江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出分析

楊小軍

(南京郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南京 210023)

學(xué)校在開展教學(xué)、科研及其他活動時，均會產(chǎn)生相關(guān)費(fèi)用支出，因而教育經(jīng)費(fèi)是保障教育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要前提，并且教育經(jīng)費(fèi)對于集教學(xué)、科研和社會服務(wù)于一身的高等教育的發(fā)展更為重要。進(jìn)入21世紀(jì)，我國高等教育快速步入大眾化發(fā)展階段，這對于還沒有真正實(shí)現(xiàn)多元化籌措教育經(jīng)費(fèi)的高校來說，其相對不足的教育經(jīng)費(fèi)更加捉襟見肘。如何更加科學(xué)合理地支配有限的教育經(jīng)費(fèi)，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，是一項(xiàng)迫切需要解決的問題。本文以江蘇省高等學(xué)校為研究對象，以其經(jīng)費(fèi)支出為研究內(nèi)容，分析江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)的支出變化及其現(xiàn)狀，探尋更加合理有效的經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出績效的提高。

一、江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出的總體情況

伴隨著教育投入和高等教育經(jīng)費(fèi)投入的不斷增長，江蘇省教育經(jīng)費(fèi)總支出和高等教育經(jīng)費(fèi)支出水平也在逐年提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，江蘇省各級各類教育經(jīng)費(fèi)總支出從1998年的216.84億元增長到2017年的2780.29億元，增長了12.82倍，年均增速為14.37%；同期江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出從50.90億元增長到759.50億元，增長14.92倍，年均增速為15.29%，具體如圖1所示。可見，江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)不僅在總量上不斷增加，增速也明顯高于該省教育經(jīng)費(fèi)總支出的增長情況。

數(shù)據(jù)來源：1999—2018年《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，下同

就高等教育經(jīng)費(fèi)支出所占比重而言，江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出在該省教育經(jīng)費(fèi)總支出中所占比重明顯高于全國平均水平，差距最大的2008年高于全國4.73個百分點(diǎn)，差距最小的2014年也高于全國0.94個百分點(diǎn)，平均而言，江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出占比要高于全國2.26個百分點(diǎn)，具體如圖2所示；與此同時，江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出在全國高等教育經(jīng)費(fèi)支出中所占比重，高于江蘇教育經(jīng)費(fèi)總支出在全國教育經(jīng)費(fèi)總支出中所占比重，前者平均為8.19%，后者平均為7.57%，具體如圖3所示。

圖2 高等教育經(jīng)費(fèi)支出占教育經(jīng)費(fèi)總支出的比重(%)

圖3 江蘇省教育經(jīng)費(fèi)支出占全國的比重(%)

然而，高等教育經(jīng)費(fèi)支出在教育經(jīng)費(fèi)總支出中所占的比重呈現(xiàn)出明顯的倒“U”型特征，尤其是2008年之后，無論是全國還是江蘇，高等教育經(jīng)費(fèi)支出所占比重均持續(xù)下降；而且無論是教育經(jīng)費(fèi)總支出，還是高等教育經(jīng)費(fèi)支出，江蘇省在全國所占的比重，也是自2008年開始呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。此外，從增速來看，同期的全國教育經(jīng)費(fèi)總支出和高等教育經(jīng)費(fèi)支出分別增長15.44倍和18.77倍，年均增速分別為15.49%和16.69%，明顯高于江蘇省教育經(jīng)費(fèi)支出的增長情況。

由上述分析可知，雖然江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出的規(guī)模和增速都較高，但在該省教育經(jīng)費(fèi)總支出和全國高等教育經(jīng)費(fèi)支出中所占的比重，自2008年開始都在下降，因而江蘇省進(jìn)一步加大對高等教育的經(jīng)費(fèi)投入勢在必行。

