2020年后中國的貧困治理：挑戰(zhàn)、趨勢(shì)與戰(zhàn)略

胡建華

(江西理工大學(xué) 文法學(xué)院，江西 贛州 341000)

中國一直把2020年消除絕對(duì)貧困作為重大的戰(zhàn)略方針，根據(jù)中央部署，到2020年中國將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全面脫貧，貧困縣全部摘帽，歷史性解決絕對(duì)貧困問題。自2013年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，中國各級(jí)政府和各個(gè)部門以及各大社會(huì)組織以極大的熱情和積極性投入到精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，全面落實(shí)黨中央國務(wù)院新時(shí)代的重要決策部署，把精準(zhǔn)扶貧作為核心工作來抓，全員行動(dòng)，全力以赴，堅(jiān)決貫徹實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了思想上的共識(shí)和行動(dòng)上的自覺。各級(jí)政府也以最大的政治任務(wù)來對(duì)待精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)，確保2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下擺脫絕對(duì)貧困，全國一盤棋，用力一起使，精準(zhǔn)扶貧工作深入人心并取得了巨大的成績。從當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施情況來看，可以預(yù)見，2020年中國脫貧攻堅(jiān)將取得全面勝利。

然而，中國的貧困問題不會(huì)因?yàn)?020年的絕對(duì)貧困消失而完全消失，貧困是一個(gè)客觀現(xiàn)象，貧困問題總是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相伴相生。當(dāng)然，隨著中國歷史上絕對(duì)貧困的消失，相對(duì)貧困會(huì)走上前臺(tái)，次生的貧困問題會(huì)變得明顯，同時(shí)衍生新的貧困形式并呈現(xiàn)出新的特征，貧困治理也將走向新階段。為此，我們必須根據(jù)中國的實(shí)際情況和未來發(fā)展，帶著前瞻性的眼光并結(jié)合過去及其他國家經(jīng)驗(yàn)，盡早研究2020年后中國貧困治理的發(fā)展趨勢(shì)，謀劃2020年后符合中國特殊國情的扶貧新戰(zhàn)略。

一、2020年后中國貧困治理仍將面臨挑戰(zhàn)

要特別注意的是，統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上絕對(duì)貧困的消失并不表示中國的貧困治理到此結(jié)束，相反，需更加細(xì)致耐心的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)才剛剛打響，2020年后的相對(duì)貧困、脫貧返貧、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距等問題等待著中國政府的進(jìn)一步研究和解決，2020年后中國貧困治理仍將面臨許多挑戰(zhàn)。

(一)徹底消除絕對(duì)貧困仍將是中國減貧事業(yè)的艱巨任務(wù)

2019年3月7日，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國人大二次會(huì)議甘肅代表團(tuán)的審議時(shí)指出，貧困縣摘帽后，也不能馬上撤攤子、甩包袱、歇歇腳，要繼續(xù)完成剩余貧困人口脫貧問題，做到摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。這為2020年后中國貧困治理的戰(zhàn)略及政策走向指出了新方向，同時(shí)也表明中央對(duì)中國的貧困現(xiàn)狀有著清醒的認(rèn)識(shí)，2020年后中國仍會(huì)存在較多貧困問題，需要各級(jí)政府大力解決。杰弗里·薩克斯曾認(rèn)為貧窮并非與生而來，私人市場(chǎng)力量可以與公共政策相互補(bǔ)充，加上更為和諧的全球治理體系，人類完全有能力在2025 年消滅極端貧困，使貧困問題走向終結(jié)。[1]依現(xiàn)在世界的情況看，這個(gè)論斷過于自信了。從理論上分析，只要中國沒有發(fā)展到共產(chǎn)主義社會(huì)，那么貧困就不會(huì)絕對(duì)消除。社會(huì)的分層分級(jí)會(huì)導(dǎo)致貧富差距，就會(huì)有富裕與貧困的區(qū)分，貧困問題就不可能消失，這也是為什么當(dāng)今所有發(fā)達(dá)國家照樣有大量貧困人口的原因，雖然發(fā)達(dá)國家的絕對(duì)貧困人口相對(duì)較少，但是其相對(duì)貧困次生貧困問題仍然較多。同理，中國在2020年消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的絕對(duì)貧困后，貧困問題并不會(huì)馬上消失，因?yàn)闅v史遺留及貧富差距等問題依然將長期存在。2020年后隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)線的提高，中國貧困人口將會(huì)新增，同時(shí)因?yàn)橹袊蕴幱谏鐣?huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，現(xiàn)有的貧困標(biāo)準(zhǔn)線相對(duì)較低，因此未來隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧困標(biāo)準(zhǔn)線的提高空間相對(duì)較大，中國的絕對(duì)貧困人口也可能會(huì)有較大增加。因此，消除絕對(duì)貧困仍將是中國未來減貧事業(yè)的艱巨任務(wù)。

