我國校園足球試點縣(區(qū))管理的基本問題與應對策略

楊獻南，吳麗芳，李筍南

(1.北京師范大學 體育與運動學院，北京100875；2.福建師范大學 體育科學學院，福建 福州350108)

《中國足球改革發(fā)展總體方案》是黨中央、國務 院的重大戰(zhàn)略決策部署，將大力發(fā)展校園足球提升至國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度[1]。教育部等6 部門提出，鼓勵有條件的地方創(chuàng)建校園足球試點縣(區(qū))和綜合改革試驗區(qū)，整體推進校園足球發(fā)展[2]。2019年4月，教育部第5 次印發(fā)遴選通知，要求繼續(xù)擴大校園足球試點縣(區(qū))的建設規(guī)模，確保成熟一批、推出一批[3]。試點縣(區(qū))是校園足球開展的著力點，對積累改革經(jīng)驗、形成區(qū)域特色、發(fā)揮示范引領具有不可替代的作用。近年來，校園足球相關研究較多，且不乏高質量研究成果，前人研究主要圍繞校園足球開展現(xiàn)狀、問題與對策及校園足球特色學校創(chuàng)建與管理等問題[4-6]，對校園足球試點縣(區(qū))的關注較少，而且研究或偏于一角或論據(jù)支撐相對薄弱[7]。總體來看，這些成果有一定的參考價值，但從管理視角對我國校園足球試點縣(區(qū))相關問題的研究卻相對匱乏。

管理是一個大概念，不同劃分依據(jù)會產(chǎn)生不同的劃分結果。按照管理主體承擔者的不同，可分為宏觀管理與微觀管理。我國校園足球試點縣(區(qū))的管理也分為國家管理和地方管理，國家管理主要體現(xiàn)為從宏觀上對試點縣(區(qū))遴選、布局、監(jiān)督等方面的整體管控，地方管理則是從微觀上對試點縣(區(qū))組織架構、具體運行、監(jiān)督反饋等方面的具體管理。因此，從不同維度考察試點縣(區(qū))的管理，研究內(nèi)容的范疇存在較大差異。為了使研究論域更具體，筆者從宏觀視角探究我國校園足球試點縣(區(qū))的管理問題。此外，筆者在參與校園足球試點縣(區(qū))遴選審核、復核、校長和骨干教師培訓過程中，對部分評審專家、地方管理者、特色學校校長進行了訪談，收集了大量的文本和數(shù)據(jù)材料，為佐證觀點提供了充實有效的論據(jù)支撐，旨在為進一步提高試點縣(區(qū))管理成效提供一定的參考。

1 我國校園足球試點縣(區(qū))管理的現(xiàn)實狀態(tài)

1.1 我國校園足球試點縣(區(qū))的管理標準

這里主要涉及兩類標準:一是校園足球試點縣(區(qū))遴選的準入標準。從標準內(nèi)容來看，我國校園足球試點縣(區(qū))5年的準入標準不完全一致，2015年與2018年的準入標準基本一致，2016年與2017年的標準完全一致。2019年遴選的準入標準為2018年印發(fā)的《全國青少年校園足球試點縣(區(qū))基本要求(試行)》[8]?？傮w來看，我國試點縣(區(qū))準入標準內(nèi)容的變化呈現(xiàn)出:1)準入標準的表述越來越嚴謹且不斷具體化。如由“達到特色學校標準”變?yōu)椤胺咸厣珜W校建設標準”，雖然只是表述的變化，但卻更為嚴謹與準確。再如新增的“有明確的選拔性競賽機制”，該條件也相對比較具體，能為校園足球試點縣(區(qū))遴選提供一定的指導。2)準入標準逐步走向規(guī)范化，形成了申報試點縣(區(qū))的準入標準體系?！度珖嗌倌晷@足球試點縣(區(qū))基本要求(試行)》實現(xiàn)了試點縣(區(qū))遴選標準從零散無序到系統(tǒng)規(guī)范的突破，提升了試點縣(區(qū))遴選實踐的科學化水平。從標準制定來看，根據(jù)試點縣(區(qū))在校園足球“五位一體”立體推進格局中的地位和作用，由校園足球專家委員會負責起草與討論完善，形成最終文本提交教育部門審定并公布。可以說，遴選標準的制定程序是相對完善和恰當?shù)?。二是校園足球試點縣(區(qū))的考核標準。目前只有加強試點縣(區(qū))工作的指導意見，并未制定相應的考核標準，這不僅不利于我國校園足球試點縣(區(qū))建設質量的提升，還可能對非試點縣(區(qū))的申報積極性產(chǎn)生一定的影響。