二、江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)及其變化趨勢

在我國，教育經(jīng)費(fèi)支出由事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基建支出兩部分組成。事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出分為個人部分支出和公用部分支出。其中，個人部分支出是指用于人員經(jīng)費(fèi)方面的支出，包括工資福利支出(如各類勞動報酬以及社會保險費(fèi))與對個人和家庭的補(bǔ)助兩個部分；公用部分支出包括商品和服務(wù)支出與其他資本性支出兩個部分，前者不包括用于購置固定資產(chǎn)的支出，后者包括非集中安排的購置固定資產(chǎn)、土地和無形資產(chǎn)、購建基礎(chǔ)設(shè)施和大型修繕?biāo)l(fā)生的支出?；ㄖС鍪侵讣邪才庞糜趯W(xué)校或單位購置固定資產(chǎn)、土地和無形資產(chǎn)、購建基礎(chǔ)設(shè)施和大型修繕?biāo)l(fā)生的支出以及與之配套的非公共財(cái)政預(yù)算資金支出，不包括公共財(cái)政預(yù)算配套資金。高等教育經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)在一定程度上反映了高等教育的工作重點(diǎn)和資金的使用效能[1]。

(一)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出與基建支出

江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)用于事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出與基建支出的規(guī)模和比重如圖4所示。

圖4 事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基建支出及其占比(支出單位億元，占比%)

1.事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模。江蘇省高等學(xué)校事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段為1998—2004年，事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出以較快的速度增長，除了2002年增長18.52%之外，其他年份的支出增長均超過20%，此階段事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出的年均增長為24.0%，這主要是伴隨1999年開始的高等教育擴(kuò)招，高等學(xué)校大幅度增加了對個人部分和公用部分的投入；第二階段為2005—2011年，在此期間的高校擴(kuò)招放緩，除了2007年、2008年和2011年增長較快外，其他年份的支出增長相對較慢，此階段事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出的年均增長為20.35%；第三階段為2012—2017年，此階段的事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出增長進(jìn)一步降低，除了2016年增長11.53%外，其他年份的增長率均低于10%，年均增長僅為5.61%。

2.基建支出。江蘇省高等學(xué)?；ㄖС鲆?guī)模大致也經(jīng)歷了三個階段。第一階段為1998—2005年，基建支出呈上升的趨勢，尤其是1999年、2002年和2005年增長明顯，這主要是高校擴(kuò)招所帶來的校舍等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入增長所致，2005年的基建支出規(guī)模達(dá)到了整個考察期的最高點(diǎn)54.5億元，為1998年的4.5倍；第二階段為2006—2010年，盡管此期間的高校擴(kuò)招放緩，支出呈下降趨勢，但隨著各高校新校區(qū)的建立、大學(xué)城的建設(shè)等，基建支出規(guī)模仍保持較高的平均水平，年均支出26.62億元；第三階段為2011—2017年，此階段的高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，基建支出規(guī)模進(jìn)一步降低，2015年為整個考察期的最低點(diǎn)3.88億元，2017年為4.18億元，僅為1998年的三分之一。

3.相對規(guī)模。從江蘇省高等學(xué)校事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出和基建支出的相對變化來看，事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出在教育經(jīng)費(fèi)總支出中的比重一直較高，且處于上升的趨勢，從1998年的76.21%上升到2017年的99.45%，其中2007年的比重上升尤為明顯，相比上一年提高了近12個百分點(diǎn)。與此相對，基建支出的占比呈下降的趨勢，其中1998—2006年間在22%左右波動，此后的比重逐年降低，尤其是2007年、2009年和2011年下降最為明顯。

(二)個人部分支出和公用部分支出

1.個人部分支出。江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)用于個人部分和公用部分的支出規(guī)模及其增速如圖5所示。個人部分支出規(guī)模逐年增加，從1998年的18.24億元增加到2017年的408.79億元，增長幅度較快的為2000年的33.22%、2001年的31.55%和2007年的36.62%，增長幅度較慢的為2006年的9.36%、2009年的8.54%以及2012年的9.13%，這主要是這些年份的工資福利支出增速變化所致，其他年份的增長幅度處于10%～25%之間，考察期內(nèi)的年均增長率為17.78%。

2.公用部分支出。江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)用于公用部分的支出規(guī)模自1998年開始增加，從20.55億元增加到2012年的335.06億元，經(jīng)過2013年和2014年的小幅下降之后，又逐步增加至2017年的346.54億元；從增速來看，除了2007年的68.73%較為突出之外，公用部分支出的增速整體上呈減緩趨勢，其中2013年和2014年的增速分別為-3.55%和-6.35%，表明公用部分支出在減少，這主要是專項(xiàng)項(xiàng)目支出的變化所致，考察期內(nèi)的年均增長率為16.03%，具體如圖5所示。