(二)區(qū)域間的貧富差距依然突出

現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧，中央非常關(guān)心一些特定貧困區(qū)域，如“老少邊窮”“集中連片貧窮”等地區(qū)，這些區(qū)域的脫貧，對(duì)于中國解決絕對(duì)貧困問題意義重大。為什么這些區(qū)域會(huì)成為中國的集中貧困區(qū)域？根本原因在于中國區(qū)域間發(fā)展的極不平衡，2020年后這些區(qū)域也許會(huì)實(shí)現(xiàn)脫貧，但并不意味著這些區(qū)域就能“一勞永逸”，完全擺脫貧困的困擾。實(shí)際上，隨著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，區(qū)域間發(fā)展不平衡問題依然沒有得到根本緩解，東部沿海地區(qū)和中部大型城市發(fā)展相對(duì)較好，而中西部地區(qū)和東北地區(qū)的發(fā)展不如人意，尤其是在吸引人才方面有較大壓力，現(xiàn)在的中西部地區(qū)出現(xiàn)了非常顯著的“人口空心化”趨勢(shì)，人才流動(dòng)到了更為發(fā)達(dá)的地區(qū)，從長遠(yuǎn)看，這會(huì)從根本上拉大區(qū)域間的貧富差距。貧困治理關(guān)鍵靠的是政策，脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵靠的是人才，但貧困問題產(chǎn)生的矛盾就在于人才總是跟隨資源而動(dòng)，優(yōu)秀的人才會(huì)流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的地區(qū)，相對(duì)而言，相對(duì)落后的地區(qū)在吸引人才方面必然會(huì)處于劣勢(shì)。從表1來看，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的收入差距仍然非常大，在這種情況下，落后的地區(qū)如何吸引優(yōu)秀的人才落戶，如何推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉近與更為發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，這是需要系統(tǒng)謀劃的重要問題。于國家而言，仍需進(jìn)一步完善“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”“中部崛起戰(zhàn)略”以及加快“老區(qū)建設(shè)”并大力推動(dòng)“一帶一路”，給予更多的政策優(yōu)惠和資源，促使人才更多流向中部和西部地區(qū)，推動(dòng)中西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有效緩解區(qū)域間發(fā)展的不平衡問題。

表1 全國居民按東、中、西部地區(qū)及東北地區(qū)分組的人均可支配收入 (單位：元)

(三)城鄉(xiāng)之間的貧富差距仍然較大

由于資源、資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等各種要素的影響，雖然黨和政府一直比較重視“三農(nóng)”問題，重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，但中國的農(nóng)村地區(qū)仍然是貧困的主要發(fā)生地。農(nóng)村的資源、資本、技術(shù)以及人才等各種要素相對(duì)匱乏，而農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動(dòng)力大都外出務(wù)工，外出務(wù)工者有條件的話都在城市置業(yè)而不愿回到農(nóng)村，或者通過求學(xué)謀取立足城市，這使得中國農(nóng)村地區(qū)的“空心化”趨勢(shì)日益加劇，這不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。許多地方的農(nóng)村“空心化”甚至已成為新常態(tài)，這充分反映中國的城鄉(xiāng)之間在公共物品的供給、資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面還存在較大的差距，城鄉(xiāng)之間的貧富差距仍然較為顯著，優(yōu)秀的人才都千方百計(jì)離開農(nóng)村而不是留在農(nóng)村地區(qū)。表2中所反映的城鄉(xiāng)之間的收入差距成擴(kuò)大之勢(shì)，毫無疑問，在2020年后的較長一段時(shí)間內(nèi)，這個(gè)問題將會(huì)是中國鄉(xiāng)村振興的重要制約因素，城鄉(xiāng)之間的貧富差距仍然會(huì)比較大。

表2 2013—2017年居民人均可支配收入及增長情況 (單位：元)

(四)脫貧后返貧現(xiàn)象多發(fā)

貧困問題是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象。貧困本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，尤其是當(dāng)我們將貧困治理的主要內(nèi)容界定在解決絕對(duì)貧困上時(shí)，貧困人口收入的增加有時(shí)是暫時(shí)的，他們會(huì)因?yàn)檎蚱渌鐣?huì)主體的補(bǔ)助或幫助而暫時(shí)擁有滿足自身生產(chǎn)生活需要的物質(zhì)生活資料，但一旦助其脫貧的主體抽身而去，那么在貧困人口自身不具備“造血”功能的情況下，這些貧困人口返貧的概率是非常大的。數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村返貧率大約維持在20%，脫貧后仍然生活在貧困線周邊的人是返貧風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)人群，防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要。