1.2 我國校園足球試點縣(區(qū))的遴選審核

當前試點縣(區(qū))的遴選審核，是按照既定的行政邏輯逐級申報、審核、推薦與認定，可以說已經(jīng)形成了銜接順暢、有序的組織審核程序。在綜合認定階段，《關于2018年全國青少年校園足球特色學校及試點縣(區(qū))報送材料審核和推薦工作的報告》中提出，由受托單位召集部分全國中小學體育教學指導委員會委員、全國青少年校園足球專家委員會委員和高校的學者組建評審專家組，根據(jù)全國校園足球試點縣(區(qū))的基本條件，對各地上報的校園足球試點縣(區(qū))的申請表格、支撐材料、視頻等內(nèi)容進行評分。評審專家通過網(wǎng)絡申報平臺對每個縣(區(qū))的申報材料進行評審并給出意見。3 位專家“背對背”分別對每個申報縣(區(qū))進行評審，最后分別給出“同意”或“不同意”的評審意見。如果3 位專家意見一致，則向教育部推薦或不推薦，如果2 位專家意見一致，1 位不一致，須請另外1 位專家再審核申報材料，與原來的3 位專家形成一致意見，再向教育部推薦或不推薦。2018年，全國31 省(區(qū)、市)共有150 個縣(區(qū))提交了申報材料，但只有32 個縣(區(qū))通過各地方教育行政部門的審核。最終評審階段，27 個縣(區(qū))被專家認定達到標準并通過審核，5 個縣(區(qū))專家意見不完全一致，進入專家復審。經(jīng)復審，這5 個縣(區(qū))基本達到標準，復審全部通過[9]。教育部門接到評審專家組的推薦名單后，進行隨機抽查，并經(jīng)核對無誤后向社會公示，公布當年認定并命名的全國青少年校園足球試點縣(區(qū))名單。

1.3 我國校園足球試點縣(區(qū))的布局規(guī)劃

考察5年的遴選通知，布局規(guī)劃表現(xiàn)在兩個方面:1)對每年試點縣(區(qū))創(chuàng)建數(shù)量有明確的限制且越來越嚴格，但實踐中并未按照規(guī)劃設計進行。據(jù)筆者統(tǒng)計，2017年江蘇省和湖北省分別創(chuàng)建了2 個校園足球試點縣(區(qū))；2018年，北京市、遼寧省、浙江省等6 省(市)都創(chuàng)建了2 個校園足球試點縣(區(qū))，西藏沒有參與申報。這與每年對各省(市)布局規(guī)劃的要求產(chǎn)生了一定的差距。2)對未來校園足球試點縣(區(qū))的創(chuàng)建總量也有一定的規(guī)劃。如2018年要求2018—2025年試點縣(區(qū))的控制總量暫定為每省(區(qū))7 個指標、各直轄市4 個指標。雖然該規(guī)劃對我國校園足球試點縣(區(qū))創(chuàng)建具有重要的指導意義，但“暫定”卻顯示出創(chuàng)建總量的不確定性，容易使各省(區(qū)、市)在規(guī)劃布局中產(chǎn)生實踐盲動。截至2019年底，全國校足辦共遴選160 個全國校園足球試點縣(區(qū))，2015—2019年分別為38個、31 個、33 個、33 個、25 個。從類別來看，校園足球試點區(qū)103 個，試點縣(縣級市)57 個。根據(jù)我國行政區(qū)域的劃分情況，2018年全國三級行政區(qū)(縣級行政區(qū))數(shù)量共計2 851 個，其中970 個市轄區(qū)、375 個縣級市、1 335 個縣、117 個自治縣、49 個旗、3個自治旗、1 個特區(qū)和1 個林區(qū)[10]。校園足球試點縣(區(qū))的布局總量占全國總量的5.6%，可以說，我國校園足球試點縣(區(qū))建設工作取得了初步的成效。

1.4 我國校園足球試點縣(區(qū))的發(fā)展監(jiān)管

目前來看，對其發(fā)展監(jiān)管的主要表現(xiàn):1)明確了校園足球試點縣(區(qū))建設的責任和監(jiān)管主體。最直接的是《關于加強全國青少年校園足球改革試驗區(qū)、試點縣(區(qū))工作的指導意見》，提出各省級教育行政部門要加強指導，建立健全區(qū)域內(nèi)監(jiān)督、檢查與考核機制，督促試點縣(區(qū))按照要求加強區(qū)域內(nèi)校園足球改革的整體部署，盡快形成本地區(qū)的校園足球教學、訓練、競賽體系改革方案，形成規(guī)范的管理工作機制[11]。這是教育部門牽頭負責校園足球工作以來針對監(jiān)管試點縣(區(qū))質量建設的核心舉措，它對進一步把握我國校園足球試點縣(區(qū))的建設方向、提高建設質量具有重要的指導意義。2)每年(2019 除外)公布試點縣(區(qū))名單時以有關事項的形式對其提出要求，但每年要求的具體內(nèi)容基本相同。一方面，強調試點縣(區(qū))的組織領導建設與普及校園足球與積累發(fā)展經(jīng)驗的功能定位；另一方面，落實試點縣(區(qū))與地方教育部門的工作任務、職責和具體考核要求。綜上所述，我國校園足球試點縣(區(qū))的發(fā)展監(jiān)管思路逐步清晰，監(jiān)管舉措趨于強化，責任主體趨于具體，取得了較為明顯的工作成效。

