地方立法評估指標體系研究

李店標 馮向輝

摘 要：我國地方立法評估指標體系的探索主要集中在理論、文本和實踐三個視角，并分別呈現(xiàn)出多元性、趨同性和靈活性的特點。地方立法評估指標體系的優(yōu)點在于實現(xiàn)了靜態(tài)與動態(tài)的結合、原則性與靈活性的結合、一般性與特殊性的結合;不足之處包括評估環(huán)節(jié)失衡、評估標準缺項、定量評估不足，導致不足的原因是立法工作觀念不強、立法評估制度重視不夠、立法評估指標體系認識不清。地方立法評估指標體系的重構應當堅持面向、維度、指標和分值的四位一體，即設置立法前評估指標體系、立法后評估指標體系和立法中評估指標體系三個相對獨立的面向，涵蓋評估維度要素和一級指標、二級指標、三級指標要素以及評估分值要素。

關鍵詞：地方立法;立法評估;立法中評估指標體系

作者簡介：李店標，黑龍江省社會科學院法學研究所副教授（哈爾濱150028）;馮向輝，黑龍江省社會科學院法學研究所研究員（哈爾濱150028），哈爾濱金融學院法律系、黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員（哈爾濱150030）

基金項目：中國法學會部級法學研究一般課題項目“依法立法視野下授權立法的控制研究”[CLS（2018）C38]

DOI編碼：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.011

一般而言，地方立法評估是指特定的主體依據(jù)一定的標準，運用一定的方法，對地方規(guī)范性法律文件及其實效進行前瞻性、即時性和回溯性的總體評價。如果以立法過程為參照點，可以將地方立法評估分為地方立法前評估、地方立法中評估和地方立法后評估三個環(huán)節(jié)。立法后評估已經(jīng)成為我國地方立法工作的常態(tài)化制度，但對立法前評估和立法中評估的重視程度有待加強。在我國地方立法評估理論和實踐中，除了明確評估的主體、對象、標準、程序和方法外，評估指標體系問題受到的重視程度越來越高?！皩α⒎ㄙ|量及其實施狀況進行評估，需要確立一定的評估標準，然后根據(jù)評估標準設立一系列的評估指標及指標體系，從而對立法質量及其實施效果有客觀、全面且真實的了解?！雹僖虼?，本文擬從地方立法評估指標體系的理論、文本和實踐三個視角進行考察，并在理論審視的基礎上，重構我國地方立法評估指標體系。

一、地方立法評估指標體系的考察

我國當前地方立法評估指標體系的探索集中在理論、文本和實踐三個視角，并分別呈現(xiàn)出多元性、趨同性和靈活性的特點。

（一）多元性：地方立法評估指標體系的理論視角

1.三維度說。如地方立法評估標準體系可以分為合法性、適用性和規(guī)范性3個維度：合法性維度包括與上位法是否抵觸、與配套法及有關文件是否銜接2個二級指標;適用性維度包括人本理念、成本效益理念、節(jié)約理念、可持續(xù)發(fā)展理念度4個二級指標;規(guī)范性維度包括結構設置完整緊湊、立法語言準確嚴謹2個二級指標。①

2.四標準說。如地方性法規(guī)立法質量評估指標體系可以分為法理、價值、實踐和技術4個標準：法理標準包括立法主體、立法權限、上位法依據(jù)、立法必要性、執(zhí)法主體及其職責分工、利益調(diào)整與平衡、法律責任、法的協(xié)調(diào)性、特別規(guī)定、授權立法、立法程序11個二級指標;價值標準包括法與政策、利益取向、法的目的與功能、立法資源利用、立法成本效益5個二級指標;實踐標準包括法的適用性、法的社會功能、法所規(guī)范行為的表現(xiàn)、社會認知程度、執(zhí)法與司法的情況5個二級指標;技術標準包括法規(guī)名稱與題注、法規(guī)體例、法規(guī)結構、邏輯結構、立法語言、文字符號、立法相關文件7個二級指標。②