圖5 個人部分和公用部分支出規(guī)模與增速(支出單位億元，占比%)

3.個人部分和公用部分支出的相對比重。事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出的內(nèi)部比重在一定程度上反映了經(jīng)費(fèi)的充裕程度，也會對經(jīng)費(fèi)的使用效率產(chǎn)生影響。關(guān)于高等教育經(jīng)費(fèi)中用于個人部分和公用部分的比重以多少為宜，目前還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但國際上一般認(rèn)為54:46較為合理[2]。江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)中個人部分和公用部分的分配比例如圖6所示。江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)用于個人部分的支出，其比重在多數(shù)年份是低于50%的，僅有3個年份超過50%，這表明江蘇省高校將較多的事業(yè)性經(jīng)費(fèi)用于增加教學(xué)設(shè)施、改善教學(xué)條件等公用部分的支出，而對教師工資待遇以及學(xué)生獎助學(xué)金等個人部分的支付比重相對較低，如2011年用于個人部分的支出嚴(yán)重偏低，僅為37.91%，只有國際均值的一半左右[3]。但是，也正是從2011年開始，個人部分和公用部分支出的相對比重逐漸趨于合理，即江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)逐步向個人部分支出傾斜，個人部分支出比重逐年提高，2017年提高至54.12%的水平，這與國際一般水平基本一致。

圖6 個人部分與公用部分支出占比(%)

(三)個人部分支出構(gòu)成

江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)中個人部分主要支出項(xiàng)目情況如表1所示。1998—2017年個人部分支出構(gòu)成的一個顯著特征就是工資福利支出占比相對較大。工資福利在個人部分支出中的比重最高為2001年的74.52%，但近年來呈下降的趨勢，最近兩年已處于60%以下的水平，即已從2014年的60.69%下降到2017年的57.71%，與此同時，工資福利支出在考察期內(nèi)增長最快的為2000年的38.92%，年均增長16.55%。與工資福利支出的比重相對應(yīng)，對個人和家庭的補(bǔ)助支出在個人部分支出中的比重呈上升的趨勢，從初期30%左右的水平上升到近期40%以上的水平，該支出增幅最大為2002年的55.96%，考察期內(nèi)年均增長20.01%。在對個人和家庭的補(bǔ)助支出中，助學(xué)金的支出比重相對較低，且呈波動下降的趨勢，最高為1998年的39.21%，最低為2006年的25.28%，近年來雖然呈下降的趨勢，但2017年仍保持在30.63%的水平，且該項(xiàng)支出在2007年增幅最大，為50.61%，而2011年增幅最低，僅為0.94%，考察期內(nèi)年均增長18.46%，稍低于對個人和家庭的補(bǔ)助支出增速。

表1 事業(yè)性經(jīng)費(fèi)中個人部分支出細(xì)分項(xiàng)目比重及增速(%)

(四)公用部分支出構(gòu)成

江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)中公用部分主要支出項(xiàng)目情況如表2所示。考察期內(nèi)，公用部分支出構(gòu)成的一個顯著特征就是商品和服務(wù)支出的比重相對較高。商品和服務(wù)支出在公用部分支出中的比重多數(shù)年份超過50%，最高為2006年的66.97%，最低為2008年的46.43%，平均占比為56.92%，該比重自2011年以來呈上升趨勢，而其增速近年來處于較低的平均水平，僅為個位數(shù)，但得益于前期較快的增長，考察期內(nèi)年均增長相對較高，為16.29%。其他資本性支出所占比重在33.03%～53.57%之間波動，近年來呈現(xiàn)下降的趨勢，2017年僅為35.2%，與此同時，其增速波動較大，環(huán)比增速最高為2007年的161.15%，而2014年下降18.35%。

表2 事業(yè)性經(jīng)費(fèi)中公用部分支出細(xì)分項(xiàng)目比重及增速(%)