2 我國校園足球試點縣(區(qū))管理存在的基本問題及產(chǎn)生根源

2.1 遴選標準科學性偏低，缺少完善的考核標準

堅持提高質量抓標準是校園足球試點縣(區(qū))建設的方向[12]。5年來，校園足球試點縣(區(qū))的遴選標準基本變化不大。1)標準內(nèi)容。一方面，指標的可測性偏低。大部分指標只能依據(jù)專家對申報材料的主觀認知進行甄別，如政府部門高度重視等。唯一量化的指標是區(qū)域內(nèi)60%的中小學達到(符合)特色學校標準，但申報縣(區(qū))中小學達到特色學校標準的比例是否滿足60%的要求，只靠材料仍不能確定。另一方面，指標的實用性不高。雖然《全國青少年校園足球試點縣(區(qū))基本要求(試行)》對試點縣(區(qū))的遴選具有指導意義，但用于試點縣(區(qū))遴選準入?yún)s顯得相對宏觀與粗糙。2018年評審專家組長劉老師稱:“近幾年雖然遴選標準基本沒怎么變化，但目前的標準很難對申報縣(區(qū))進行準確的判別和評價，導致主觀判斷因素會多一些。”如果試點縣(區(qū))遴選更多依靠專家的主觀或模糊判斷，那么將失去集中遴選的價值和意義。憑借這種遴選標準，不僅容易滋生地方教育部門的腐敗與權力異化，還易造成各地方推薦的試點縣(區(qū))質量的參差不齊，不利于統(tǒng)一管理與建設推進。2)標準制定。目前來看，標準制定的程序相對完善。然而，在組織專家起草與論證中，雖然專家也比較權威，但缺少地方利益相關者的參與。尤其地方區(qū)縣，作為核心利益相關者，它們比較熟知地方發(fā)展的實際情況，對于標準制定的科學性能夠提供有益的意見。

研究表明，我國校園足球試點縣(區(qū))存在任務不清楚、目標不明確、擔子沒壓實等問題[6]。雖然有關部門察覺到部分校園足球試點縣(區(qū))存在建設質量不高的問題，但當前試點縣(區(qū))的考核并沒有像校園足球特色學校那樣，具有明確的考核標準體系。沒有考核標準，就無法評價校園足球試點縣(區(qū))的建設情況，以致于很難有效遏制試點縣(區(qū))“重申報、輕建設”現(xiàn)象。究其原因，一方面，校園足球試點縣(區(qū))不是直接推動校園足球發(fā)展的最小單位，與特色學校相比，它處于頂層設計與具體執(zhí)行推動之間的位置，而人們往往只關注校園足球的頂層設計與具體實施，進而對其有所忽視。另一方面，試點縣(區(qū))所處位置相對特殊，制定具體的考核標準須考慮的因素較多，既要考慮對區(qū)域內(nèi)特色學校建設的要求，又要考慮國家對試點縣(區(qū))建設的基本要求以及地區(qū)發(fā)展差異。

2.2 審核程序嚴密性偏弱，事前評估考察缺失

遴選審核程序的嚴密性偏弱，缺少事前對申報縣(區(qū))的評估考察，主要表現(xiàn)在:1)部分縣(區(qū))申報材料存在虛假、簡單且不完整的情況。比如2018年某申報縣填報的體育教師數(shù)為428 人，但在其申報報告中體育教師卻是512 人，前后的數(shù)據(jù)不一致。2018年評審專家組長劉老師稱:“各地方呈報的縣(區(qū))申報材料參差不齊，大多數(shù)申報材料真實可靠，但也存在縣(區(qū))出現(xiàn)虛報或瞞報的情況，尤其在場地、師資等方面，虛報信息較為明顯?！痹圏c縣(區(qū))建設離不開場地、師資等硬件保障，如果完全依靠審核縣(區(qū))的書面申請報告，很難辨別上報這些實體信息的真?zhèn)?，以致虛報或假報問題不容易在遴選審核中識別。2)部分縣(區(qū))的申報材料相對粗疏，直接反映出地方對申報的重視程度不夠、組織管理不強的問題。評審組專家李老師稱:“我們除了難辨申報材料的真?zhèn)瓮?，有些縣(區(qū))申報材料十分粗糙，實質性的內(nèi)容和支撐材料很少，存在明顯的敷衍和應付了事的情況?！备鶕?jù)申報要求，申報縣(區(qū))需要提交申報表與3 000 字的申報報告，但部分地方申報材料嚴重縮水，甚至只有申報表，充分反映部分地方對申報工作的不重視。3)過多依靠書面申報材料，缺少事前的評估考察。試點縣(區(qū))遴選主要通過專家對書面申報材料進行評價而確定，而沒有對申報縣(區(qū))進行事前考察與評估。雖然在綜合認定階段將對擬命名縣(區(qū))進行隨機抽查，不可否認，一定程度上對不良行為起到震懾作用，但并不能從根本上解決材料虛報與假報問題，因為抽查很難與書面材料審核形成無縫銜接。究其原因，全國校園足球特色學校和試點縣(區(qū))遴選是一項系統(tǒng)工程，每年申報縣(區(qū))較多，如果全部進行事前的實地考察，需要耗費大量的人力和財力資源，各地方承擔的事前評估成本劇增。因此，經(jīng)費與人力等資源問題是制約事前考察評估申報縣(區(qū))的重要因素。