(五)“能力”貧困和“權(quán)利”貧困的認(rèn)識(shí)不斷增強(qiáng)

無論何時(shí)，貧困標(biāo)準(zhǔn)線都不能全面反映真實(shí)的貧困狀況，因?yàn)槟侵皇秦毨丝谏娴淖畹椭笜?biāo)，“貧困的最低生活定義中的每一過程幾乎都有缺陷”[2]62。但是如果完全摒棄這種方法，則對(duì)貧困的界定似乎又會(huì)顯得無的放矢，有些學(xué)者試著從不平等、貧困感、價(jià)值判斷等角度對(duì)“貧困”進(jìn)行界定，并沒有得到普遍認(rèn)同。與傳統(tǒng)的基于收入和支出來測(cè)量貧困問題的方法不同，阿瑪?shù)賮啞ど瓘?qiáng)調(diào)用權(quán)利的視角來看待貧困及貧困問題的產(chǎn)生。權(quán)利視角考察的是社會(huì)不同階層對(duì)食物的控制和支配能力，而這種能力又是基于社會(huì)權(quán)利關(guān)系，社會(huì)權(quán)力關(guān)系又決定于國家的政治經(jīng)濟(jì)制度和權(quán)力的配置，假若國家的政治經(jīng)濟(jì)制度和權(quán)力配置存在不合理之處甚至失敗，則會(huì)導(dǎo)致貧困和貧困問題。阿瑪?shù)賮啞ど饕P(guān)注了個(gè)人的交換權(quán)利，認(rèn)為個(gè)人的交換權(quán)利下降是導(dǎo)致貧窮和饑荒的直接原因，這種個(gè)人交換權(quán)利在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中往往表現(xiàn)為個(gè)人在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)層級(jí)機(jī)構(gòu)中的地位，以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)地位等。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，貧困必須被視為基本可行能力的被剝奪，而不僅僅是收入低下。[3]85因此要更加關(guān)注失業(yè)、缺醫(yī)少藥、缺乏教育、社會(huì)排斥等因素對(duì)貧困的影響，教育、財(cái)產(chǎn)、土地制度、精英主導(dǎo)社會(huì)等不公平也會(huì)造成“貧困制度陷阱”(institutional poverty trap)。[4]

二、2020年后中國貧困治理的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變

在總結(jié)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略及其實(shí)踐的基礎(chǔ)上，科學(xué)預(yù)測(cè)2020年后中國貧困治理面臨的新形勢(shì)和趨勢(shì)轉(zhuǎn)變，是提前做好制度設(shè)計(jì)、謀劃“后2020時(shí)代”的減貧戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。

(一)貧困的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵會(huì)發(fā)生重要轉(zhuǎn)變

精準(zhǔn)扶貧政策取得了巨大的扶貧成就，基本解決了中國的絕對(duì)貧困問題，也創(chuàng)新了中國的貧困治理理論，豐富了中國的貧困治理實(shí)踐，是中國貧困治理體系現(xiàn)代化的一次重大創(chuàng)新，對(duì)于提高中國貧困治理能力具有重大意義。絕對(duì)貧困的消失并不意味著貧困的消失，可以預(yù)見，2020年后中國的貧困問題仍將存在，小范圍的絕對(duì)貧困難以避免，大范圍的相對(duì)貧困會(huì)相伴而生。人類社會(huì)發(fā)展這么快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)達(dá)也遠(yuǎn)超以前的時(shí)代，但只要人類社會(huì)的分化不消失，貧困問題就會(huì)存在。2020年后中國的貧困問題將主要是相對(duì)貧困問題，相對(duì)貧困將會(huì)呈現(xiàn)出多維度、多元化的新特點(diǎn)，貧困的標(biāo)準(zhǔn)也必然會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷提高，[5]貧困人口將會(huì)從當(dāng)前的“等靠要”的被動(dòng)扶貧狀態(tài)轉(zhuǎn)向阿瑪?shù)賮啞ど岬降膶?duì)“能力”和“權(quán)利”的訴求，中國貧困治理的任務(wù)將發(fā)生相應(yīng)改變。

