為什么土地問(wèn)題特別值得關(guān)注？

何治民

“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”，一直以來(lái)，土地既是原始的生產(chǎn)要素，也是參與財(cái)富分配的重要因素，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性不言而喻。

過(guò)往中國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，在不斷釋放土地價(jià)值的同時(shí)，也暴露出不少土地問(wèn)題，如割裂的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)等。新修《土地管理法》，從土地征收補(bǔ)償、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等方面做出回應(yīng)，自今年元旦起實(shí)施，已有大半年。

同時(shí)，在過(guò)去的這大半年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》等多個(gè)文件，涉及土地要素市場(chǎng)土地制度改革。

土地問(wèn)題再次成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在新修《土地管理法》中，還有哪些遺憾或待解決的問(wèn)題？如何破解城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)的問(wèn)題？上述多個(gè)文件又透露出未來(lái)哪些土改趨勢(shì)？為此，南風(fēng)窗記者專(zhuān)訪(fǎng)了全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委委員、清華大學(xué)教授蔡繼明，他的300余項(xiàng)科研成果中，三分之一與土地問(wèn)題有關(guān)。此外，作為第九屆、十屆、十一屆全國(guó)政協(xié)委員，第十二屆、十三屆全國(guó)人大代表，過(guò)去20年，蔡繼明圍繞土地制度改革和土地立法，提出了74篇提案、議案和建議，被媒體稱(chēng)為“土地委員”“土地代表”。

爭(zhēng)議新修《土地管理法》

南風(fēng)窗：從2015年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院就在33個(gè)縣市區(qū)就農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行試點(diǎn)。新修訂的《土地管理法》在農(nóng)村集體土地征收方面，明確規(guī)定為了公共利益需要征收農(nóng)村集體土地的6種情形，其中第5種情形提到“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要”征地，如何避免它成為政府“非公益性征地”的推手？

蔡繼明：2019年新修正的《土地管理法》第四十五條，首次對(duì)征地范圍作出了具體規(guī)定，這是當(dāng)代中國(guó)土地征收制度的一大變革。雖然修正案第四十五條回避了公共利益概念的界定，但對(duì)于所列舉的六種可以征地的情形中的前四種情形，全國(guó)人大常委會(huì)在審議時(shí)，基本上都沒(méi)有爭(zhēng)議。

對(duì)第五種情形，即“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”，則提出了很多質(zhì)疑，根本原因就是擔(dān)心，前面被符合公共利益需要的四種情形排除在征地范圍之外的土地，又會(huì)被地方政府以“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要”名義“合法”征收。果真如此，這次《土地管理法》修正所取得的征地制度改革的成果就前功盡棄了。

既然這個(gè)在征地范圍方面帶有很大爭(zhēng)議條款的新法已通過(guò)并即將在全國(guó)實(shí)施，那么，在實(shí)施條例中準(zhǔn)確界定“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要”的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)就至關(guān)重要了。我認(rèn)為，可以把“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要”界定為“公共利益與非公共利益在空間和功能上不能隔離但以公共利益的為主的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要”，具體的標(biāo)準(zhǔn)有六條：

1）對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后而村集體無(wú)力改善，工商企業(yè)又無(wú)意投資的城中村或城郊地段進(jìn)行舊城區(qū)改建或城市更新建設(shè)需要；2）對(duì)危舊廢棄廠房和基礎(chǔ)設(shè)施落后集中村集體無(wú)力改善，工商企業(yè)又無(wú)意投資的工業(yè)園區(qū)改造建設(shè)需要；3）公共利益項(xiàng)目與非公共利益項(xiàng)目難以分割且公共利益項(xiàng)目占60%以上的建設(shè)需要；4）通過(guò)政府征收和成片開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)的公共利益大于由此對(duì)農(nóng)村集體造成的損失而進(jìn)行建設(shè)的需要；5）對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素或其他公共利益造成的損害不超過(guò)政府征收和成片開(kāi)發(fā)所帶來(lái)的利益；6）由權(quán)威的中介機(jī)構(gòu)參與評(píng)估確認(rèn)公共利益屬性超過(guò)60%，并通過(guò)民意調(diào)查和聽(tīng)證會(huì)得到擬成片開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)公眾80%以上認(rèn)可的建設(shè)用地需要。