2.3 布局規(guī)劃缺乏長期穩(wěn)定性，區(qū)域與類型布局不均衡

當前，雖然我國校園足球試點縣(區(qū))的創(chuàng)建有一定規(guī)劃布局，但卻不具有長期性和穩(wěn)定性。主要表現(xiàn):1)2015年提出到2017年創(chuàng)建30 個左右試點縣(區(qū))，結果僅2015年就創(chuàng)建了38 個，至2017年創(chuàng)建總量達102 個，且連續(xù)兩年出現(xiàn)多省份超額創(chuàng)建，這與規(guī)劃布局產(chǎn)生了很大的差距。2)2018年，雖然對2018—2025年創(chuàng)建總量和各省市的年度創(chuàng)建作出了規(guī)劃(表1)，但這只是暫定的狀態(tài)，可能會隨時調整和變化。同時從整體來看，布局規(guī)劃變化頻繁，也缺少從長遠角度做出穩(wěn)定的規(guī)劃。

表1 2015—2019年全國青少年校園足球試點縣(區(qū))布局規(guī)劃的內(nèi)容變化Table 1 Content changes of layout planning of national campus football pilot counties (districts)from 2015 to 2019

區(qū)域與類型布局不均衡的主要表現(xiàn):1)從區(qū)域布局看，華東地區(qū)最多，數(shù)量高達40 個，與東北地區(qū)和西南地區(qū)形成了鮮明的對比，其分布呈現(xiàn)出較強的聚合狀態(tài)。無論從動態(tài)還是靜態(tài)看，我國校園足球試點縣(區(qū))的區(qū)域布局都表現(xiàn)出明顯的不平衡性，需要在進一步創(chuàng)建中優(yōu)化。從省域范圍看，不同省份試點縣(區(qū))數(shù)量與其縣級行政區(qū)總量的比例存在不均衡性(圖1)。直轄市層面，北京、上海、天津的比例基本持平，但重慶的比例僅為7.9%，試點縣(區(qū))布局不足。省、自治區(qū)層面，寧夏的比例最高達18.2%，江蘇、遼寧、海南、青海、新疆的比例均超過7.0%，而山東、四川、河北的布局比例卻不足4.0%。因此，雖然各省(區(qū)、市)的校園足球試點縣(區(qū))總量相對平衡，但由于不同地區(qū)縣級行政區(qū)總量不同，如果按照統(tǒng)一的規(guī)模標尺，省域之間必然會產(chǎn)生較強的不均衡性。從國家層面看，均衡發(fā)展理念是我國經(jīng)濟社會發(fā)展倡導的重要理念，全國31 個省(區(qū)、市)的行政級別是平等的，分配校園足球試點縣(區(qū))的創(chuàng)建指標也應是相對均等的，按每省進行創(chuàng)建即可實現(xiàn)這種相對均等，但實踐中卻產(chǎn)生了各省不均衡性的實際效果。2)試點縣(區(qū))類型分布具有較強的不平衡性(表2)。從靜態(tài)來看，校園足球試點區(qū)的數(shù)量占全國縣級市轄區(qū)總量的10.73%，而試點縣僅占全國總量的1.93%，兩者的比值懸殊較大，表現(xiàn)出較強的不平衡性。從動態(tài)來看，校園足球試點區(qū)的年度創(chuàng)建數(shù)量呈現(xiàn)出逐步增長態(tài)勢，而試點縣則呈現(xiàn)出下降態(tài)勢，兩者形成了明顯的反差。究其原因，地緣關系可能誘發(fā)地方教育部門對市轄區(qū)和縣產(chǎn)生不同程度的依賴和信任，市轄區(qū)往往與地方教育部門聯(lián)系緊密，因而在地緣關系上處于優(yōu)勢地位，被推薦的可能性也就大。另一種可能是要求地方等額推薦降低了綜合認定階段專家評審結果的不確定性，導致很難控制不同類型的布局。

圖1 2015—2019年全國各省(區(qū)、市)校園足球試點縣(區(qū))數(shù)量占其縣級行政區(qū)總量的比例分布Figure1 Distribution of the number of pilot counties(districts)of campus football in provinces (districts and cities)in China in proportion to the total number of county-level administrative districts from 2015 to 2019

表2 2015—2019年全國青少年校園足球試點縣(區(qū))的類型及數(shù)量變化Table 2 Change in type and quantity of pilot county (district)of campus football in China from 2015 to 2019