3.六指標說。如地方立法前評估指標體系包括必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性、影響性和特色性6個指標：必要性指標包括有無現(xiàn)行法、是否存在符合要求的即將出臺或者修改的法律法規(guī)、是否有其他調(diào)整手段、立法時機與立法迫切程度4個二級指標;合法性指標包括權限合法、程序合法、內(nèi)容合法3個二級指標;協(xié)調(diào)性指標包括與同位階法是否協(xié)調(diào)、與配套的法律法規(guī)是否協(xié)調(diào)2個二級指標;可操作性指標包括法律規(guī)范是否完整、擬制定的法律規(guī)定有無歧義、法律責任承擔方式明確與適當、擬規(guī)定的措施是否易于操作、擬規(guī)定的措施是否高效便民5個二級指標;影響性指標包括可預測的社會影響、可預測的經(jīng)濟影響2個二級指標;特色性指標包括特點突出、有無重復立法2個二級指標。③

除了上述幾種主要觀點外，學界還存在合法性、合理性、操作性、規(guī)范性和實效性的五指標說，合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、規(guī)范性、實效性和適應性的七指標說，以及合法性、合理性、實效性、協(xié)調(diào)性、技術性、專業(yè)性、成本效標、社會認標的八指標說等。理論上關于地方立法指標評估體系的各種觀點劃分主要立足于一級指標的類型，存在維度、標準和指標三種概念表述?？傮w而言，學界關于地方立法評估指標體系的研究呈現(xiàn)出觀點多元性的特點，大都主張定量分析的兩級指標體系。

（二）趨同性：地方立法評估指標體系的文本視角

1.地方性法規(guī)。相關地方性法規(guī)包括《廣州市人大常委會立法后評估辦法》《南京市人大常委會立法后評估辦法》《蘭州市人民代表大會常務委員會立法后評估辦法》《亳州市人大常委會地方立法后評估辦法》《菏澤市人民代表大會常務委員會立法評估辦法》等。如《廣州市人大常委會立法后評估辦法》明確適用對象是現(xiàn)行地方性法規(guī)的立法質量和實施效果的評估（第2條），其中評估指標由合法性、合理性、操作性、實效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性六個部分構成，權重分別為15%、25%、25%、25%、5%、5%，滿分為100分，上述各一級指標又包含若干二級指標（第11條）。

2.地方政府規(guī)章。相關地方政府規(guī)章包括《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》《重慶市政府規(guī)章立法后評估辦法》《本溪市人民政府規(guī)章立法評估辦法》《西安市政府規(guī)章立法后評估辦法》《廈門市規(guī)章立法后評估辦法》《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》等。如《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》明確適用對象是政府規(guī)章的立法質量、實施績效、存在問題及其影響因素評估（第2條），將立法后評估標準設定為合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性、規(guī)范性、實效性6個方面（第18條），實施績效評估標準設定為基本情況、社會效益或者經(jīng)濟效益、執(zhí)法體制機制適應經(jīng)濟社會發(fā)展情況3個方面（第19條）。

3.規(guī)范性文件。相關地方規(guī)范性文件包括《淄博市人大常委會立法評估辦法》《常德市人大常委會立法評估工作制度》《太原市政府規(guī)章立法后評估辦法》《上海市規(guī)章立法后評估辦法》《南京市政府規(guī)章立法后評估辦法》《南寧市規(guī)章立法后評估辦法》等。如《淄博市人大常委會立法評估辦法》明確了立法評估包括地方性法規(guī)案付表決前評估和立法后評估（第2條），前者包括法規(guī)案主要制度規(guī)范的可行性、法規(guī)出臺的時機、法規(guī)實施的社會效果、法規(guī)實施可能出現(xiàn)的問題4個評估標準（第10條），后者包括合法性、合理性、可操作性、實效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性6個評估標準（第19條）。