南風(fēng)窗：新修正的《土地管理法》為農(nóng)村集體土地入市撕開(kāi)了一個(gè)口子，未來(lái)還有哪些可繼續(xù)拓展的空間？

蔡繼明：《修正案》刪除了原法第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，并將第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，修改為“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用”，這就打破了政府對(duì)城市建設(shè)用地的獨(dú)家賣(mài)方壟斷，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市開(kāi)了一個(gè)口子，朝著構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)邁出了艱難的一步。

然而，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地多達(dá)19萬(wàn)平方公里，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍以上，《修正案》所允許入市的所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地的14%，且基本都已在使用中。農(nóng)村集體建設(shè)用地中70%以上是宅基地，隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工落戶(hù)，很多宅基地處在閑置狀態(tài)。只有允許這些大量閑置的宅基地入市，才能構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使土地資源按照人口的流動(dòng)和市場(chǎng)的需要在城鄉(xiāng)之間合理配置。

我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地多達(dá)19萬(wàn)平方公里，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2倍以上，《修正案》所允許入市的所謂農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地的14%，且基本都已在使用中。

我認(rèn)為，要放寬對(duì)農(nóng)地入市的限制，只要符合規(guī)劃和用途管制，而且非出于公共利益需要，即使是耕地也應(yīng)該允許改變用途直接入市， 更不要說(shuō)本身就是建設(shè)用地或宅基地了。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級(jí)政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，推動(dòng)城中村、城邊村、村級(jí)工業(yè)園等可連片開(kāi)發(fā)區(qū)域土地依法合規(guī)整治入市，顯然就是對(duì)“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”概念的突破。

城鄉(xiāng)土地如何實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)？

南風(fēng)窗：同為宅基地，城鄉(xiāng)居民在宅基地權(quán)利上卻有所不同，城市居民擁有宅基地的完整用益物權(quán)，村民只有農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)宅基地的同地同權(quán)？

蔡繼明：我國(guó)城鄉(xiāng)宅基地同地不同權(quán)主要集中在三個(gè)方面：其一，城市居民對(duì)國(guó)有住宅建設(shè)用地具有收益權(quán)，也就是可以連同住宅出租、轉(zhuǎn)讓以獲得財(cái)產(chǎn)性收入；而農(nóng)村居民對(duì)集體所有的宅基地只有使用權(quán)，不能出租轉(zhuǎn)讓?zhuān)@就基本堵塞了農(nóng)村居民獲取財(cái)產(chǎn)收入的渠道。

其二，城市居民對(duì)國(guó)有住宅建設(shè)用地具有擔(dān)保物權(quán)，可以用宅基地使用權(quán)作為抵押物進(jìn)行融資；而農(nóng)村集體所有的宅基地使用權(quán)不具有擔(dān)保物權(quán)，不能以其抵押貸款，這就基本堵塞了農(nóng)民融資的渠道。

其三，使用國(guó)有住宅建設(shè)用地的城市居民可以一戶(hù)多宅、面積不限，國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)可以出租、轉(zhuǎn)讓給任何人（甚至外國(guó)人）。而農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省自治區(qū)直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村村民出賣(mài)出租住宅后，不允許申請(qǐng)宅基地，農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)退還給集體或在本村內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粶?zhǔn)流轉(zhuǎn)給城市居民。

要徹底改變上述城鄉(xiāng)宅基地同地不同權(quán)的狀況，必須修改《民法典·物權(quán)編》和《擔(dān)保法》，賦予農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)同等的權(quán)能，包括允許集體土地所有權(quán)人設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，賦予農(nóng)村住宅建設(shè)用地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)；允許宅基地使用權(quán)在村與村和城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買(mǎi)房租房和租地建房；允許在集體所有的土地上推進(jìn)城中村的改造，讓小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)房平等進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。