2.4 試點政策執(zhí)行不到位，顯性政績追逐趨于擴大

“政策試點”是中國治理實踐中特有的一種治理策略與方法論工具，類型包括試點項目、試驗區(qū)等[13]。本研究認為，創(chuàng)建校園足球試點縣(區(qū))實質也是一種政策試點。雖然我國校園足球試點縣(區(qū))建設取得了明顯的工作成效，但試點政策的執(zhí)行不到位，且地方行政部門和特色學校對顯性政績的追逐具有擴大化傾向，主要表現(xiàn):1)部分試點縣(區(qū))對試點政策的認識不清晰，把握政策執(zhí)行權限的能力亟需提高。北京市某區(qū)(校園足球試點區(qū))教委體健科陳科長稱:“國家對校園足球試點縣是有一些優(yōu)惠政策，但近幾年一直在變化，我們也沒太關注，政策執(zhí)行起來會遇到很多麻煩?！庇纱瞬浑y看出，試點政策在試點縣(區(qū))建設實踐中所起到的作用是較為有限的，以致于很難體現(xiàn)出試點縣(區(qū))與非試點縣(區(qū))的差異性。究其原因，一方面，試點政策的內(nèi)容形式化。除命名“全國校園足球試點縣(區(qū))并授牌”較為具體外，其他試點政策比較寬泛、不具體。如享有本地有關部門給予的有關校園足球教學、訓練等方面的政策支持，但本地有關部門的具體指向并不清楚，且校園足球教學、訓練、招生、經(jīng)費等特殊政策也不具體。另一方面，試點政策的邊界和賦予權限不清。如在教學、訓練、師資培訓等方面，國家具體支持什么、以怎樣的方式支持、支持到什么程度并未劃分清楚，導致試點縣(區(qū))很難落實試點政策。2)部分試點縣(區(qū))忙于組織各種教練員培訓和實地考察學習精英足球人才培養(yǎng)的先進經(jīng)驗，重點不是推進校園足球的普及，而是疲于籌建訓練基地、培養(yǎng)精英足球人才。如2016年杭州市教育局組織帶領24 名中小學體育教師到西班牙巴塞羅那和馬德里職業(yè)俱樂部參加研修培訓。全國校園足球專家委員會委員張老師稱:“試點縣(區(qū))建設已經(jīng)取得了很好的工作成效，但近期發(fā)展有些偏離方向，部分地區(qū)總想著要成績、拿名次，對區(qū)域內(nèi)足球普及和氛圍營造不重視，結果又奔著精英足球的方向去了?！边@也是對試點縣(區(qū))監(jiān)管弱化的重要表征?？梢钥闯?，“重競賽、輕教學”“重人才選拔、輕文化建設”的現(xiàn)象非常明顯。究其可能原因，從理論上講，普及與提高確實可以相對并立，但現(xiàn)實中特殊的制度環(huán)境以及復雜的社會關系使得兩者之間的關系容易異化，正如龔波教授所言:“普及是基礎工程，難見效；提高往往被抓牢，因為有成績、有政績，兩者的有機結合變成了以提高的需要為前提?！盵4]

3 我國校園足球試點縣(區(qū))管理的策略選擇

3.1 強化遴選標準設置的科學性，提高試點縣(區(qū))創(chuàng)建的客觀性

2019年7月，《全國青少年校園足球工作報告》提出要加強校園足球特色學校試點縣(區(qū))、改革試驗區(qū)的管理和監(jiān)督[14]。強化遴選標準設置的科學性，可從以下幾方面著手:1)在已有總體要求的基礎上，進一步明確試點縣(區(qū))創(chuàng)建的目標。只有明確創(chuàng)建目標才能為完善遴選標準確定努力方向。當前，盡可能擴大校園足球的普及程度是校園足球開展的重點任務，因此，提高區(qū)域內(nèi)校園足球普及程度應為完善遴選標準的核心，從而更好地發(fā)揮試點縣(區(qū))的示范作用。2)在標準制定上，首先，擴大標準修訂專家的人選范圍，納入有代表性的地方區(qū)縣管理者，讓他們實質參與標準的修訂過程。其次，在專家完成標準修訂后，將其向社會公布，廣泛征求社會意見，收集回來的意見再經(jīng)專家討論，形成最終的標準修訂。再次，在原來試點縣(區(qū))基本要求框架下，從組織領導(組織架構、制度建設)、條件保障(師資、場地)、域內(nèi)校園足球發(fā)展(教育教學、訓練競賽及文化營造)及特色學校占域內(nèi)學?？偭康谋壤确矫婕毣噙x標準，保證符合實際且與已有相關政策制度兼容。3)完善遴選標準應遵循可操作易執(zhí)行原則。遴選標準用于判斷申報縣(區(qū))是否符合試點縣(區(qū))條件，如不能真實準確判斷，標準就失去了存在的意義。2018 評審專家組長劉老師認為:“我們需在整合試點縣(區(qū))管理標準的基礎上，突出每個觀測指標的實際意義，保證在評估時能夠觀測到?！倍^測到實際就是指標的可測性。標準要盡量具體化，最好能給出具體的規(guī)定；不能給出具體規(guī)定，也要給出原則性的規(guī)定且應是可操作測量的。此外，標準的規(guī)定還應盡量顯性化和簡潔化，便于實際操作。

