制定，也不利于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的推進(jìn)，既影響工作效果也影響工作效率。因此審計(jì)機(jī)關(guān)制定的審計(jì)目標(biāo)要具有指導(dǎo)性，能夠指導(dǎo)審計(jì)工作的開展，也應(yīng)足夠清晰，從而對(duì)審計(jì)人員具有約束性。第三，審計(jì)目標(biāo)要與國(guó)家治理目標(biāo)具有統(tǒng)一性。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的最終目標(biāo)是為國(guó)家治理體系服務(wù)，因此審計(jì)目標(biāo)也應(yīng)具有一致性。

2.2建立透明公平預(yù)算制度的必然要求

建立現(xiàn)代預(yù)算制度是推進(jìn)財(cái)政體制現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一，也是確保公共物品有效供應(yīng)的重要體制安排。財(cái)政預(yù)算績(jī)效審計(jì)以財(cái)務(wù)預(yù)算為審計(jì)對(duì)象，重點(diǎn)是預(yù)算績(jī)效管理和面向目標(biāo)的預(yù)算管理模式。它不僅強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的法律合規(guī)性，而且強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金的使用效益。它是一種全面的預(yù)算過程管理，能夠改善我國(guó)預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)資金撥付使用的合法合規(guī)性，而低估使用資金的有效性和效率性的現(xiàn)狀，將重點(diǎn)放在審批而不是執(zhí)行上，有利于促進(jìn)我國(guó)預(yù)算支出朝著透明、民主、標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效、公平的方向發(fā)展。

2.3科學(xué)制定計(jì)劃，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面

建立健全預(yù)算執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目?jī)?yōu)選機(jī)制，圍繞財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性、完整性和效益性，公共資金使用、公共權(quán)力運(yùn)行和公共部門履職盡責(zé)的具體目標(biāo)，突出重點(diǎn)領(lǐng)域、行業(yè)和資金的審計(jì)，廣泛征求意見，科學(xué)合理地優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。統(tǒng)籌安排年度計(jì)劃與中長(zhǎng)期計(jì)劃，及時(shí)銜接本級(jí)計(jì)劃和上級(jí)計(jì)劃，采取復(fù)合審計(jì)和滾動(dòng)安排等方式，逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。同時(shí)，在以本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作為核心和主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整審計(jì)工作范圍和重點(diǎn)，擴(kuò)大覆蓋面。一是重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家宏觀政策落實(shí)、政府預(yù)算體系建設(shè)、政府性債務(wù)管控、財(cái)政存量資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)及盤活和使用情況，努力實(shí)現(xiàn)從微觀審計(jì)向宏觀審計(jì)轉(zhuǎn)變，以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是將權(quán)力部門納入審計(jì)監(jiān)督范圍，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全面性和統(tǒng)一性。三是將未曾接受審計(jì)、不經(jīng)常審計(jì)的部門和單位的預(yù)算執(zhí)行情況納入審計(jì)范圍，消除審計(jì)的“邊角死角”，強(qiáng)化基礎(chǔ)性審計(jì)，發(fā)現(xiàn)和挖掘財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行的約束力。

2.4夯實(shí)大數(shù)據(jù)審計(jì)基礎(chǔ)，引領(lǐng)推動(dòng)審計(jì)全覆蓋

一是組建大數(shù)據(jù)采集小組。依托計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)骨干負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)法定對(duì)象的數(shù)據(jù)采集與轉(zhuǎn)換工作。二是大數(shù)據(jù)采集多樣化。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)前定期采集被審單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)政預(yù)算批復(fù)數(shù)據(jù)、國(guó)庫(kù)集中支付數(shù)據(jù)、部門決算（草案），醫(yī)保，民政，社保等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集。三是科學(xué)組織審計(jì)數(shù)據(jù)分析。打破傳統(tǒng)定向思維，對(duì)就賬查賬、手工查賬的習(xí)慣進(jìn)行思維更新、升級(jí)，注重宏觀分析，分類梳理疑點(diǎn)、難點(diǎn);積極使用審計(jì)AO現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)軟件或者SQL等數(shù)據(jù)做好預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)分析，分析建立預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金支付進(jìn)度、國(guó)庫(kù)集中支付制度執(zhí)行情況等數(shù)據(jù)模型，采取集中分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，提高審計(jì)效率。四是轉(zhuǎn)變審計(jì)方式。采取大數(shù)據(jù)審計(jì)與現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)模型分析篩查疑點(diǎn)，助力推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。對(duì)經(jīng)篩查后的疑點(diǎn)實(shí)施函證審計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)審查與核實(shí)相結(jié)合，重點(diǎn)資金、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，非重點(diǎn)單位、資金實(shí)行函證審計(jì);對(duì)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和出租等審計(jì)實(shí)物核實(shí)、走訪調(diào)查相結(jié)合。

2.5優(yōu)化整合財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)資源

①優(yōu)化整合內(nèi)部資源，充實(shí)全覆蓋主導(dǎo)力量財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)管理、審計(jì)人員管理以及審計(jì)項(xiàng)目管理都提出了整體性要求?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)科學(xué)要配置審計(jì)團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌安排審計(jì)項(xiàng)目，提高統(tǒng)籌謀劃和業(yè)務(wù)指導(dǎo)能力，其中審計(jì)人員的技術(shù)能力是關(guān)鍵，基層審計(jì)機(jī)關(guān)要打破科室界限，實(shí)行“無(wú)科化”動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、審計(jì)技術(shù)等資源全方位共享。②充分利用外部資源，提升審計(jì)監(jiān)督效率效果財(cái)政預(yù)算執(zhí)行全覆蓋，就是要充分發(fā)揮國(guó)家利益捍衛(wèi)者作用。對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行實(shí)踐：一是爭(zhēng)取黨委政府支持。及時(shí)匯報(bào)、積極溝通，爭(zhēng)取黨委政府以文件形式明確規(guī)定預(yù)算執(zhí)行全覆蓋審計(jì)工作，減少審計(jì)阻力、降低審計(jì)成本。二是吸收社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)部門參與審計(jì)活動(dòng)?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同審計(jì)項(xiàng)目，確定外部審計(jì)的參與程度、利用其審計(jì)成果的程度提升審計(jì)效率。

結(jié)語(yǔ)

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)關(guān)乎財(cái)政資金安全，也關(guān)乎財(cái)政收支安排的合理性，更關(guān)乎國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的完善，還應(yīng)從問題出發(fā)，探索解決問題的科學(xué)方法。精準(zhǔn)識(shí)別并把控風(fēng)險(xiǎn)，為審計(jì)工作創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境;效率與質(zhì)量雙提升，才能促進(jìn)審計(jì)整體效能提升;審計(jì)目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、多措并舉;審計(jì)公告制度是保證公告完整性、時(shí)效性和渠道多樣化的有力手段;依法審計(jì)是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的必要保證。隨著今后審計(jì)法律和制度的完善，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)全覆蓋也將逐步推進(jìn)。

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