南風(fēng)窗：今年4月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，土地被列為需要市場(chǎng)化配置的七大要素之首，足見(jiàn)其在整個(gè)要素市場(chǎng)體系建設(shè)中所處的重要地位。但現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)人口和土地的空間配置存在著嚴(yán)重錯(cuò)位，如何才能實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)化配置？

蔡繼明：首先要破除土地資源例外論。2013年中共十八屆三中全會(huì)提出讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，而一些官員和學(xué)者則強(qiáng)調(diào)土地資源的特殊性，其配置不能由市場(chǎng)決定，而應(yīng)該由規(guī)劃和用途管制決定。這顯然是對(duì)中央改革精神的誤讀和曲解。

2019年修正的《土地管理法》仍然保留了第四條“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，規(guī)定土地用途”“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”；第二十條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定每一塊土地的用途”；第七十五條、七十九條、八十條的條款：不按土地利用總體規(guī)劃使用土地，就要按違法用地處置。如果政府把村莊的每一塊土地的用途都規(guī)劃好了，還有市場(chǎng)發(fā)揮作用的空間嗎？

一些官員和學(xué)者則強(qiáng)調(diào)土地資源的特殊性，其配置不能由市場(chǎng)決定，而應(yīng)該由規(guī)劃和用途管制決定。這顯然是對(duì)中央改革精神的誤讀和曲解。

檢索一下《土地管理法》（2019修正版），你會(huì)發(fā)現(xiàn)全文有100處提到“規(guī)劃”，17處提到“行政”，31處提到“管理”，17處提到“計(jì)劃”，更遑論“市場(chǎng)配置資源”和“市場(chǎng)決定資源配置”，足見(jiàn)國(guó)土資源管理中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的根深蒂固。應(yīng)該說(shuō)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，徹底否定了“土地資源例外論”，為實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化配置解除了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的禁錮。

其次，要進(jìn)一步修改和完善《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》《擔(dān)保物法》等涉地法律法規(guī)和政策，把“土地資源配置同樣要讓市場(chǎng)起決定性作用”寫(xiě)入相關(guān)法律法規(guī)和政策文件中。

再次，對(duì)土地利用實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單之外的空間則完全交由市場(chǎng)配置；取消對(duì)特大超大城市人口規(guī)模的限制和土地減量發(fā)展的要求，根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口的規(guī)模相應(yīng)增加建設(shè)用地的供給。

最后，取消全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)年度指標(biāo)，允許增減掛鉤指標(biāo)在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

下一輪土改的方向

南風(fēng)窗：土地問(wèn)題的確是三農(nóng)問(wèn)題的核心，當(dāng)代中國(guó)曾進(jìn)行多次“土改”，你能否先給我們回顧和總結(jié)一下以往的土改都解決了哪些主要問(wèn)題？

蔡繼明：從1949年中華人民共和國(guó)成立至今，我國(guó)前后經(jīng)歷了五次大規(guī)模的土地制度改革（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土改）：一次土改（1949）賦予了農(nóng)民土地私有權(quán)；二次土改（1962）事實(shí)上建立了農(nóng)地集體所有制；三次土改（1982）完成了城市土地國(guó)有化；四次土改（1984）實(shí)現(xiàn)了集體土地兩權(quán)分離；五次土改（1988）實(shí)現(xiàn)了國(guó)有土地兩權(quán)分離。

前三次土改發(fā)生在建國(guó)后的30年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，旨在完成由土地私有制向公有制的轉(zhuǎn)化，后兩次發(fā)生在建國(guó)后的40年改革開(kāi)放初期，旨在實(shí)現(xiàn)公有土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。所謂農(nóng)村承包地和宅基地的三權(quán)分置只是對(duì)使用權(quán)的權(quán)能做了進(jìn)一步分解，本質(zhì)上并沒(méi)有超越農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)兩權(quán)分離的屬性，故沒(méi)有將它們作為獨(dú)立的一次土改與其他五次土改并列。