3.2 建立科學的績效考核制度，提升試點縣(區(qū))建設的積極性

相較于校園足球特色學校，對全國青少年校園足球試點縣(區(qū))幾乎沒有實施大規(guī)模的考核與評價。本研究認為:1)要實施考核，首先要有考核標準。制定考核標準除了遵循上述的可操作易執(zhí)行原則之外，一定要體現(xiàn)差異性原則?？己耸菍π@足球試點縣(區(qū))建設成效的評價，那么就應圍繞試點縣(區(qū))的核心使命與任務，以校園足球普及為導向，突出考察校園足球教育教學、訓練競賽取得的成效，而不能簡單重復試點縣(區(qū))創(chuàng)建的審核工作。與校園足球特色學校的考核一樣，如果考核標準與創(chuàng)建標準一樣，那么很難體現(xiàn)出考核的價值和意義[5]。2)最大化利用經(jīng)費支持的政策，建立科學合理的獎懲機制?？蓪⒃圏c縣(區(qū))的考核結果分成“優(yōu)、良、差”3 個等級，并設置相應的比例范圍，對末尾一定比例的試點縣(區(qū))減少支持經(jīng)費額度，節(jié)約下來的經(jīng)費用于獎勵績效考評結果處于前列(一定比例)的試點縣(區(qū))，而處于中間位置的試點縣(區(qū))經(jīng)費支持額度不變。此外，借鑒社會組織的建設經(jīng)驗[15]，可將懲罰分為兩個層面:對首次考評“差”的試點縣(區(qū))，減少次年經(jīng)費支持額度；同時提出警告、限期整改，使其產(chǎn)生危機感，進而努力提高建設質量。而對于連續(xù)兩次考評“差”的試點縣(區(qū))，除向所屬地市的分管領導直接問責外，還應取消全國校園足球試點縣(區(qū))資格，兩年內(nèi)不得再次申報，守住校園足球試點縣(區(qū))建設質量的生命線。

3.3 加強人財資源投入，為事前的評估考察提供保障

對于制約事前評估考察的資源缺乏問題，可從以下兩點進行破解:1)在各地市設立校園足球活動專項評估經(jīng)費，專門用于申報縣(區(qū))、學校以及校園足球試點縣(區(qū))、特色學校、“滿天星”訓練營的評估與檢查。對于經(jīng)費來源，借鑒特色學校管理的研究成果，除國家向各地市教育行政部門直接撥款之外，要求地方政府按照1∶1 進行經(jīng)費配套，強化財力資源保障[5]。經(jīng)費額度以各地市當年申報縣(區(qū))和學校的總量為依據(jù)確定，制定專門的評估經(jīng)費使用制度，納入校園足球活動專項經(jīng)費的督察范疇，保證經(jīng)費?？顚Ｓ?。2)對于人力資源缺乏問題，借鑒北京市海淀區(qū)的成功經(jīng)驗，建立以高校教師及市教科院、區(qū)教師研修院的教研員為主導的校園足球活動評估專家人才庫，參與申報試點縣(區(qū))及特色學校的實地考察與評估。目前，校園足球專家人才庫建設納入了《關于加快發(fā)展北京市青少年校園足球工作的實施意見(2016—2020年)》[16]，表明這種做法是成熟的、可行的。此外，在各地市組建一個理論與實踐經(jīng)驗豐富的校園足球活動評估專家人才庫，還能為構建省級統(tǒng)籌、地市交叉的評估考察機制提供堅實的人力保障。

3.4 以實地考察為紐帶，建立省級統(tǒng)籌、地市交叉的評估考察機制

除加強遴選材料審核外，還應對每個申報縣(區(qū))進行事前的實地考察，與書面材料審核互為支撐。1)所謂地市交叉，是指當年申報縣(區(qū))所屬的地市不參與事前的評估考察，而是由省域內(nèi)其他地市組建的專家團隊對其進行評估考察，結合縣(區(qū))自主申報材料，提出實地考察意見。這一步非常關鍵，基本決定了申報縣(區(qū))是否可以入選試點縣(區(qū))。2)要順利完成地市交叉的實地評估考察，需省級教育行政部門對其進行統(tǒng)籌與協(xié)調，否則很難實現(xiàn)。首先，省級教育部門根據(jù)教育部要求的推薦限額，由省級專家團隊審核各地市呈報本地申報縣(區(qū))的書面材料，并按照1∶2 或1∶3 的比例提出擬推薦名單。然后，以自主申報材料為參照，對擬推薦的縣(區(qū))進行地市交叉的實地考察，對申報縣(區(qū))的組織領導、條件保障、校園足球發(fā)展情況及特色學校占域內(nèi)學校總量的比例等方面進行評價。最后，根據(jù)地市交叉評估的意見，提出最終推薦名單。而對于省級教育部門上報的推薦名單，雖然再次組織專家審核申報材料有一定的必要性，但審核重點應傾向實地評估考察，組織專家團隊走向基層一線，對全國每年10%的申報縣(區(qū))進行隨機抽查，從而確認申報縣(區(qū))的資格。即使不可能實現(xiàn)全覆蓋，但卻具有重要的監(jiān)督作用。