總體上看，我國地方立法評估指標體系的文本規(guī)范主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件三個層面，其中規(guī)范性文件的數(shù)量最多，地方性法規(guī)和政府規(guī)章的數(shù)量大致均衡，省級文本規(guī)范在數(shù)量上遠遠少于市級。從文本內(nèi)容上看，立法前評估、立法后評估和立法實施效果評估是地方立法評估指標體系的主要面向，大都以定性分析為主、定量分析為輔，一級指標和二級指標的構成要素具有很大趨同性。

（三）靈活性：地方立法評估指標體系的實踐視角

1.《甘肅省水土保持條例》立法后評估量化指標體系。該指標體系主要針對文本質量進行量化評估，設定了6個一級指標和32個二級指標，每一項指標對應相應的分值。合法性指標（10分），涵蓋是否與本省其他地方性法規(guī)相抵觸等6個二級指標;合理性指標（15分），涵蓋法律責任設定是否適當?shù)?個二級指標;規(guī)范性指標（15分），涵蓋條款項設置是否合乎規(guī)范等6個二級指標;協(xié)調(diào)性指標（5分），涵蓋有無照抄上位法規(guī)定的情形等5個二級指標;操作性指標（25分），涵蓋管理體制是否順暢有效等5個二級指標;實效性指標（30分），涵蓋公眾是否對該條例有較高的知曉度等5個二級指標。①

2.《重慶市產(chǎn)品質量監(jiān)督管理條例》文本質量評估指標體系。該指標體系也是對文本質量進行量化評估，設定了5個一級指標和25個二級指標，每一項指標對應相應的分值。法制統(tǒng)一指標（20分），涵蓋行政行為合法是否適當?shù)?個二級指標;權力與責任以及權利與義務配置指標（25分），涵蓋執(zhí)設置的救濟渠道是否合理有效等6個二級指標;地方特色指標（15分），涵蓋創(chuàng)制性規(guī)定是否符合本地實際等3個二級指標;可操作性指標（25分），涵蓋規(guī)范的行為模式是否容易被辨識等7個二級指標;立法技術規(guī)范指標（15分），涵蓋法規(guī)名稱是否準確等5個二級指標。②

3.《上海市職業(yè)介紹管理暫行規(guī)定》立法后評估指標體系。從上海市人民政府網(wǎng)站公布的評估報告來看，該項地方政府規(guī)章的立法后評估指標體系由立法文本質量評估指標體系和立法實施效益評估指標體系兩部分組成，主要采用定量評估的方法。兩大指標體系均設計到二級指標，所涵蓋具體標準大部分相同。文本質量評價指標體系包括立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色、技術性和邏輯性7個一級指標，共涵蓋20個二級指標。實施效益評估指標體系包括法制統(tǒng)一、合理性、可操作性、地方特色、實效性、成本分析6個一級指標，共涵蓋20個二級指標。

此外，《甘肅省實施（中華人民共和國人民防空法）辦法》評估的指標權重表分為三級指標，采用定量分析的模式，涵蓋12個一級指標、21個二級指標、36個三級指標;《哈爾濱市蔬菜質量安全管理暫行辦法》立法評估指標體系分為三級指標，采用定量分析的模式，分為5個一級指標、11個二級指標、24個三級指標?？傮w上看，我國地方立法評估實踐中的指標體系設計較為靈活：有的針對文本質量評估，有的兼顧實施效果;有的以定性分析為主，有的以定量分析為主;有的設計到二級指標，有的設計到三級指標;有的采用一般標準，有的根據(jù)立法內(nèi)容設定了特殊標準。

二、地方立法評估指標體系的審視

地方立法評估自20世紀90年代在我國實施以來，逐步走上了制度化、規(guī)范化和程序化的道路，并催生了評估指標體系的不斷建立和健全。從目前的研究成果和實踐經(jīng)驗來看，我國地方立法評估指標體系既存在諸多優(yōu)點，也有明顯不足之處。