(二)絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變

貧困不是簡單的數(shù)據(jù)羅列，數(shù)據(jù)并不能完全表達(dá)貧困問題，貧困問題是一個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中必須去面對(duì)的一個(gè)過程，在這個(gè)問題里，貧困的各種特性不斷泯滅重生，不同時(shí)間段都有不同的貧困定義，用以規(guī)范什么是貧困及什么程度的貧困。貧困并不是一成不變，并不會(huì)牢固地變成一個(gè)確定的可以用文字與數(shù)據(jù)來解說和概括的概念，也可以說，貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，具有很多的不確定性，并且會(huì)受當(dāng)時(shí)的很多環(huán)境等因素影響，并且貧困標(biāo)準(zhǔn)也不是一個(gè)確定的貧困線。因此，2020年后中國的貧困問題會(huì)相應(yīng)地體現(xiàn)出新特點(diǎn)——相對(duì)性及次生性，相對(duì)貧困問題會(huì)突出表現(xiàn)出來，成為中國解決絕對(duì)貧困后的最突出的貧困問題之一。中國貧困治理的“最后一公里”效應(yīng)凸顯，在經(jīng)濟(jì)增長理論中，有種觀點(diǎn)認(rèn)為一國的經(jīng)濟(jì)增長對(duì)貧困問題有影響，經(jīng)濟(jì)增長所帶來的減貧效應(yīng)呈倒“U”字形，處于“最后一公里”的貧困人口從經(jīng)濟(jì)增長中受益的條件最為嚴(yán)苛，甚至經(jīng)濟(jì)增長會(huì)造成貧富差距懸殊、資源分配不均，進(jìn)一步加劇相對(duì)貧困。那么面對(duì)相對(duì)貧困問題我們?nèi)绾稳?yīng)對(duì)、去解決，相對(duì)貧困和絕對(duì)貧困又有什么不同，相對(duì)貧困與現(xiàn)有的扶貧體系又會(huì)有哪些矛盾問題，具體對(duì)策如何，那都將是未來中國貧困治理的重點(diǎn)工作及重點(diǎn)關(guān)注問題，也是未來中國貧困治理的新挑戰(zhàn)。

(三)以農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧為主向注重城鄉(xiāng)一體化貧困治理轉(zhuǎn)變

將農(nóng)村與城鎮(zhèn)貧困問題相結(jié)合，全面統(tǒng)籌，分點(diǎn)化解，來思考2020年后消除絕對(duì)貧困后的貧困性問題是大勢(shì)所趨。鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以農(nóng)村貧困治理為主，城市精準(zhǔn)扶貧涉及得較少，隨著2020年后國家全面深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，原有的城鄉(xiāng)關(guān)系將會(huì)重塑，農(nóng)村的基本經(jīng)營制度和農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將會(huì)得到深入穩(wěn)固和推進(jìn)，農(nóng)耕文明將會(huì)得到提升，鄉(xiāng)村治理體系將進(jìn)一步完善，或許在不久的將來，中國的農(nóng)村地區(qū)將成為鄉(xiāng)風(fēng)文明、人與自然和諧共生、生活比較富足的場(chǎng)所，農(nóng)村的貧困人口將會(huì)減少，進(jìn)一步拉平和城鎮(zhèn)的差距，城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)將會(huì)漸漸形成。另外，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將不斷提高中國的城市化水平，使毗鄰城市的鄉(xiāng)村地區(qū)受城市發(fā)展的輻射力，逐漸能夠發(fā)揮其工商業(yè)、居住區(qū)及其他城市職能，不斷完善配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施，成為城市與農(nóng)村的聯(lián)結(jié)紐帶，發(fā)揮城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵作用?？梢灶A(yù)測(cè)，2020年后城鄉(xiāng)融合將加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平將顯著提高。在這種背景下，2020年后中國的貧困治理應(yīng)該注重城鄉(xiāng)融合，一方面是促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，另一方面是需要將城鄉(xiāng)的貧困治理問題同等對(duì)待，尤其是社會(huì)保障權(quán)益的平等問題，社會(huì)保障制度的完善應(yīng)該城鄉(xiāng)同步發(fā)展。

(四)貧困治理目標(biāo)由生存型需要向發(fā)展型需要轉(zhuǎn)變

現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧仍然是以消除絕對(duì)貧困、解決基本生存問題的貧困治理，其目標(biāo)就是為貧困群體提供生存所需的基本條件，注重的是貧困人口的生存需要。[6]2020年后，中國絕對(duì)貧困人口將消除，隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這意味著貧困人口生存問題和貧困地區(qū)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)環(huán)境已得到根本解決，人民的主要需求已不再是簡單的生存需要，還有追求美好生活的需要，這種需要是更高層次的需要，實(shí)現(xiàn)這一“人的需要”必須提高城鄉(xiāng)個(gè)體發(fā)展能力。2020年后的貧困治理也將更加關(guān)注“能力”“權(quán)利”的實(shí)現(xiàn)狀況，個(gè)體得到了發(fā)展，滿足了其發(fā)展需要，貧困問題就自然而然得到了解決，這就是發(fā)展型需要。這也就意味著2020年后中國的貧困治理目標(biāo)任務(wù)主要是解決相對(duì)貧困問題，促進(jìn)不同城鄉(xiāng)居民個(gè)體多維發(fā)展，改善其發(fā)展型需要。