3.5 調整創(chuàng)建指標的布局方式，大幅提高試點縣的創(chuàng)建比例

針對布局失衡問題，最直接的方法是在創(chuàng)建中提高薄弱區(qū)域的校園足球試點縣(區(qū))規(guī)模，但不能盲目擴建和補充。1)調整試點縣(區(qū))創(chuàng)建指標的布局方式。目前以省(區(qū)、市)為單位限制試點縣(區(qū))的創(chuàng)建規(guī)模，看似各省域均衡發(fā)展，但實際產(chǎn)生了布局不均衡的效果。而以省域內(nèi)縣級行政區(qū)的總體規(guī)模為依據(jù)，按照一定的比例對不同省域進行創(chuàng)建指標的分配和布局，能夠降低按照統(tǒng)一規(guī)模的標尺所引發(fā)的不同省域之間的不平衡性。2)提高部分省市的布局規(guī)模。教育均衡發(fā)展是一種相對的動態(tài)平衡，事關教育公平，涉及千家萬戶。在重點推進校園足球普及過程中，同樣也需要保持各省域的相對均衡，這對于實現(xiàn)以校園足球為突破口、全方位推動學校體育綜合改革、提升學生體質健康水平具有重要意義。因此，各省市的試點縣(區(qū))也應保持一種相對的平衡狀態(tài)。而從目前來看，山東、四川、河北、廣東等省份試點縣(區(qū))布局比例相對較低，未來應適度提高這些地區(qū)的創(chuàng)建與布局規(guī)模。3)在布局規(guī)模一定的情況下，應著力提高校園足球試點縣的創(chuàng)建比例。通過制訂針對性的相關政策，將試點縣創(chuàng)建指標適度向薄弱地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜，這樣既能擴大校園足球的普及程度與惠及面，還能為國家打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)作出校園足球的貢獻。同時，按照一定的創(chuàng)建計劃，適度控制校園足球試點區(qū)(市轄區(qū))的布局速度和規(guī)模，提高校園足球試點縣的創(chuàng)建數(shù)量。通過設定各省級教育行政部門的推薦比例，如2020年山東有1 個創(chuàng)建指標，但要求其推薦2 個或3 個縣(區(qū))且必須含縣，有效控制試點縣與試點區(qū)的布局比例，逐步實現(xiàn)結構優(yōu)化、均衡發(fā)展的目標。

3.6 以校園足球改革發(fā)展備忘錄為著力點，增強試點縣(區(qū))監(jiān)管力度

根據(jù)當事人的不同，可分為單方簽署和各方簽署的備忘錄。前者用于留作考查，屬工作記錄，后者能在一定程度上反映各方承認的事實，是協(xié)商一致的安排。當備忘錄記載了簽署各方對協(xié)商事務的某些一致安排，且各方的意思表示具有承諾性質，則承諾一方受其承諾的約束[17]。2017年5月，全國校足辦與全國60 個試點縣(區(qū))簽署備忘錄，推動了區(qū)域校園足球發(fā)展的貫徹與落實。按照備忘錄內(nèi)容，全國校足辦連續(xù)3年提供經(jīng)費，在特色學校建設、完善教學訓練競賽體系、搭建訓練競賽平臺等6 個方面支持試點縣(區(qū))開展校園足球改革。試點縣(區(qū))從加強組織統(tǒng)籌、深入推廣和普及，建立完善的教學訓練競賽體系，強化師資隊伍建設等7 個方面深入推進校園足球改革發(fā)展[18]。誠然，全國校足辦與試點縣(區(qū))均在備忘錄中做出了自己的承諾。因此，即使校園足球改革發(fā)展備忘錄不具有合同的法律效力，但對全國校足辦與試點縣(區(qū))卻都具有約束力。從這個角度看，簽署備忘錄也是一種監(jiān)督與約束試點縣(區(qū))改革發(fā)展的有力手段。校園足球備忘錄為試點縣(區(qū))的校園足球工作指明了方向，不斷激發(fā)試點縣(區(qū))創(chuàng)新發(fā)展活力的同時，備忘錄中的承諾也成為全國校足辦監(jiān)督其改革發(fā)展的有力憑證，經(jīng)過一個周期后，按照備忘錄中的相應承諾對其進行檢查，對履行承諾不到位或沒有履行的實施限期整改或撤銷資格的懲罰，以進一步增強監(jiān)管力度。