（一）地方立法評估指標體系的優(yōu)點

1.靜態(tài)與動態(tài)的結合。我國不少地方都將立法評估或者立法后評估分為文本質量評估和實施效果評估兩個方面。文本質量評估側重的是對立法文本規(guī)定靜態(tài)層面質量的檢驗，實施效果評估側重的是對立法文本實施動態(tài)層面效果的檢驗，二者有機結合能夠在很大程度上反映出立法工作的全貌。如靜態(tài)評估主要考量合法性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性等指標，動態(tài)評估主要考量效果性、社會滿意度、成本收益等指標。有學者指出，我國地方立法后評估指標體系主要圍繞文本質量和實施效果兩個方面，“基于評估重點的設定，以及圍繞評估重點而分別采用的不同評估標準，雖有一定的表述差異，但基本上高度重合、難分軒輊”。①

2.原則性與靈活性的結合。地方立法評估指標體系一旦確立，就能夠直接運用于實踐活動，但從理論上而言，這種指標體系并非一成不變。在評估指導思想保持不變的情況下，根據(jù)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章特點、社會發(fā)展要求、黨和國家政策、評估條件、評估的目的等因素進行適時調(diào)整，使該體系呈現(xiàn)出一種開放性和靈活性的形態(tài)，才能最大限度地接近或實現(xiàn)評估目的。實踐中，這種評估指標體系也不是固定不變的，而是在權衡各種評估因素的基礎上，對各項指標有所取舍、補充和修正。如有學者指出，地方立法后評估指標體系原則上包括必要性、可行性、合法性、協(xié)調(diào)性、地方特色、可操作性、立法技術、實施后成本和效益等要素，但實踐中各地根據(jù)評估對象的不同都有所選擇和取舍。②

3.-般性與特殊性的結合。地方立法評估的對象主要包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種類型，二者在性質、效力、規(guī)章設計上都有所差別，因此各地相關的立法和規(guī)范性文件都是采用類型化的方式，分別規(guī)定地方性法規(guī)的評估標準和政府規(guī)章的評估標準。如本文第一部分所考察的文本視角的地方立法評估指標體系，就存在大量針對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的專門立法，相關具體指標的判斷也存在差別。以合法性指標為例，地方性法規(guī)的合法性主要是以“不抵觸”為判斷標準，而地方政府規(guī)章的合法性則主要是以“有根據(jù)”為判斷標準;在實踐中，有些地方的立法評估指標體系，在形式上雖然沒有區(qū)分地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種類型，但在具體指標表述上卻用“不抵觸或者有根據(jù)”予以體現(xiàn)。

（二）地方立法評估指標體系的不足

有學者指出，我國地方立法后評估指標體系存在評估指標體系性缺乏共識、文本質量與實施效益未能權衡、地方特色指標不夠突出、法治成本指標未能納入、技術性指標重視不夠、評估對象針對性不強等問題。③這一判斷雖然針對的是地方立法后評估指標體系，但也較為客觀地揭示了當前地方立法評估指標體系的不足。此外，我們認為地方立法評估指標體系的不足之處還體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.評估環(huán)節(jié)失衡。我國地方立法評估工作主要集中在立法后評估，對立法前評估和立法中評估的認識有待提高、實踐有待加強。目前理論和實踐界關于立法后評估的關注較多，立法前評估剛引起重視，立法中評估還在被忽視狀態(tài)，為此導致相應指標體系出現(xiàn)環(huán)節(jié)失衡現(xiàn)象。2015年修正的《立法法》明確了立法的“可行性評價”“論證評估”和“立法后評估”三個概念，這里所言的“可行性評價”其實就是立法中評估的組成部分，即“主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等評估”。可見，立法前評估、立法中評估和立法后評估三項環(huán)節(jié)的均衡性將成為立法評估制度的發(fā)展趨勢，這必然帶來相應指標體系的建立、更新或重構。