(五)貧困治理對(duì)象由“面”向“點(diǎn)”轉(zhuǎn)變

中國以前的扶貧開發(fā)主要還是面向各個(gè)區(qū)域的，具有鮮明的區(qū)域性特點(diǎn)，無論是20世紀(jì)80年代的扶貧開發(fā)試點(diǎn)和推進(jìn)階段，還是20世紀(jì)90年代中期以后的扶貧開發(fā)攻堅(jiān)和新時(shí)期的鞏固階段，亦或是十八大至今的精準(zhǔn)扶貧階段，均是以區(qū)域扶貧為主。2020年隨著現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困的消除，全國所有的貧困縣也會(huì)摘帽，雖然未來中國的貧困治理不會(huì)馬上消除區(qū)域性貧困，但區(qū)域性貧困將成為中國貧困問題的“少數(shù)”，即便未來提高貧困線標(biāo)準(zhǔn)，新增了貧困人口，基數(shù)恐怕也不會(huì)太大，屆時(shí)的貧困人口分布不會(huì)像現(xiàn)在一樣呈區(qū)域分布的形態(tài)，散點(diǎn)分布將是“主流”，那么散點(diǎn)分布的主體表現(xiàn)將會(huì)是特定群體，貧困人口將呈現(xiàn)出更多的群體特征。因此，2020年后中國的貧困治理，其對(duì)象將由整體性的“區(qū)域”這個(gè)“面”向散點(diǎn)式的“群體”這個(gè)“點(diǎn)”轉(zhuǎn)變，群體貧困問題將會(huì)是治理的主要方面。

(六)貧困治理的制度設(shè)計(jì)將向長效保障式制度防貧轉(zhuǎn)變

目前中國的扶貧制度設(shè)計(jì)是以脫貧任務(wù)為導(dǎo)向的，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困基本消除后，未來還將出現(xiàn)少量的絕對(duì)貧困以及更多的相對(duì)貧困，貧困問題仍將長時(shí)間存在。但是那時(shí)的貧困問題不會(huì)像現(xiàn)在如此廣泛，尤其是中國的農(nóng)村貧困地區(qū)，基本可以消除那些集中連片和區(qū)域性貧困問題。當(dāng)貧困人口的絕對(duì)數(shù)量減少之后，靠什么來治理貧困？這是我們必須思考的問題。根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど呢毨Ю碚?，絕對(duì)貧困問題消除之后，未來中國的貧困問題將不僅僅是純粹的收入問題，更有可能的是涉及貧困人口的基本的公共產(chǎn)品供給、教育公平、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障以及生計(jì)權(quán)益保障等各方面的社會(huì)資源是否公平配置的問題。這些問題的應(yīng)對(duì)最終歸結(jié)為一個(gè)問題，那就是如何建立以防貧任務(wù)為導(dǎo)向的制度體系。建立和完善最基本的社會(huì)保障制度將是中國后2020時(shí)代實(shí)現(xiàn)貧困治理的最重要的長效治理機(jī)制，是提高脫貧質(zhì)量和保證防貧減貧可持續(xù)性的最根本制度。其實(shí)，現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，已經(jīng)在不斷摸索和完善中國的社會(huì)保障體系，“社會(huì)保障兜底一批”本身就是精準(zhǔn)扶貧的重要脫貧措施之一，發(fā)揮了重要的作用。2020年后，中國將在現(xiàn)有的扶貧戰(zhàn)略和社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步將扶貧攻堅(jiān)與最低生活保障制度有效銜接，將扶貧的工作重心逐步轉(zhuǎn)移到提高貧困人口及其家庭的發(fā)展能力上，“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”[7]。社會(huì)保障體系的完善，能夠解決真貧困問題。可見，中國2020年后社會(huì)保障制度的發(fā)展與完善是未來貧困治理的基本內(nèi)容。

三、2020年后中國貧困治理的戰(zhàn)略選擇

可以預(yù)見，2020年后中國現(xiàn)階段實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略所采取的運(yùn)動(dòng)式、集中式治理方式不會(huì)長時(shí)間存在，隨著貧困的發(fā)生方式和貧困治理的發(fā)展趨勢(shì)的變化，這要求中國政府采取相應(yīng)的貧困治理政策和戰(zhàn)略。