3.7 以完善試點政策的構成為基礎，提高試點政策的執(zhí)行成效

如果校園足球試點縣(區(qū))沒有一定的特殊權，抑或體現(xiàn)不出與非試點縣(區(qū))的差異，那么“試點”也就失去了其本原意義。當然，試點縣(區(qū))建設的自主權需要控制在一定范圍內(nèi)，明確其使用的界限，否則難以收放和監(jiān)管。根據(jù)公共政策學的觀點，給予試點政策實際是賦予地區(qū)發(fā)展的特殊權力。因此，應進一步完善試點政策的構成，提高試點縣(區(qū))政策的執(zhí)行成效。1)必須明確校園足球試點政策的對象、內(nèi)容、作用方式及運行規(guī)范，把試點縣(區(qū))的探索權限與上級教育部門及時有效的控制權限進行無縫銜接，實現(xiàn)權責分明，促使試點政策逐步系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學化。2)從政策試點發(fā)展過程看，包括“先行先試”和“由點到面”兩個階段，分別與之對應的是選點、組織、設計、督導、宣傳、評估以及部署、擴點、交流、總結等10 個環(huán)節(jié)[13]。當前我國校園足球試點縣(區(qū))建設仍處于“先行先試”的發(fā)展階段。5年建設實踐表明，校園足球試點縣(區(qū))的組織、選點、設計環(huán)節(jié)一直在持續(xù)完善，但試點縣(區(qū))創(chuàng)建后的督導、宣傳及評估沒有及時跟進，導致部分縣(區(qū))持續(xù)建設的動力和積極性下降。3)督促試點縣(區(qū))加快制定試點政策的配套制度，尤其在條件保障、教育教學、區(qū)域競賽、文化宣傳等方面，應精準對接各類行政部門，將各部門的責任壓實、具體化，形成校園足球試點縣(區(qū))的發(fā)展合力。

3.8 以實施健康中國行動為契機，強化試點縣(區(qū))領導政績考核的導向性

《國務院關于實施健康中國行動的意見》指出，把學生體質健康狀況納入對學校的績效考核，結合學生年齡特點，以多種方式對學生健康知識進行考察，將體育納入高中學業(yè)水平測試[19]。同時《健康中國行動組織實施與考核方案的通知》要求做好考核工作，提出了考核主體、內(nèi)容及結果運用，構建了健康中國行動考核指標框架[20]。我們應把握實施健康中國行動的歷史機遇，強化試點縣(區(qū))領導政績考核的導向性。1)深入研究健康中國行動考核指標框架。其中，國家學生體質健康標準達標優(yōu)良率、符合要求的中小學體育與健康課程開課率及中小學生每天校內(nèi)體育活動時間與校園足球發(fā)展密切相關。而無論體質健康、體育課還是體育活動時間，都是面向全體中小學生。作為學校體育綜合改革的突破口，提高全體學生的體質健康水平是校園足球義不容辭的責任使命。因此，考核試點縣(區(qū))應傾向全體學生的受益率，即校園足球的區(qū)域普及程度，更好地對接與貫徹實施健康中國行動的意見。2)將試點縣(區(qū))建設成效的考核結果作為本地區(qū)黨政領導班子政績考核評價的重要部分。健康中國行動考核方案將主要健康指標納入各級黨委、政府績效考核指標。由此，各省級黨委和政府應結合本地區(qū)實際情況，將校園足球普及育人的成效納入試點縣(區(qū))黨政領導的政績考核方案。3)當前校園足球培訓對象主要是校長、體育教師及教練員，對縣(區(qū))政府和基層教育部門領導或負責人有所忽視。而校園足球的推動離不開縣(區(qū))政府和教育部門的支持，通過建立試點縣(區(qū))領導和教育部門負責人培訓機制，進行長期的業(yè)務培訓，促使其形成健康的校園足球“政績觀”。

4 結語

作為推進校園足球工作“五位一體”布局的重要組成部分，我國校園足球試點縣(區(qū))建設發(fā)展取得了巨大成就，伴隨而來的宏觀管理實踐中存在的基本問題也亟需檢視與應對。5年的實踐表明，我國校園足球試點縣(區(qū))管理取得了顯著的成效，但仍存在遴選標準科學性偏低，缺少完善的考核標準；審核程序的嚴密性偏弱，事前的評估考察缺失；規(guī)劃布局缺少長期穩(wěn)定性，區(qū)域與類型布局不均衡；試點政策執(zhí)行不到位，顯性政績追逐趨于擴大的問題。由此提出8 條應對策略:強化遴選標準設置的科學性，提高試點縣(區(qū))創(chuàng)建的客觀性；建立科學的績效考核制度，提升試點縣(區(qū))建設的積極性；加強人財資源投入，為事前的評估考察提供保障；以實地考察為紐帶，建立省級統(tǒng)籌、地市交叉的評估考察機制；調整創(chuàng)建指標的布局方式，大幅提高試點縣的創(chuàng)建比例；以校園足球改革發(fā)展備忘錄為著力點，增強試點縣(區(qū))監(jiān)管力度；以完善試點政策的構成為基礎，提高試點政策的執(zhí)行成效；以實施健康中國行動為契機，強化試點縣(區(qū))領導政績考核的導向性。