2.評估標準缺項。目前的地方立法評估指標體系，大都以依法立法和科學立法為標準，而忽視了民主立法標準。合法性指標明顯屬于依法立法標準，合理性、可操作性、實效性、協(xié)調(diào)性和規(guī)范性等指標在實質上均屬于科學立法標準，而公開性、參與性等體現(xiàn)民主立法標準的指標卻很少出現(xiàn)。有學者指出，近年來法治評估中的立法公眾參與和專家參與形成很大反差，公眾參與處于指標得分的最低檔次，體現(xiàn)出立法機關對公眾參與的重視不夠。①黨的十九大報告、中央全面依法治國委員會第二次會議和黨的十九屆四中全會決定均明確提出，推進（堅持）科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量和效率。事實上，科學立法關注立法的合規(guī)律性，民主立法關注立法的合民意性，依法立法關注立法的合法律性，三者是相互協(xié)調(diào)、相互融合、相互促進的關系。因此，地方立法評估指標體系必須全面涉及科學立法、民主立法、依法立法三項標準。

3.定量評估不足。不少地方的立法評估指標體系仍停留在定性評估層面，定量評估不僅少見，而且科學性不足。一方面，各地的立法評估立法文本和規(guī)范性文件大都沒有明確各級指標所占的分值及其權重，往往以抽象的評估標準代之，導致實踐中大都據(jù)此標準進行定性評估。有學者指出，從目前公開的立法評估報告來看，評估主體主要運用的是定性分析方法，很少運用定量分析方法，導致評估報告的數(shù)據(jù)較少、陳述較多、主觀性較大。②另一方，從各地立法評估實踐的具體指標設置來看，大都在文字表述中明確“是否”的限制，這就意味著即使在此項分配了相應分值，但由于是缺乏裁量空間的二選一封閉模式，會導致此項得全分或者不得分的結果，評估的客觀性和真實性將受到很大影響。

（三）地方立法評估指標體系不足的原因

1.立法工作觀念不強。不少地方立法機關在立法工作中仍然存在政治決斷高于學理判斷、政策部署高于尊重規(guī)律、立法形式高于立法實質的問題，激進思維、保守思維、政績思維、形象思維還有體現(xiàn)，對法、法治、立法、立法質量的認識還不到位。立法工作觀念不強所導致的宏觀問題包括立法人才短缺、立法經(jīng)驗缺乏、立法制度缺失等，所導致的微觀問題包括違法立法、重復立法、抄襲立法、部門利益等。立法是立法評估開展以及相應指標體系建構的前提，因此地方立法工作觀念不強就直接制約了地方立法指標體系的建構。

2.立法評估制度重視不夠。立法評估本身是立法工作制度的一種，和立法調(diào)研、立項、評估、論證、聽證、審議等機制一樣，目的在于提高立法質量。但對于不少地方而言，目前正處于地方法規(guī)規(guī)章體系建設階段，對立法評估工作制度建設并沒有足夠重視，進而使指標體系的建構缺乏依托。以筆者所在的黑龍江省為例，除了哈爾濱市和七臺河市分別出臺了《哈爾濱市政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》《哈爾濱市政府規(guī)章實施后評估辦法》《七臺河市人大常委會立法評估工作制度》等三部專門針對立法評估的規(guī)范性文件外，省和其他設區(qū)的市均沒有相關專門立法和規(guī)范性文件，而且這些規(guī)范性文件所規(guī)定的制度在剛性上明顯不及立法。由此不難看出，如果對地方立法評估制度的重視不夠，那么必然影響著地方立法評估指標體系的建立和健全。

3.立法評估指標體系認識不清。關于地方立法評估指標體系的意義，學界存在廣泛的共識。如有學者認為其很大程度上決定了評估結論的科學性、評估所應當采取的方式手段、影響評估工作的難易程度和工作量大小、決定了評估工作的參與主體;①也有學者認為其有利于正確引導評估實踐活動、科學和準確評價評估對象、科學預測立法實效。②但在實踐中卻存在著認識上的亂象：一方面，不少地方立法評估指標體系往往只列出了較為粗略的評估標準，甚至不敢公布自己的評估指標體系，這在一定程度上說明立法機關對此的重視、努力和信心不夠;另一方面，不少地方根據(jù)評估主體或者對象的不同，設計了不同的評估指標體系，導致評估的規(guī)范性難以得到保障。由于對地方立法評估指標體系的認識不清，很難總結提煉評估工作中的相關經(jīng)驗教訓，對于科學和統(tǒng)一的指標體系建構參考意義不大。