(一)繼續(xù)實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

如前所述，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略不會(huì)因?yàn)?020年將全面實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、建成全面小康社會(huì)而過時(shí)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略思想仍是中國貧困治理實(shí)踐的基本指導(dǎo)思想。2020年后，貧困的區(qū)域分布形態(tài)會(huì)向散點(diǎn)分布形態(tài)轉(zhuǎn)變，這更加需要中國的貧困治理依然按照精準(zhǔn)扶貧方略的要求，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精細(xì)化管理，對(duì)扶貧資源實(shí)行精確化配置，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。尤其是針對(duì)特定群體，更加需要精準(zhǔn)扶貧方略。這些需要特殊幫助的人也是在貧困人口里所占比例較多的人群，他們因?yàn)閱适趧?dòng)力等種種原因，導(dǎo)致自己沒有收入，即使有收入的情況下他們也可能無法自我生活。所以我們要針對(duì)各類不同的特定人群提供針對(duì)性的幫助，具體問題具體分析。用精準(zhǔn)扶貧思想關(guān)注相對(duì)貧困問題，將相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困區(qū)分開來，科學(xué)完善貧困標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變扶貧理念，建立相應(yīng)的體制機(jī)制，防止相對(duì)貧困與次生貧困的發(fā)生。

(二)加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國未來農(nóng)村貧困治理的基石，是農(nóng)村地區(qū)長效脫貧的根本保證，長久性的改善農(nóng)村扶貧體制和農(nóng)民收入增加問題是必須面對(duì)的，而農(nóng)村農(nóng)民的收入增加是解決這些問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。[8]扶貧的關(guān)鍵是增收，即增加農(nóng)民的收入，使農(nóng)民生活更加平穩(wěn)安定。若農(nóng)民增加收入依賴的是除了農(nóng)業(yè)性的收入外的政府補(bǔ)助及外出打工等外力性的收入，那么中國農(nóng)民的增收問題就是不穩(wěn)定不成功的，這種方法不是說無效，但它是短暫，無法長時(shí)間地解決增收問題，并且缺失關(guān)鍵點(diǎn)產(chǎn)業(yè)性支持和內(nèi)源性缺乏動(dòng)機(jī)的問題，這是很難一直維持如此的。農(nóng)民收入的增長問題應(yīng)當(dāng)建立在農(nóng)民自身所勞動(dòng)獲取的產(chǎn)業(yè)收入基礎(chǔ)上，不能將其定位在不長久的政府補(bǔ)助的外在性政策增收上。為此，要下大力氣增加農(nóng)民收入，充分激活農(nóng)村自有資源，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代農(nóng)村工業(yè)體系，激活農(nóng)村綜合體。這種內(nèi)生的農(nóng)民收入增長模式更加持久和可持續(xù)。一是全方位利用農(nóng)村自有的資源，擴(kuò)大農(nóng)民增收的手段。二是為農(nóng)民提供強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支持，增加收入，消除貧困，建立一個(gè)具有獨(dú)特特色和競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系。三是變革農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)模式，進(jìn)行綠色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)變革，發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的變革存在于同一道路上，農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是令傳統(tǒng)的以放養(yǎng)式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改變?yōu)榫G色、高效、集約的現(xiàn)代化生產(chǎn)模式。四是將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿其中，建立具有現(xiàn)代化，科學(xué)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。五是促進(jìn)農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)的全面整合，充分發(fā)掘和擴(kuò)大其多維功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的縱向擴(kuò)展和橫向一體化，堅(jiān)決將農(nóng)業(yè)的多元特性表現(xiàn)出來，使農(nóng)業(yè)縱深達(dá)到應(yīng)該具備的標(biāo)準(zhǔn)之上。