在其他資本性支出內(nèi)部，專項(xiàng)公用支出與專項(xiàng)項(xiàng)目支出之間分配比例大致可分為三個階段。第一階段為1998—2005年，從52.87∶47.13穩(wěn)步上升至74.04∶25.96，第二階段為2006—2010年，該階段二者的比例關(guān)系呈波動性下降，從73∶27下降至37.86∶62.14，第三階段為2011—2017年，該階段重新步入上升通道，從31.52∶68.48平穩(wěn)上升至52.45∶47.55。結(jié)合我國及江蘇省高等教育的發(fā)展歷程，以上比例的變化表明，其他資本性支出在專項(xiàng)公用支出和專項(xiàng)項(xiàng)目支出之間進(jìn)行動態(tài)配置的狀況，符合高校擴(kuò)招以來合理分配其他資本性支出的要求。

三、江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)的變動特征

(一)基建支出占比斷崖式降低

高等學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造，為教學(xué)和科研工作的正常進(jìn)行提供保障，過高或過低的基建支出比重，都不利于高等教育的健康發(fā)展。江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)用于基建支出的份額，早期一直較高，最高達(dá)到27.21%，直到2006年擴(kuò)招減緩，使得2007年基建支出占比從19.41%降低到7.42%，降低了近12個百分點(diǎn)，之后占比不斷降低，而自2014年開始已不足1%，不僅低于全國的平均水平，也低于全國其他大部分省市，而2017年僅略高于天津市?；ㄖС稣急鹊臄嘌率浇档?，從縱向來看，是高校擴(kuò)招步伐變化的合理結(jié)果，但從橫向來看，過低的比重可能會對江蘇省高等教育的發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。

(二)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)趨于合理

自2011年開始，江蘇省高等教育注重了對教職工工資待遇以及家庭補(bǔ)助等方面的改善，即高等教育經(jīng)費(fèi)中用于個人部分的支出比重逐步提高，2016年個人部分支出在事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出中的占比已超過50%，2017年占比處于全國前30%，且與國際一般水平持平。但與高等教育發(fā)展進(jìn)程較快的OECD國家相比，我國以及江蘇省在高等教育經(jīng)費(fèi)個人部分支出方面，還存在較大的差距[4]。從歷年《OECD教育概覽》公布的數(shù)據(jù)來看，OECD國家高等教育對個人部分的經(jīng)費(fèi)投入，平均占比為70%左右，個別發(fā)達(dá)國家甚至超過80%，再加上統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目的差異，我國以及江蘇省對個人部分經(jīng)費(fèi)投入的比重遠(yuǎn)低于OECD國家的水平，表明發(fā)達(dá)國家更加重視人力資本投入，而我國人力資本投入整體上還有待進(jìn)一步提高。

(三)助學(xué)金支出增速波動較大，商品和服務(wù)支出增速反彈

一方面，高校助學(xué)金是促進(jìn)教育公平的一項(xiàng)重要舉措，不僅可以解除部分大學(xué)生經(jīng)濟(jì)方面的后顧之憂，還具有相應(yīng)的教育功能。江蘇省高校助學(xué)金支出的規(guī)模雖逐年增加，但其增速出現(xiàn)了多次的較大波動，如2010年環(huán)比增長36.15%，而2011年只增長0.94%。另一方面，商品和服務(wù)支出在一定程度上體現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)的日常使用效率。近年來，江蘇省高校商品和服務(wù)支出的增速，盡管明顯低于早期，但呈現(xiàn)回調(diào)上升的趨勢。此外，從對應(yīng)性的角度來看，這兩項(xiàng)之和剛好對應(yīng)于《OECD教育概覽》中的其他經(jīng)常性支出項(xiàng)目，OECD國家在此方面的支出占比為30%左右。通過進(jìn)一步測算，江蘇省平均高出6個百分點(diǎn)左右，這主要是商品和服務(wù)支出增長較快所致，但從另一方面也導(dǎo)致其他資本性支出占比降低，使得教學(xué)設(shè)備的購置與更新、校舍的修繕與建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施的投入得不到應(yīng)有的重視。