三、地方立法評估指標體系的重構

立法評估應當是對立法行為和立法結果的同等關注，從時間劃分的角度可以分為前瞻性評估、即時性評估和回應性評估，即分別對應立法前評估、立法中評估和立法后評估。但遺憾的是，理論和實踐中對立法中評估的概念少有人提及，立法前評估的推進還在起步階段。我們認為，立法評估應當是～個上位概念，涵蓋立法前評估、立法中評估和立法后評估，如果將立法評估等同于立法中評估進行理解和使用，則會導致概念范疇和邏輯體系的混亂。當然，立法前評估、立法中評估和立法后評估的方法有所不同，相應的評估指標體系也應有所區(qū)別，只有三者結合才能全面檢驗立法的質量。

從上文分析可以看出，我國地方立法評估指標體系仍然處于碎片化階段，理論、文本和實踐并沒有有機銜接，為滿足新時代地方立法和法治建設的需求，有必要盡快重構該指標體系。有學者認為，立法后評估指標體系應當包括維度、一級指標、二級指標、三級指標和評估分值等要素，即采用維度、指標和分值的三位一體模式。③我們比較贊同這一觀點，但也認為這種三位一體的指標體系主要針對立法后評估，尚不能完全涵蓋立法前評估和立法中評估，即不能作為完整的立法評估指標體系。因此，我們建議在三位一體的基礎上，結合立法評估的類型，將地方立法評估指標體系設置為三個相對獨立的面向，即立法前評估指標體系、立法中評估指標體系和立法后評估指標體系。

（一）地方立法前評估指標體系

立法前評估是指立法機關或者其委托的其他機關、第三方主體在正式進入立法程序之前，對立法項目和立法行為進行綜合評估的活動，立法前評估的主要目的有兩個：一是解決立法項目能否進入立法程序的問題，二是解決法律是否當立、何時立、如何立的問題。立法前評估指標體系由立法必要性與可行性（25分）、合法性（25分）、影響性（30分）、效益和成本分析（20分）4個一級指標組成，涵蓋18個二級指標。④2015年12月印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》明確提出“通過開展立法前評估等方式，健全立法項目論證制度”。該文件首次從國家規(guī)范層面明確了“立法前評估”的概念，但在有些地方使用的是相關概念。如《本溪市人民政府規(guī)章立法評估辦法》將其明確為“立項建議評估”，并設置立法必要性和立法可行性2個一級指標，必要性指標又分為形式必要性等3個二級指標，可行性指標分為是否符合法規(guī)體系框架要求5個二級指標;《貴州省政府立法第三方起草和評估辦法》將其明確為“立項評估”，并設置立法必要性等5個一級指標。

需要注意的是，地方立法前評估指標體系三級指標的設置應當堅持兩個原則：一方面要體現(xiàn)出自主性，如關于立法起草組織就可以設置人員來源、人員學歷和專業(yè)背景、立法經(jīng)驗、執(zhí)法經(jīng)驗等三級指標;另一方面要體現(xiàn)出靈活性，即并非必備指標，因為指標越復雜，可操作性越低，評估的成本也越大，通過二級指標的分值幅度控制有時也可以彌補缺乏三級指標過細的不足。我們認為，該三級指標的設置原則同樣適用于立法后評估和立法中評估。