(三)實(shí)行城鄉(xiāng)貧困治理一體化戰(zhàn)略

中國城鄉(xiāng)收入差距很大，2020年后中國農(nóng)村地區(qū)的減貧防貧任務(wù)依然會(huì)最重，但不能單單只注重農(nóng)村貧困，當(dāng)然也不可能向以城市貧困為重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。在城市貧困問題中，中國雖然現(xiàn)在認(rèn)識(shí)到了城市扶貧的重要性，但由于缺少過往的一些經(jīng)驗(yàn)，扶貧成果并不顯著，至今中國也沒有一個(gè)具體的城市扶貧的工作計(jì)劃綱要。在我們還沒有達(dá)到預(yù)期的摘帽目標(biāo)前，中國還應(yīng)該繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村為主的扶貧路徑。但在我們完成2020年的預(yù)期目標(biāo)后，中國貧困治理思路和路徑應(yīng)做相應(yīng)的調(diào)整，其中之一就是將農(nóng)村和城市的扶貧工作有機(jī)地結(jié)合在一起，有的放矢，全面統(tǒng)籌，有學(xué)者甚至認(rèn)為，理想和公平的貧困標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)當(dāng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國統(tǒng)一的。[9]這就要求我們將城鄉(xiāng)看做一體，實(shí)行統(tǒng)一的現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)貧困治理新戰(zhàn)略。一是要轉(zhuǎn)變理念，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理，建立城鄉(xiāng)貧困治理的體制機(jī)制；二是加強(qiáng)研究城市貧困問題，尤其是隨著未來中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及大量農(nóng)民進(jìn)城后可能面臨的貧困問題，事先制定防貧減貧政策和出臺(tái)相關(guān)幫扶措施；三是要對(duì)西方發(fā)達(dá)國家走過的路進(jìn)行借鑒學(xué)習(xí)，吸取他們的教訓(xùn)，將這些與2020年后中國的實(shí)際國情相結(jié)合，以更好地應(yīng)對(duì)未來的城市貧困治理問題；四是要做好頂層設(shè)計(jì)，制定符合中國國情的有中國特色的社會(huì)主義城鄉(xiāng)一體化扶貧制度和政策。

(四)對(duì)特定貧困群體給予精準(zhǔn)治理

2020年后中國的貧困治理對(duì)象將更加注重面向特定群體。一是解決空巢老人的貧困問題。越來越多的年輕人在外地工作，空巢老人獨(dú)自在家的貧困問題越發(fā)嚴(yán)重的狀況，應(yīng)該實(shí)行子女與社會(huì)共同養(yǎng)老的扶貧機(jī)制，推廣社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。開發(fā)養(yǎng)老基金，讓子女每年打進(jìn)定額的養(yǎng)老基金，聯(lián)合政府的補(bǔ)助基金，應(yīng)該可以基本上的解決空巢老人的貧困問題。二是通過減少精神貧困來幫助光棍、懶漢。精神扶貧要結(jié)合多種方面，通過心理上的治療，將正常人的心理問題植入他們的心理，減少他們的自卑感，提高他們的自信心，將家庭觀念樹立到他們?nèi)^之中，培養(yǎng)他們自力更生的生活理念，告訴他們政府并不能幫助他們一生，建立懶惰可恥的生活理念，讓他們自己親身參加政府的扶貧工作，讓他們了解到扶貧的艱辛和那些貧困人民與他們的不同，刺激他們的羞恥心，讓他們重視自身扶貧。三是對(duì)患有精神疾病的人群加以特殊關(guān)照，不僅僅是醫(yī)療問題還有貧困問題。開展“醫(yī)院治療、社區(qū)康復(fù)”計(jì)劃活動(dòng)，對(duì)各級(jí)醫(yī)院的精神院系加以補(bǔ)助和政策支持，并社會(huì)尋求幫助，用以幫助精神病患者可以減少自己的醫(yī)療支出甚至是免費(fèi)治療。緩解社會(huì)人群對(duì)精神病患者的偏見問題，解決那些精神病問題并不嚴(yán)重的精神病人群的就業(yè)問題。四是對(duì)殘疾類的特殊群體加以分類，針對(duì)不同種類進(jìn)行扶貧。關(guān)注殘疾人的身體和心理問題，強(qiáng)化社區(qū)的作用，對(duì)殘疾人進(jìn)行相應(yīng)的特殊培訓(xùn)，解決他們的就業(yè)問題，形成自給自足的扶貧機(jī)制，將那些較為嚴(yán)重的殘疾人的醫(yī)療費(fèi)用和生活費(fèi)用結(jié)合到一起，通過政府、社會(huì)等多方面的援助來幫助這些人，通過兩種不同的方式進(jìn)行殘疾人群的扶貧工作。五是解決孤兒的早期教育生活等問題。對(duì)孤兒的領(lǐng)養(yǎng)工作進(jìn)行更加嚴(yán)格的劃分與實(shí)施，聯(lián)合社會(huì)愛心人士基金會(huì)等社會(huì)援助解決早期兒童的教育和生活問題，令其少有所養(yǎng)。

(五)構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系

反貧困的關(guān)鍵是建立完善的社會(huì)保障體系，當(dāng)貧困人口較少，整個(gè)社會(huì)集中到相對(duì)貧困上來時(shí)，國家的社會(huì)保障體系的完善與否就顯得異常重要。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作本質(zhì)上是通過政治和行政手段來開展工作的，這對(duì)于短期內(nèi)貧困治理效果的顯現(xiàn)具有非常重要的意義。但為保證貧困治理工作的連續(xù)性，甚至在未來消滅“扶貧”，最根本還是需要從法律和制度層面來推動(dòng)國家社會(huì)保障體系的完善。