上述五次土改雖然在各自特殊的歷史背景下對(duì)于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都不同程度地起到了積極的作用，但也形成現(xiàn)行土地制度的兩大弊端：

其一，農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地同地不同權(quán)，具體表現(xiàn)為農(nóng)村集體土地沒(méi)有發(fā)展權(quán)，農(nóng)村宅基地沒(méi)有用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，農(nóng)村集體土地只有被征收為國(guó)有土地才能用于非農(nóng)建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。這種產(chǎn)權(quán)安排剝奪了農(nóng)民分享工業(yè)化城市化進(jìn)程中土地增值的權(quán)利，堵塞了農(nóng)民獲取土地財(cái)產(chǎn)收入和融資渠道，激化了政府與農(nóng)民的矛盾，同時(shí)使地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政，造成嚴(yán)重的土地腐敗。

其二，政府的土地規(guī)劃和用途管制完全取代了市場(chǎng)配置，其結(jié)果是建設(shè)用地占比遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，城鎮(zhèn)建設(shè)用地在地區(qū)間、城市間配置失衡，城鎮(zhèn)建設(shè)用地在居住用地和工業(yè)用地的利用結(jié)構(gòu)上配置失衡。這種土地資源的計(jì)劃配置阻礙了土地要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動(dòng)，一方面影響了城市化進(jìn)程特別是特大超大城市的發(fā)展，由此造成的高房?jī)r(jià)抑制了居民消費(fèi)水平的提高，另一方面制約了鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

政府的土地規(guī)劃和用途管制完全取代了市場(chǎng)配置，其結(jié)果是建設(shè)用地占比遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，城鎮(zhèn)建設(shè)用地在地區(qū)間、城市間配置失衡，城鎮(zhèn)建設(shè)用地在居住用地和工業(yè)用地的利用結(jié)構(gòu)上配置失衡。

南風(fēng)窗：在你看來(lái)，新時(shí)期深化土地制度改革的方向是什么，下一輪土改重點(diǎn)要解決什么問(wèn)題？

蔡繼明：在回答這個(gè)問(wèn)題之前，我們可以先看一看中共中央、國(guó)務(wù)院近半年來(lái)頻繁發(fā)布的一系列文件和信息：

2020年3月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》；2020年5月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》；2020年6月30日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法；2020年7月30日，中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)城市群都市群一體化發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新。

從這些文件和信息中不難確定，新時(shí)期土地的方向就是要同步推進(jìn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的同權(quán)化和資源配置的市場(chǎng)化，重點(diǎn)要解決如下幾個(gè)問(wèn)題：

一是盡快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市限制，增加城市住宅建設(shè)用地有效供給，通過(guò)降低地價(jià)而降低房?jī)r(jià)，從而降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，同時(shí)消除房奴效應(yīng)，釋放城市居民消費(fèi)潛力，有效擴(kuò)大內(nèi)需，加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。

二是取消對(duì)特大城市人口規(guī)模限制和土地減量發(fā)展的要求，破除城市建設(shè)用地人均100平方米的清規(guī)戒律，充分發(fā)揮大城市（包括特大和超大）和城市群在吸收外來(lái)人口提高全國(guó)城市化水平方面的主力軍作用，讓土地資源的市場(chǎng)化配置適應(yīng)城市化和人口流動(dòng)的需要。

其三，賦予農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)，特別是建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地的用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)，盤(pán)活農(nóng)村大量閑置的宅基地，消除阻礙土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房分類(lèi)治理，允許在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房合法化，允許城中村在不改變集體土地產(chǎn)權(quán)屬性的前提下自主改造，拓寬農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)收入的渠道，構(gòu)建農(nóng)村脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制。