四、結(jié)論與建議

本文對1998—2017年江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)的支出情況進(jìn)行了較為全面的分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：(1)江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)支出總量逐年增加、增速較快，盡管在教育經(jīng)費(fèi)總支出中的比重高于全國平均水平，但該比重與在全國高等教育經(jīng)費(fèi)總支出的比重都呈下降的趨勢。(2)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出增長平穩(wěn),基建支出降低明顯，前者在高等教育經(jīng)費(fèi)支出中占絕對比重，后者占比出現(xiàn)斷崖式下降。(3)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)與國際一般水平趨于一致，但對人力資本的經(jīng)費(fèi)投入比重遠(yuǎn)低于OECD國家的水平。(4)個人部分中的工資福利和助學(xué)金的支出比重都呈下降趨勢，公共部分中的商品和服務(wù)支出占比相對較高，其他資本性支出占比呈下降趨勢，經(jīng)測算的其他經(jīng)常性項(xiàng)目支出比重低于OECD國家平均水平?；谏鲜鲅芯拷Y(jié)果，提出以下政策建議：

首先，進(jìn)一步加大對高等教育的經(jīng)費(fèi)投入。當(dāng)前，我國正處于建設(shè)現(xiàn)代教育體系的攻堅(jiān)期和關(guān)鍵期，高等教育也正由大眾化向普及化階段邁進(jìn)，從而社會對高等教育的需求比以往任何時候都要強(qiáng)烈[5]，這離不開充足的經(jīng)費(fèi)支持。江蘇省作為教育大省，其高等教育發(fā)展水平一直走在全國前列，但高等教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重自2008年以來逐年降低[6]。為此，江蘇省應(yīng)在鼓勵高校多元化籌措教育經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善與本省高等教育發(fā)展相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入政策，繼續(xù)加大財(cái)政預(yù)算對高等教育的分配力度，并將高等教育經(jīng)費(fèi)與GDP掛鉤，確保高等教育經(jīng)費(fèi)在GDP中的比重在不降低的基礎(chǔ)上合理地提高，以保障高等教育經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)質(zhì)性增長，為建設(shè)高等教育強(qiáng)省提供資金保障。

其次，重視人力資本投入。高等學(xué)校是培養(yǎng)高級人才、從事科學(xué)研究的重要陣地，是國家實(shí)施“科教興國”戰(zhàn)略的重要根據(jù)地，而師資水平在很大程度上直接決定著高等教育的發(fā)展水平，這意味著人力資本的投入尤為重要。通過前文的分析，江蘇省高等教育對人力資本的經(jīng)費(fèi)投入比重，近年來呈下降趨勢，且遠(yuǎn)低于高等教育發(fā)展進(jìn)程較快的OECD國家平均水平。為此，應(yīng)在加大高等教育經(jīng)費(fèi)投入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，尤其要高度重視對人力資本的投入，將教育經(jīng)費(fèi)更多地向教職工工資福利傾斜，完善薪酬制度，鼓勵教師潛心于人才培養(yǎng)和科學(xué)研究，并增加對學(xué)生獎助學(xué)金的經(jīng)費(fèi)支持，完善獎助學(xué)金制度，鼓勵學(xué)生認(rèn)真學(xué)習(xí)，積極參與科技創(chuàng)新活動，以促進(jìn)江蘇省高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。

最后，加大硬件建設(shè)力度。資本性投入為高等學(xué)校持續(xù)開展教學(xué)、科研和社會服務(wù)等活動提供必需的硬件條件，是保證和提高教育質(zhì)量的基礎(chǔ)。由于基建投資具有累積效應(yīng)，高校的基本建設(shè)將隨著時間的推移而逐步完善，從而硬件建設(shè)更多地體現(xiàn)在其他資本性投入的變化。江蘇省高等教育經(jīng)費(fèi)用于其他資本性投入的部分，近年來已呈現(xiàn)明顯下降的趨勢，且2017年占比已低于大學(xué)擴(kuò)招之前的水平，這明顯不利于教學(xué)質(zhì)量和科研水平的提升。為此，應(yīng)穩(wěn)步地加大對高校硬件設(shè)備升級與購置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及校舍修繕的投入力度，以避免因硬件設(shè)施不足或過于陳舊而造成的教育質(zhì)量下降，從而與上述人力資源建設(shè)并進(jìn)，共同推動并實(shí)現(xiàn)江蘇省高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。