一是充分發(fā)揮中國社會(huì)救助體系的作用。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，社會(huì)救助實(shí)質(zhì)上是兜底精準(zhǔn)扶貧，它的主要功能就是做好全社會(huì)的基本保障，因此社會(huì)救助側(cè)重于“輸血”和兜底保障。當(dāng)出現(xiàn)貧困或相對(duì)貧困問題時(shí)，社會(huì)救助制度可以提供給貧困人口最基本的生存需要，也可以對(duì)社會(huì)救助對(duì)象的訴求進(jìn)行有效回應(yīng)。社會(huì)救助不但可以有兜底屬性，也可以做到對(duì)貧困人口的發(fā)展訴求進(jìn)行回應(yīng)。另外，社會(huì)救助體系一旦完善，其制度化的救助行為能夠發(fā)揮更大的作用，使得中國的貧困治理能夠走向制度化的貧困治理，提高貧困治理的可持續(xù)性。二是實(shí)施積極的社會(huì)救助政策。以脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的巨大成就為基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善中國的社會(huì)救助政策，可以在整個(gè)社會(huì)層次實(shí)現(xiàn)救助托底、政策干預(yù)的目標(biāo)。政策干預(yù)的最大目標(biāo)是考慮如何更好地預(yù)防貧困的發(fā)生，可以加強(qiáng)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)預(yù)防，對(duì)可能陷入貧困的低收入群體，提前介入，開展救助干預(yù)，先期進(jìn)行政策干預(yù)，提升其就業(yè)能力，防止其走向貧困，在基本生活保障和就業(yè)幫扶之間建立有效銜接機(jī)制，提升可能陷入貧困的低收入群體的工作技能，預(yù)防其進(jìn)入貧困。一旦干預(yù)無效，貧困人口仍然走入了貧困，則實(shí)施社會(huì)救助，根據(jù)制度安排進(jìn)行兜底保障。

(六)探索建立長效減貧機(jī)制

建立長效減貧機(jī)制是脫貧減貧、防止返貧的關(guān)鍵所在。2020年后的貧困治理尤其需要將這個(gè)問題擺在突出的位置，政治推動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式貧困治理不能長久運(yùn)行，最重要的脫貧減貧還是要靠長效機(jī)制發(fā)揮作用，以上各大戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)于2020年后中國的長效減貧都能夠發(fā)揮重要作用，除此之外，還要根據(jù)現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的情況，繼續(xù)創(chuàng)新性地完善、探索建立一些長效的防貧減貧機(jī)制。一是要建立新的貧困人口和群體的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。2020年后貧困縣和貧困村全面脫貧并退出歷史舞臺(tái)之后，中國應(yīng)以什么形式來認(rèn)定貧困問題？主要有兩個(gè)方面：貧困標(biāo)準(zhǔn)線和貧困群體。二是要強(qiáng)化“三位一體”的大扶貧格局，積極完善扶貧資金投入機(jī)制。拓寬籌資渠道是2020年后貧困治理的重要內(nèi)容，堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的“三位一體”大扶貧格局，鼓勵(lì)行業(yè)資金、信貸資金和社會(huì)幫扶資金積極參與到貧困治理實(shí)踐中，加強(qiáng)專項(xiàng)扶貧和行業(yè)扶貧的資源整合，進(jìn)一步完善信貸扶貧激勵(lì)政策。三是要堅(jiān)決發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，逐步減少行政機(jī)制的影響。運(yùn)動(dòng)式的貧困治理依靠行政機(jī)制能起到資源調(diào)配作用，但常態(tài)式的貧困治理還是要依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用來調(diào)節(jié)資源的配置，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。四是要完善第三方評(píng)估機(jī)制。2015年以來的精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估發(fā)揮了重要作用，但也存在不少問題，2020年后需繼續(xù)堅(jiān)持貧困治理第三方評(píng)估，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。五是要構(gòu)建減貧與發(fā)展國際合作機(jī)制。在貧困治理領(lǐng)域加強(qiáng)與世界各國的聯(lián)系與合作，爭(zhēng)取國際社會(huì)的支持與援助，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家和國際組織在世界減貧領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，也為國際社會(huì)貢獻(xiàn)中國減貧方案和中國智慧，與世界一道就有效緩解人類貧困問題作出相應(yīng)的努力，努力打造人類命運(yùn)共同體。