基于此，建議地方立法前評估指標體系設置為2個維度、5個一級指標、25個二級指標，三級指標根據(jù)文本內(nèi)容靈活設置。一是在維度上，分為立法價值（60分）和立法事實（40分）2個維度;二是在一級指標上，立法價值分為必要性（20分）、可行性（20分）、影響性（20分），立法事實分為制約性（20分）、保障性（20分）;三是在二級指標上，必要性包括有急需解決的問題、無同類法律或法規(guī)、無其他替代方案、能實現(xiàn)預期目標、立法依據(jù)明確，可行性包括出臺時機成熟、與本地經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、具備相應的實施條件、成本效益分析科學、配套措施到位，影響性包括經(jīng)濟影響、社會影響、文化影響、環(huán)境影響、其他影響，制約性包括觀念制約、制度制約、技術制約、資金制約、人才制約，保障性包括工作機構、起草單位、工作制度、專項經(jīng)費、設施方案;四是在二級或三級指標的分值上，建議根據(jù)其上一級指標的分值進行平均分配。

（二）地方立法后評估指標體系

由于我國對立法評估的關注主要立足于立法后評估，因此立法后評估指標體系相對最為健全。但從上文的分析也可以看出，盡管地方立法后評估指標體系不同程度上涉及文本質量和實施效果兩個維度，但具體指標的精細化程度還有待提高。如有學者認為，應當將最后層級的指標設計成開放性窗口，如“其他”“其他費用”“其他影響”，用以克服認識和設計的局限性，并能將特殊情況考慮在其中，避免指標體系的僵化。①因此，建議地方立法后評估指標體系的二級或者三級指標可以根據(jù)情況采用兜底表述加以概括，以體現(xiàn)出指標體系的周延續(xù)。當然，立法前評估指標體系和立法中評估指標體系也應參考這一方法。

我們建議將地方立法后評估指標體系分為2個維度、8個一級指標、40個二級指標，三級指標根據(jù)文本內(nèi)容靈活設置。一是在維度上分為立法文本和立法實效兩個維度，各占50分;二是在一級指標上，立法文本分為合法性（10分）、合理性（10分）、規(guī)范性（10分）、執(zhí)行性（10分）、特色性（10分）5個一級指標，立法實效分為效果性（20分）、回應性（20分）、效率性（10分）;三是在二級指標上，合法性包括符合憲法精神和原則、不違反上位法規(guī)定、遵循立法權限、符合立法程序、符合法制統(tǒng)一，合理性包括制度適當必要、符合公平正義原則、權利與義務統(tǒng)一、職權與職責統(tǒng)一、法律責任設置相當，規(guī)范性包括概念界定明確、邏輯結構嚴密、語言表述準確、標的符合正確、框架結構規(guī)范，執(zhí)行性包括執(zhí)行主體明確、制定程序正當、執(zhí)行方式簡便、執(zhí)行機制完備、配套措施健全，特殊性包括無重復立法、無抄襲立法、創(chuàng)新措施有針對性、結合本地的特殊情況、有本地經(jīng)驗融入，效果性包括法律效果、政治效果、經(jīng)濟效果、社會效果、其他效果，回應性包括被司法適用、被執(zhí)法適用、得到普遍遵守、公眾滿意度、實現(xiàn)立法目的，效率性包括立法成本收益、司法成本收益、執(zhí)法成本收益、守法成本收益、其他成本收益;四是在二級或三級指標的分值上，建議根據(jù)其上一級指標的分值進行平均分配。

（三）地方立法中評估指標體系

關于立法中評估這一概念，學界極少使用，但尋找與其相關的概念，包括立法表決前評估、立法評價、論證評估等。有學者指出，立法中評估的時間界限尚未明確，概念內(nèi)涵也尚未達成共識，但可以將其界定為法律法規(guī)草案進入審議階段開始至公布實施前的決策與評價活動。②可以看出，立法中評估主要存在于人大立法的審議階段和政府立法的審查階段，即立法程序階段的評估。關于地方立法中評估指標體系的建構，目前尚無成熟的理論建議和實踐經(jīng)驗，但結合《立法法》以及各地關于立法表決前評估（論證）的相關規(guī)定，可以參照地方立法前評估和立法后評估的相關指標進行設定。

由于立法前評估、立法中評估和立法后評估是對立法過程的階段性劃分，又同時與立法文本存在直接關聯(lián)，因此三者在指標體系的設置上應當具有交叉關系（參見“立法前評估、立法中評估和立法后評估指標體系的交叉關系圖”）。一是立法中評估是立法程序階段的評估，這是對立法行為本身的考量，因此立法前評估中的價值維度的指標體系可以適用此階段;二是立法中評估是對立法草案的評估，這涉及法律草案的文本，因此立法后評估中的立法文本維度的指標體系也可以適用此階段;三是立法中評估也有自己獨特的內(nèi)容，要考慮立法后可能出現(xiàn)的問題和立法中的影響因素，建議應另行設定與立法前評估不同的草案事實維度，并可將其分為影響因素和存在風險2個二級指標。

我們認為，地方立法中評估指標體系的設置采用和立法前評估、立法后評估相一致的思路，但在維度名稱和具體分值上有所不同，即將其分為3個維度、10個一級指標、50個二級指標，三級指標根據(jù)文本內(nèi)容靈活設置。一是在維度上，分為草案價值（30分）、草案文本（50分）和草案事實（20分）三個維度;二是在指標上，草案價值與立法前評估中立法價值的一級指標內(nèi)容一致，分值不同;草案文本與立法后評估中立法文本的一級指標內(nèi)容一致，分值不同;將草案事實維度設置為影響因素（10分）和存在風險（10分）兩個一級指標，影響因素包括立法能力、立法需求、立法壓力、立法機制、立法程序5個二級指標，存在風險包括分歧較大、部門利益、長官意志、民意不足、地方保護5個二級指標;三是在二級或三級指標的分值上，建議根據(jù)其上一級指標的分值進行平均分配。

[責任編輯 李宏弢]

①江國華、羅仙鳳：《法律制度實施效果評估指標體系的構建》，《湖湘論壇》2018年第2期，第166頁。

②王勝坤：《立法前評估制度研究》，廣州：華南理工大學博士學位論文，2019年，第35頁。

①史建三：《地方立法后評估的理論與實踐》，北京：法律出版社，2012年，第84-85頁。

②李冰強、楊越、張瑩：《立法前評估指標體系的構建》，《晉陽學刊》2017年第2期，第128-129頁。

③孫曉東：《立法后評估的一般指標體系分析》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2012年第5期，第32頁。

④俞榮根：《地方立法前質量評價指標體系研究》，《法治研究》2013年第5期，第4-7頁。

①朱景文：《中國法治評估指標體系及總體狀況分析》，《人民論壇·學術前沿》2018年第4期，第63-64頁。

②席濤：《立法評估：評估什么和如何評估——以中國立法評估為例（上）》，《政法論壇》2012年第5期，第61頁。

①李錦：《地方立法后評估的理論與實踐：以省級地方性法規(guī)的立法后評估為例》，北京：法律出版社，2019年，第137頁。

②俞榮根：《地方立法后評估指標體系研究》，《中國政法大學學報》2014年第1期，第47頁。

③俞榮根：《地方立法后評估指標體系研究》，《中國政法大學學報》2014年第1期，第48頁。

①劉志堅、郭秉貴：《地方性法規(guī)立法后評估的實踐探索——以（甘肅省水土保持條例為例）》，《地方立法研究》2019年第3期，第131-132頁。

②劉作翔、冉井富：《立法后評估的理論與實踐》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第390-391頁。

①劉惠榮、李鴻飛：《試論地方立法評估的標準體系》，《中國海洋大學學報》（社會科學版）2008年第2期，第65頁。

②王亞平：《論地方性法規(guī)的質量評價標準及其指標體系》，《人大研究》2007年第2期，第25-27頁。

③李冰強、楊越、張瑩：《立法前評估指標體系的構建》，《晉陽學刊》2017年第2期，第130-132頁。

①汪全勝等：《立法后評估研究》，北京：人民出版社，2012年，第325頁。